Uitspraak
21/4267 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 oktober 2021, 20/585 en 20/2878 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 13 november 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 18 oktober 2019 heeft de Svb de Aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO-aanvulling) van appellant met ingang van oktober 2019 verlaagd tot een bedrag van € 60,53 per maand. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt. De Svb heeft dat bezwaar in een besluit van 24 december 2019 (besluit 1) niet-ontvankelijk verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen dat besluit. Hangende de beroepsprocedure heeft de Svb bij besluit van 31 januari 2020 (besluit 2) het besluit van 24 december 2019 ingetrokken en het bezwaar tegen het besluit van 18 oktober 2019 in een besluit van 24 februari 2020 (bestreden besluit) ongegrond verklaard waarmee de Svb bij de verlaging van de AIOaanvulling is gebleven.
Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellant heeft mr. M. Peelen, advocaat, hoger beroep ingesteld. De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 2 oktober 2023. Voor appellant is verschenen mr. Peelen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Zuidersma.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze zaak oordeelt de Raad dat de Svb de zoon van appellant terecht als kosten delende medebewoner van appellant heeft aangemerkt. Artikel 19a van de Participatiewet (PW) biedt geen ruimte om de kostendelersnorm buiten toepassing te laten. Dat volgens appellant toepassing van de kostendelersnorm leidt tot een schrijnende situatie, hoefde voor de Svb geen aanleiding te zijn om de AIO-aanvulling af te stemmen op grond van artikel 47c van de PW. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet omdat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat namens de Svb de toezegging is gedaan dat er geen gevolgen voor de AIOaanvulling zouden zijn als de zoon bij appellant zou komen wonen. Ten slotte heeft de Svb terecht de kostendelersnorm toegepast met ingang van 1 oktober 2019. Uit de door appellant gegeven informatie blijkt dat de zoon zijn hoofdverblijf vanaf 4 september 2019 in dezelfde woning als appellant heeft.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontvangt in aanvulling op zijn ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW-pensioen) bijstand in de vorm van AIO-aanvulling ingevolge de PW.
1.2.
Op 29 augustus 2019 heeft de Svb appellant verzocht het formulier ‘onderzoek woonsituatie’ in te vullen. Op dit formulier heeft de Svb vooraf ingevuld dat volgens de gemeente de zoon van appellant (X) het adres van appellant gebruikt als briefadres.
1.3.
Appellant heeft dit formulier ingevuld en op 4 september 2019 ondertekend. In het formulier staat aangekruist dat X bij appellant woont, maar niet bijdraagt aan het huishouden vanwege de schulden die X heeft.
1.4.
Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft de Svb met ingang van oktober 2019 de kostendelersnorm toegepast op de AIO-aanvulling van appellant omdat X op het adres van appellant woont. Dit betekent dat de AIO-aanvulling van appellant wordt verlaagd tot 50% van de gehuwdennorm voor pensioengerechtigden, namelijk tot een bedrag van € 785,75. Op dit bedrag wordt het AOW-pensioen van appellant in mindering gebracht. De Svb heeft daarom de AIO-aanvulling van appellant vastgesteld op € 60,53 per maand.
1.5.
Appellant heeft op 16 december 2019 bezwaar gemaakt tegen dat besluit. De Svb heeft dat bezwaar bij besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaarschrift volgens de Svb te laat is ingediend. Appellant heeft beroep ingesteld tegen dat besluit. Hangende de beroepsprocedure heeft de Svb bij besluit 2 besluit 1 ingetrokken en meegedeeld dat hij het bezwaar inhoudelijk zal behandelen en een nieuwe beslissing op bezwaar zal nemen. In het bestreden besluit heeft de Svb het bezwaar tegen het besluit van 18 oktober 2019 ongegrond verklaard. De Svb heeft daaraan ten grondslag gelegd dat X vanaf september 2019 op het adres van appellant woont, zodat appellant de kosten kan delen met X. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft besluit 2 en het bestreden besluit gezamenlijk beschouwd als wijziging van besluit 1 waarmee alsnog inhoudelijk op het bezwaar is beslist. Dat betekent dat het beroep, gericht tegen besluit 1 op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht van rechtswege mede wordt geacht te zijn gericht tegen besluit 2 en het bestreden besluit. De rechtbank heeft het beroep tegen besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard omdat appellant niet langer een procesbelang heeft bij zijn beroep tegen besluit 1. De rechtbank ziet daarin aanleiding om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant en te bepalen dat de Svb het griffierecht in die procedure aan appellant vergoedt. Het beroep tegen besluit 2 en het bestreden besluit wordt ongegrond verklaard, daarmee is de verlaging van de AIO-aanvulling als gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de kostendelersnorm op de AIOaanvulling toe te passen in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Schrijnende situatie
4.2.
Appellant heeft als meest verstrekkende grond aangevoerd dat de Svb niet bevoegd was de kostendelersnorm toe te passen op zijn situatie omdat door de toepassing van de kostendelersnorm een schrijnende situatie ontstaat. Als gevolg van de verlaging van de AIOaanvulling heeft appellant namelijk een te laag inkomen om in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien. X woont tijdelijk noodgedwongen bij appellant in, maar kan geen enkele financiële bijdrage leveren.
4.2.1.
Het besluit tot verlaging van de bijstand met toepassing van de kostendelersnorm is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor toepassing van de kostendelersnorm is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
4.2.2.
De artikelen 22a en 19a van de PW zijn dwingendrechtelijk van aard. Behalve de in artikel 19a vermelde uitzonderingen, die hier niet van toepassing zijn, biedt artikel 19a geen ruimte om af te wijken van de kostendelersnorm of om die buiten toepassing te laten.
4.2.3.
Met het invoeren van de kostendelersnorm heeft de wetgever beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. [1] Daarbij is niet van belang of zij de kosten feitelijk delen of daaraan bijdragen. [2] Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de redenen waarom men de woning deelt niet van belang zijn. [3] Dat X tijdelijk noodgedwongen bij appellant woont en geen enkele financiële bijdrage levert, is daarom niet van belang.
4.2.4.
De stelling van appellant dat de Svb in zijn geval de kostendelersnorm niet had mogen toepassen omdat daardoor een schrijnende situatie ontstaat, vat de Raad op als een beroep op artikel 47c, eerste lid, van de PW.
4.2.4.1. De afstemming met toepassing van artikel 47c, eerste lid, van de PW, vindt plaats met inachtneming van de feitelijke behoeften in het individuele geval. Dit houdt verband met het vangnetkarakter van de bijstand, waarbij individueel maatwerk een belangrijk uitgangspunt is. Volgens vaste rechtspraak is voor een dergelijke afstemming slechts plaats in zeer bijzondere situaties. [4] Het is aan degene die zich beroept op deze afstemming om de zeer bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken. [5]
4.2.4.2. Daar is appellant niet in geslaagd. Hiervoor is van belang dat appellant niet heeft onderbouwd dat zijn zoon geen enkele financiële bijdrage kan leveren. Bij de toepassing van de kostendelersnorm heeft de Svb zich ervan vergewist dat de zoon van appellant in beginsel kon beschikken over voldoende inkomen. Hij ontvangt namelijk een uitkering op grond van de Wajong. Als deze uitkering onvoldoende is, kan hij zich tot het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen dan wel de gemeente wenden voor een aanvulling op die uitkering. Er is ook niet op andere wijze gebleken van zeer bijzondere omstandigheden. De Svb was daarom niet gehouden tot afstemming.
Vertrouwensbeginsel
4.3.
Verder voert appellant aan dat hij uit de telefoongesprekken met twee medewerkers van de Svb heeft begrepen dat zijn AIO-aanvulling niet gekort zou worden als X bij hem zou komen wonen. De Svb heeft twee telefoonrapporten overgelegd, maar geen opname van de gesprekken.
4.3.1.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in de eerste plaats vereist dat appellant aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit appellant in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. [6]
4.3.2.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een dergelijke toezegging, andere uitlating of gedraging. Daarvoor bieden de gedingstukken, waaronder de door de Svb overgelegde telefoonnotities van de telefoongesprekken met appellant en X, geen aanknopingspunten. De enkele stelling van appellant is onvoldoende om de toezegging aannemelijk te achten. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
Ingangsdatum toepassing kostendelersnorm
4.4.
Ten slotte heeft appellant aangevoerd dat voor zover de kostendelersnorm terecht is toegepast X pas vanaf 16 december 2019 bij hem is komen wonen, zodat de kostendelersnorm niet met ingang van 1 oktober 2019 mocht worden toegepast. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.1.
Uit 4.2.1 volgt dat de bewijslast bij de Svb ligt. Meer in het bijzonder zal de bijstandverlenende instantie het bestaan van kosten delende medebewoner(s) als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de PW aannemelijk moeten maken. [7] In dit geval rust daarom op de Svb de bewijslast om aannemelijk te maken dat X al vanaf 4 september 2019 zijn hoofdverblijf heeft in dezelfde woning als appellant. Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijke leven is. [8]
4.4.2.
Dat X zich eerst op 16 december 2019 in de Basisregistratie personen heeft laten inschrijven op het adres van appellant, betekent niet dat pas vanaf die datum sprake kan zijn van hoofdverblijf van X op het adres van appellant. Of X zijn hoofdverblijf had op het adres van appellant, moet namelijk worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
4.4.3.
Uit het formulier ‘onderzoek woonsituatie’ mocht de Svb afleiden dat X op 4 september 2019 zijn hoofdverblijf op het adres van appellant had. Zo heeft appellant daarin aangekruist dat X bij hem woont. Dit heeft hij toegelicht door te verklaren dat X bij hem woont in verband met schulden die X heeft en dat X bij hem woont totdat X weer zelfstandige huisvesting heeft gevonden. Dat duidt erop dat X op dat moment zijn hoofdverblijf op het adres van appellant heeft. Dat de situatie door appellant en X als tijdelijk is bedoeld, doet aan die conclusie niet af. Dat appellant de vraagstelling in het formulier ‘onderzoek woonsituatie’ mogelijk niet goed begrepen heeft, betekent niet dat hij niet aan de daarin gegeven verklaring kan worden gehouden. Niet blijkt dat de feitelijke situatie op 4 september 2019 anders was dan uit het formulier kan worden afgeleid. Op grond van die feitelijke situatie heeft de Svb X terecht aangemerkt als kosten delende medebewoner.
Conclusie en gevolgen
5. Uit wat hiervoor staat volgt dat de Svb op de situatie van appellant terecht de kostendelersnorm heeft toegepast met ingang van 1 oktober 2019. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de verlaging van de AIOaanvulling als gevolg van het toepassen van de kostendelersnorm in stand blijft.
6. Appellant krijgt daarom geen vergoeding voor zijn proceskosten. Hij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 november 2023.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S. Ploum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 19a, eerste lid
In deze paragraaf wordt onder kostendelende medebewoner verstaan de persoon van 27 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft en niet:
a. de echtgenoot van belanghebbende is;
b. op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van de belanghebbende, in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft;
c. op basis van een schriftelijke overeenkomst met een derde, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft, mits hij de overeenkomst heeft met dezelfde persoon als met wie de belanghebbende een schriftelijke overeenkomst heeft, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger; of
d. een persoon is die:
1°. onderwijs volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering als bedoeld in artikel 3.1, eerste of tweede lid, van de Wet studiefinanciering 2000 kan bestaan en op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd in aanmerking kan komen voor die studiefinanciering;
2°. onderwijs volgt waarvoor aanspraak kan bestaan op een tegemoetkoming op grond van hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten en op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd in aanmerking kan komen voor die tegemoetkoming;
3°. een beroepsopleiding als bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, onderdelen a tot en met e, van de Wet educatie en beroepsonderwijs in de beroepsbegeleidende leerweg volgt;
4°. een vergelijkbaar soort onderwijs of beroepsopleiding als bedoeld onder 1° tot en met 3° volgt buiten Nederland, waarbij voor onder 1° en 2° geldt dat hij op enig moment tijdens dat onderwijs jonger dan 30 jaar is of in de maand van aanvang de leeftijd van 30 jaren heeft bereikt.
Artikel 22a
Indien de belanghebbende van 21 jaar of ouder een of meer kostendelende medebewoners heeft, is de norm per kalendermaand voor de belanghebbende:
Hierbij staat:
• A voor het aantal kostendelende medebewoners plus de belanghebbende en zijn echtgenoot
van 21 jaar of ouder indien hij gehuwd is; en
• B voor de norm, bedoeld in artikel:
a. 21, onderdeel b, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is;
b. 22, onderdeel c, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is en zijn echtgenoot de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt;
c. 22, onderdeel b, indien de belanghebbende de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.
Artikel 47c, eerste lid
De Sociale verzekeringsbank stemt de algemene bijstand als aanvullende inkomensvoorziening ouderen en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.