Uitspraak
19 2644 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 12 april 2022
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 mei 2019, 18/2062 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (college)
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. S.V.A.Y. Dassen-Vranken, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente. Voorts heeft appellant verzocht om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via videobellen plaatsgevonden op 1 maart 2022. Namens appellant heeft mr. Dassen-Vranken aan de zitting deelgenomen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Huppertz.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving met onderbrekingen sinds 16 maart 1992 bijstand, laatstelijk naar de norm voor een alleenstaande. Ook is aan appellant in 2018 een bedrag van € 75,- toegekend op grond van de gemeentelijke Fit & Fun-regeling.
1.2.
Naar aanleiding van een telefonische melding dat appellant werkzaamheden zou verrichten in een pizzeria in [plaatsnaam] (pizzeria) heeft de sociale recherche van de gemeente Heerlen een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader heeft een sociaal-rechercheur dossieronderzoek verricht en Suwinet geraadpleegd. Voorts hebben sociaal rechercheurs in de periode van 23 oktober 2017 tot en met 21 februari 2018 57 waarnemingen verricht bij de pizzeria en is appellant op 23 februari 2018 gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 16 maart 2018 (rapport).
1.3.
De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om op 6 maart 2018 de uitbetaling van de bijstand per 1 februari 2018 te blokkeren (besluit 1). Vervolgens heeft het college bij besluit van 29 maart 2018 de bijstand ingetrokken met ingang van 1 maart 2017 (besluit 2). In hetzelfde besluit heeft het college het besluit tot toekenning van € 75,- op grond van de Fit & Fun-regeling voor 2018 ingetrokken.
1.4.
Bij besluit van 26 juli 2018 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellant tegen besluit 1 en besluit 2 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit ligt, voor zover het de intrekking van de bijstand en het toegekende bedrag op grond van de Fit & Funregeling betreft, ten grondslag dat appellant vanaf 1 maart 2017 werkzaamheden bij de pizzeria heeft verricht, wat hij, in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting, niet aan het college heeft gemeld. Omdat appellant geen concrete en verifieerbare gegevens heeft verstrekt over de omvang van zijn werkzaamheden en het aantal uren dat hij aanwezig was in de pizzeria, kan zijn recht op bijstand en het toegekende bedrag op grond van de Fit & Funregeling niet worden vastgesteld. Aan de blokkering van de uitbetaling op 6 maart 2018 ligt ten grondslag dat het college toen op grond van de onderzoeksresultaten het gegronde vermoeden kon hebben dat appellant geen recht meer had op bijstand, althans slechts recht had op een lager bedrag aan bijstand.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking
4.1.
De te beoordelen periode loopt in dit geval van 1 maart 2017, de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken, tot en met 29 maart 2018, de datum van het intrekkingsbesluit.
4.2.
Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het college. Dit betekent dat het college de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat de waarnemingen door sociaal rechercheurs van 23 oktober 2017 tot en met 21 februari 2018 een ongerechtvaardigde inbreuk maken op zijn recht op privéleven als neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De resultaten van die waarnemingen moeten buiten beschouwing worden gelaten, omdat sprake is van stelselmatige observaties, waarvoor geen wettelijke grondslag bestond en voorts niet is voldaan aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.3.1.
Vaststaat dat met de waarnemingen inbreuk is gemaakt op het in artikel 8 van het EVRM gewaarborgde recht op respect voor het privéleven van appellant. Een dergelijke inbreuk behoeft, gelet op artikel 8, tweede lid, van het EVRM, een wettelijke grondslag. De in artikel 53a van de Participatiewet (PW) vermelde onderzoeksbevoegdheid biedt in dit geval een toereikende wettelijke grondslag voor de waarnemingen. Daartoe is het volgende van belang.
4.3.2.
In de periode van 23 oktober 2017 tot en met 21 februari 2018 hebben op 53 dagen in totaal 57 kortdurende waarnemingen plaatsgevonden op verschillende tijdstippen van de dag. De waarnemingen zijn uitgevoerd vanaf de openbare weg en hadden betrekking op de aanwezigheid en de activiteiten van appellant in of bij de pizzeria. Daarbij is appellant 26 keer in de pizzeria waargenomen. Wat is waargenomen zou voor een ieder vanaf de openbare weg te zien zijn geweest. Er is geen gebruik gemaakt van technische hulpmiddelen. De waarnemingen waren ook niet zodanig dat daarmee een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van het privéleven van appellant is verkregen.
4.3.3.
Het doen van een onderzoek als bedoeld in artikel 53a van de PW kan worden aangemerkt als het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Daaronder valt namelijk ook het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude bij sociale uitkeringen. De waarnemingen die in het kader van dit onderzoek zijn gedaan dienen daarom een gerechtvaardigd doel in de zin van die bepaling. De inbreuk die het college met de waarnemingen op het recht op privacy van appellant heeft gemaakt, was niet onevenredig zwaar in verhouding tot het hiervoor beschreven doel. De waarnemingen vonden weliswaar plaats gedurende een langere periode, maar niet dagelijks. In februari 2018 heeft bijvoorbeeld slechts op één dag een waarneming plaatsgevonden. De waarnemingen waren, zoals ook blijkt uit de eerste bladzijde van het verslag van waarneming, kortdurend en vonden plaats vanaf de openbare weg. Het college kon geen gebruik maken van een minder ingrijpend onderzoeksmiddel om de ontvangen melding dat appellant bij de pizzeria zou werken, te controleren. Anders dan appellant heeft aangevoerd voldeden de waarnemingen dan ook aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit, zodat de daarmee gemaakte inbreuk op het recht op privacy van appellant gerechtvaardigd was.
4.3.4.
Gelet op 4.3.1 tot en met 4.3.3 vormden de waarnemingen geen ongerechtvaardigde inbreuk op het recht van appellant op privéleven als neergelegd in artikel 8 van het EVRM.
4.4.
De waarnemingen zijn ook niet onzorgvuldig, onzorgvuldig gedocumenteerd, of oncontroleerbaar, zoals appellant heeft aangevoerd. Ze zijn verricht door sociaal-rechercheurs die uit hoofde van hun functie een eed of belofte hebben afgelegd, hun omschrijvingen van wat is waargenomen zijn, anders dan appellant heeft aangevoerd, voorts voldoende concreet en daarbij zijn telkens datum en tijdstip van de waarneming vermeld. Dat het eindverslag van wat door verschillende sociaal-rechercheurs is waargenomen pas na afloop is opgemaakt, doet, anders dan appellant meent, niet af aan de betrouwbaarheid van de waarnemingen.
4.5.
Gelet op 4.3.4 en 4.4 mocht het college de waarnemingen aan het bestreden besluit ten grondslag leggen.
4.6.
Uit 4.5 volgt dat de beroepsgrond van appellant dat de door hem op 23 februari 2018 afgelegde verklaring uitsluitend een vervolg is op en onlosmakelijk verweven is met onrechtmatige waarnemingen en een ‘verboden vrucht’ is van onrechtmatig verkregen bewijs uit waarnemingen, ook niet slaagt. Het college mocht die verklaring daarom aan het bestreden besluit ten grondslag leggen.
4.7.
Anders dan appellant heeft aangevoerd, bieden de onderzoeksresultaten een toereikende onderbouwing van de conclusie van het college dat appellant in de te beoordelen periode op geld waardeerbare werkzaamheden in de pizzeria heeft verricht. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.7.1.
Appellant is tijdens de waarnemingen in de periode van 23 oktober 2017 tot en met 21 februari 2018 26 keer aangetroffen in de pizzeria. Daarbij is herhaaldelijk waargenomen dat appellant achter de balie en in de keuken van de pizzeria werkzaamheden heeft verricht, dat hij borden aan klanten heeft uitgeserveerd en naar de keuken heeft gebracht en is waargenomen dat hij het raam aan de voorzijde van de pizzeria heeft schoongemaakt. Ook is hij in de pizzeria waargenomen in een zwart keukenschort.
4.7.2.
Verder heeft appellant op 23 februari 2018, nadat hij was geconfronteerd met de waarnemingen, verklaard dat hij vanaf begin 2017, in elk geval vanaf maart 2017 (wat hij weet, omdat hij heeft geholpen “het terras buiten te zetten”), in de pizzeria werkzaamheden heeft verricht zoals tafels leegruimen, bestellingen opnemen en uitserveren, administratie bijhouden en in de keuken werken. Ook doet hij met de bedrijfsauto van de pizzeria boodschappen voor zijn baas en bezorgt hij wel eens. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag in het algemeen van de juistheid van een tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat van dit algemene uitgangspunt moet worden afgeweken. De verklaring is duidelijk en concreet en vindt steun in de waarnemingen. Het verslag is aan appellant voorgelezen en daarna door hem ondertekend. Het college mocht daarom uitgaan van de juistheid van de door appellant afgelegde verklaring. Dat appellant voorafgaand aan het gehoor niet is medegedeeld dat hij iemand naar het gehoor mocht meenemen, maakt het voorgaande niet anders. Het college is hiertoe niet gehouden.
4.8.
Het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden is een omstandigheid die voor het recht op bijstand van belang kan zijn, ongeacht de intentie waarmee appellant die werkzaamheden heeft verricht en ongeacht of appellant daaruit daadwerkelijk inkomsten heeft genoten. Hierbij is van betekenis dat, gelet op artikel 31, eerste lid, in verbinding met artikel 32, eerste lid, van de PW, niet alleen van belang is het inkomen waarover de betrokkene daadwerkelijk beschikt, maar ook het inkomen waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. Het gaat dus om werkzaamheden waar normaliter een beloning tegenover staat of die de betrokkene daarvoor redelijkerwijs kan bedingen. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 8 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5646). Door geen melding te maken van de op geld waardeerbare activiteiten in de pizzeria heeft appellant zijn inlichtingenverplichting geschonden.
4.9.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of, en zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de desbetreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
4.9.1.
Appellant is daarin niet geslaagd. Appellant heeft verklaard dat hij maximaal vijf dagen per week in de pizzeria werkte, van het begin van de middag tot ongeveer 23.00 uur. Appellant heeft geen administratie bijgehouden van het aantal door hem gewerkte uren. Appellant heeft de omvang van zijn werkzaamheden niet met verifieerbare stukken onderbouwd. Als gevolg hiervan kan niet worden vastgesteld, ook niet schattenderwijs, dat appellant (aanvullend) recht op bijstand zou hebben gehad, zoals appellant heeft aangevoerd.
4.10.
Ter zitting hebben partijen afgesproken dat zij voor het beroep tegen de intrekking van de toekenning op grond van de Fit & Fun-regeling Heerlen 2018 het oordeel van de Raad over de intrekking van de bijstand zullen volgen. Het beroep behoeft in zoverre dan ook geen afzonderlijke bespreking.
Blokkering uitbetaling
4.11.
Appellant heeft aangevoerd dat het college ten onrechte op 6 maart 2018 de uitbetaling van bijstand vanaf 1 februari 2018 heeft geblokkeerd en dat de blokkering te lang heeft geduurd. Deze beroepsgronden slagen niet.
4.11.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR1147) is het blokkeren of stopzetten van de betaling van bijstand rechtmatig indien het college op goede gronden van oordeel is, althans ten minste het gegronde vermoeden kan hebben, dat een betrokkene geen recht (meer) heeft op een (volledige) bijstandsuitkering. Als regel zal daartoe aanleiding bestaan als uit onderzoek gegevens bekend worden die erop duiden dat een betrokkene zijn wettelijke inlichtingenverplichting niet of niet volledig is nagekomen, maar nog onvoldoende grondslag bestaat om al tot herziening of intrekking van de bijstand over te gaan.
4.11.2.
Gelet op de waarnemingen en de verklaring van appellant heeft het college op 6 maart 2018 een gegrond vermoeden kunnen hebben dat appellant geen recht had op een (volledige) bijstandsuitkering. Dat die bevindingen toen nog niet waren uitgewerkt en samengevat in een afgerond rapport maakt dat niet anders. Na de laatste waarneming van 21 februari 2018 en het gehoor van appellant op 23 februari 2018 is het rapport met de bevindingen van het gehele onderzoek op 16 maart 2018 afgerond, waarna op 29 maart 2018 het intrekkingsbesluit is genomen. Dit tijdsverloop voor afronding van het onderzoek en besluitvorming over het recht op bijstand is daarmee niet zodanig lang, dat de periode van blokkering van de uitbetaling te lang heeft geduurd.
4.12.
Gelet op 4.1 tot en met 4.11.2 slaagt het hoger beroep niet, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Voor een veroordeling tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente bestaat daarom geen grond, zodat het verzoek om schadevergoeding in zoverre zal worden afgewezen.
Verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn
4.13.
De vraag of de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
4.14.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
4.15.
In dit geval zijn vanaf de ontvangst door het college op 19 maart 2018 en 6 april 2018 van de bezwaarschriften tegen het blokkeringsbesluit en het intrekkingsbesluit van 29 maart 2018, ongeveer vier jaar en twee maanden verstreken. In de zaak zelf en in de opstelling van appellant zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met twee maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Aan appellant zal daarom een schadevergoeding van € 500,- worden toegekend, te betalen door de Staat.
Proceskosten
5. Gelet op 4.15 bestaat aanleiding de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellant in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, dat tegelijk met het hoger beroep is behandeld. Deze kosten worden begroot op € 379,50 in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met wegingsfactor 0,5).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente af;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500.-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 379,50.
Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en M. ter Brugge en W.R. van der Velde als leden, in tegenwoordigheid van J.E. Mink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 april 2022.
(getekend) J.L. Boxum
(getekend) J.E. Mink