Uitspraak
19/5330 PW en 19/5331 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 november 2019, 18/1701 en 19/127 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Uitspraakdatum: 26 april 2022
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.P. van Mulken, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en vragen van de Raad beantwoord.
Appellante heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Mulken. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Aydogan, die door middel van videobellen heeft deelgenomen aan de zitting.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Op [datum] 2017 is appellante gehuwd met X. Hij heeft de Afghaanse nationaliteit en een verblijfsvergunning in Duitsland, waar hij woont en werkt.
1.3.
Bij besluit van 23 januari 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 juli 2018 (bestreden besluit 1), heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 5 december 2017 herzien naar de norm voor een gehuwde met een niet-rechthebbende partner. Ook heeft het college op de bijstand van appellante een deel van het inkomen van X in mindering gebracht. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat de situatie van appellante en X moet worden aangemerkt als gehuwden die tijdelijk gescheiden leven. Omdat appellante gehuwd is en ook als gehuwd moet worden aangemerkt, moet het college op grond van artikel 32, vierde lid, van de PW, rekening houden met het inkomen van X. Het college heeft de inkomsten van X, voor zover deze meer bedragen dan 50% van de gehuwdennorm, in mindering gebracht op de bijstand van appellante. Ook heeft het college de over de periode van 5 december 2017 tot en met 31 mei 2018 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 4.476,08 van appellante teruggevorderd. Dit zijn de kosten van bijstand die het college heeft betaald naar aanleiding van de opdracht van de voorzieningenrechter van de rechtbank bij uitspraak van 11 april 2018 om de betaling van de bijstand naar de norm voor een alleenstaande voort te zetten vanaf 5 december 2017.
1.4.
Bij besluit van 14 juni 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 27 november 2018 (bestreden besluit 2), heeft het college de aanvraag van appellante voor een individuele inkomenstoeslag op grond van de PW afgewezen. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat appellante en X op 7 juni 2018, de datum waarop de individuele inkomenstoeslag is aangevraagd (peildatum), gehuwd waren. In die situatie komt het recht op individuele inkomenstoeslag de gehuwden gezamenlijk toe en moeten beiden voldoen aan de voorwaarden van artikel 36, eerste lid, van de PW. Omdat X in april 2018 inkomsten uit arbeid heeft ontvangen ter hoogte van € 1.856,36 wordt niet voldaan aan de voorwaarde in artikel 36, eerste lid, van de PW dat sprake is van een langdurig laag inkomen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 5 december 2017, de datum met ingang waarvan de bijstand is herzien, tot en met 23 januari 2018, de datum van het herzieningsbesluit.
4.2.
Het besluit tot herziening van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan de bijstandverlenende instantie is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor herziening is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie rust.
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat zij niet als gehuwde kan worden aangemerkt, omdat zij vanaf de huwelijksdatum duurzaam gescheiden leeft van X. Het was de bedoeling van appellante om in Nederland te gaan samenleven met X. Omdat X een tijdelijke asielvergunning had in Duitsland, was het niet mogelijk voor hem om zich te vestigen in Nederland. Het is nooit de bedoeling van appellante en X geweest om zich in Duitsland te vestigen. Appellante is als vluchtelinge naar Nederland gekomen, zij voelt zich hier veilig en zij wil absoluut niet verhuizen naar Duitsland. Bovendien wonen haar twee meerderjarige zonen in Nederland. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.3.1.
Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW wordt degene die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is aangemerkt als ongehuwd.
Echtgenoten leven pas duurzaam gescheiden, als beiden of één van hen het echtelijk samenleven wil verbreken, waardoor ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt alsof hij niet met de ander gehuwd is en dit door ten minste één van beiden als blijvend is bedoeld. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 25 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2918). Dit zal moeten blijken uit concrete feiten en omstandigheden.
4.3.2.
In het algemeen kan worden aangenomen dat betrokkenen na het sluiten van een huwelijk de bedoeling hebben om – misschien pas op termijn – echtelijk te gaan samenleven. Alleen in uitzonderlijke gevallen leven betrokkenen vanaf de huwelijksdatum duurzaam gescheiden. Dit moet dan ondubbelzinnig blijken uit concrete feiten en omstandigheden.
4.3.3.
Na het huwelijk hebben appellante en X elkaar één of twee keer per maand in het weekend gezien, schreven ze elkaar regelmatig en onderhielden ze bijna dagelijks telefonisch contact. Het was de bedoeling van appellante en X om samen te leven. Anders dan appellante betoogt is niet gebleken dat zich een daadwerkelijk beletsel voordeed om de echtelijke samenleving, misschien pas op termijn, aan te gaan.
4.3.4.
Uit 4.3.3 volgt dat het college appellante en X, zowel bij de herziening van de bijstand, als bij de afwijzing van de individuele inkomenstoeslag, terecht niet heeft aangemerkt als duurzaam gescheiden levend van elkaar.
4.4.
Appellante heeft verder aangevoerd dat zij en haar echtgenoot gescheiden huishoudens voerden, waarbij ieder de eigen lasten droeg. Zoals ter zitting is besproken, heeft het college volgens appellante bij de toepassing van artikel 32, vierde lid, van de PW de onjuiste norm toegepast. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.4.1.
Niet in geschil is dat X geen recht had op bijstand en dat appellante op grond van artikel 24 van Pro de PW recht had op 50% van de gehuwdennorm. Het is ook niet in geschil dat X inkomsten had uit arbeid. In december 2017 ontving X € 1.311,66 netto per maand en in januari 2018 € 1.284,93.
4.4.2.
In artikel 32, derde lid, van de PW is bepaald op welke manier het inkomen van de niet rechthebbende partner in aanmerking wordt genomen, in de situatie dat de gehuwden samenleven. In dat geval wordt het inkomen van de niet rechthebbende partner, voor zover dit meer is dan 50% van de gehuwdennorm, in mindering gebracht op de bijstand van de rechthebbende partner.
4.4.3.
In artikel 32, vierde lid, van de PW is bepaald dat, in afwijking van het derde lid, indien de gehuwden gescheiden leven, doch niet duurzaam gescheiden, het inkomen van de niet-rechthebbende echtgenoot slechts in aanmerking wordt genomen voor zover het de bijstandsnorm te boven gaat.
4.4.4.
Het geschil spitst zich toe op de vraag wat onder de bijstandsnorm, genoemd in artikel 32, vierde lid, van de PW moet worden verstaan. In de bepaling is dit niet uitgelegd. Duidelijk is wel dat een andere norm is bedoeld, dan in artikel 32, derde lid, van de PW.
4.4.5.
In de Memorie van Toelichting bij deze bepaling staat namelijk het volgende (Kamerstukken 2002/03, 28 870, nr. 3, blz. 60):
“Als de gehuwden tijdelijk gescheiden leven, kan het inkomen van de niet rechthebbende echtgenoot slechts in beschouwing worden genomen voorzover deze de kosten van de door hem zelfstandig gevoerde huishouding te boven gaat (vierde lid). Aangezien in dit artikel uitsluitend een afwijkende bepaling ten aanzien van het inkomen is opgenomen, blijft derhalve de toets op het gezamenlijke vermogen onverkort van toepassing. Verder geldt ook in deze gevallen artikel 18, eerste lid, bijvoorbeeld als de niet-rechthebbende echtgenoot onderwijs of een beroepsopleiding
volgt.”
4.4.6.
Uit deze passage valt af te leiden dat de wetgever er rekening mee heeft gehouden, dat de gescheiden levende, niet rechthebbende partner kosten heeft voor zijn zelfstandig gevoerde huishouding. Anders dan in de situatie van artikel 32, derde lid, van de PW hebben de echtgenoten die gescheiden leven ieder hun eigen huishouden. Gelet hierop moet artikel 32, vierde lid, van de PW zo worden begrepen dat met de bijstandsnorm de alleenstaandennorm is bedoeld. Het college heeft dus terecht rekening gehouden met de inkomsten van X, maar niet met toepassing van de juiste norm. Alleen het inkomen van X dat hoger is dan de alleenstaandennorm, mocht het college in mindering brengen op de bijstand die appellante ontving.
4.5.
Uit 4.4 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep in zoverre gegrond verklaren en bestreden besluit 1 vernietigen. De hoogte van de bijstand van appellante zal opnieuw moeten worden vastgesteld. De Raad beschikt over onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. Het college krijgt daarom de opdracht opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het college wordt daarbij in overweging gegeven ook te bezien of, gelet op de kosten van appellante en X, aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 18 van Pro de PW de bijstand af te stemmen op de situatie van appellante. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Het voorgaande is aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.518,- in beroep en op € 1.518,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.036,-.
Verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn
6. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
6.1.
In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar duren, de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling bij de Raad ten hoogste twee jaar. Doorgaans zal er geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, als de fase van bezwaar, beroep en hoger beroep gezamenlijk niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Er is geen aanleiding om in dit geval van deze termijn af te wijken. In beginsel, en ook in dit geval, is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.
6.2.
Het bezwaarschrift tegen de herziening is op 28 februari 2018 door het college ontvangen. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak is meer dan vier jaar verstreken, zodat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de redelijke termijn is overschreden met minder dan zes maanden, komt appellante in aanmerking voor een schadevergoeding van € 500,-. De overschrijding is volledig aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Dit leidt tot een veroordeling ten laste van de Staat.
7. Gelet op 6 tot en met 6.2 bestaat aanleiding de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 379,50 in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met wegingsfactor 0,5).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 12 juli 2018 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 juli 2018 gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.036,-;
- bepaalt dat het college het door appellante in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ter hoogte van € 175,- vergoedt;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 379,50.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en E.C.R. Schut en K.M.P. Jacobs als leden, in tegenwoordigheid van R.I.S. van Haaren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022.
(getekend) G.M.G. Hink
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage) ter zake een schending of verkeerde toepassing van het begrip duurzaam gescheiden leven.