Uitspraak
21/2701 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 juli 2021, 21/1408 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 21 november 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 7 oktober 2020 heeft het college de aanvraag van appellante om bijzondere bijstand voor de kosten van een bankstel afgewezen. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 1 februari 2021 (bestreden besluit) bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellante heeft mr. S. Atceken-Ata, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft desgevraagd een nadere reactie en stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 10 oktober 2023. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Atceken-Ata. Het college heeft zich telefonisch laten vertegenwoordigen door R.N. Duivenvoorde.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
Appellante heeft bijzondere bijstand gevraagd voor de kosten van een bankstel. Zij meent dat zij in bijzondere omstandigheden verkeert waardoor zij de kosten van het bankstel niet uit haar inkomen op bijstandsniveau kan betalen. Zij kon namelijk voor die kosten niet reserveren als gevolg van schulden. Het college heeft de aanvraag afgewezen. Net als het college en de rechtbank komt de Raad tot het oordeel dat appellante niet verkeerde in bijzondere omstandigheden en dat het college de aanvraag terecht heeft afgewezen. De Raad is, anders dan voorheen, van oordeel dat onder bepaalde omstandigheden een gebrek aan reserveringsruimte als gevolg van schulden een bijzondere omstandigheid kan zijn die tot verlening van bijzondere bijstand moet leiden. Maar appellante heeft een gebrek aan reserveringsruimte niet aannemelijk gemaakt. Daarom krijgt zij geen gelijk.
Inleiding
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt sinds juli 2017 bijstand naar de norm voor een alleenstaande op grond van de Participatiewet (PW).
1.2.
Op 7 september 2020 heeft appellante bijzondere bijstand aangevraagd tot een bedrag van € 700,- voor de kosten van een bankstel. Het college heeft die aanvraag afgewezen met het besluit van 7 oktober 2020 en is, na bezwaar, daarbij gebleven met het bestreden besluit. De reden daarvan is dat de kosten van een bankstel algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan zijn, die appellante zelf moet betalen. De kosten waren voorzienbaar en appellante had volgens het college voor die kosten kunnen reserveren.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt, voor zover nog van belang, hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van een bankstel in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
De aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van een bankstel is gebaseerd op artikel 35, eerste lid, van de PW. De kosten van noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen, zoals een bankstel, zijn incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten. Uitgangspunt van de wetgever is dat een inkomen op bijstandsniveau voorziet in alle (periodiek en incidenteel) voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten, dat wil zeggen: de bestaanskosten die kunnen worden gerekend tot het op minimumniveau algemeen gangbare bestedingspatroon. Alleen in bijzondere omstandigheden is aanvullend bijzondere bijstand nodig. Daarom kan op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW alleen recht op bijzondere bijstand bestaan voor zover de betrokkene door bijzondere omstandigheden wordt geconfronteerd met kosten waarin de algemene bijstandsnorm niet voorziet of met kosten waarin de norm wel voorziet maar die hij door bijzondere omstandigheden niet uit de norm kan betalen. De omstandigheid dat de betrokkene al dan niet de mogelijkheid heeft gehad te reserveren voor de kosten, is een aspect dat in laatst genoemd kader moet worden beoordeeld.
Reserveringsruimte in de bijstandsnorm
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat de algemene bijstandsnorm niet toereikend is om te reserveren voor incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Dit is slechts een theoretisch uitgangspunt dat haaks staat op de praktijk. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.1.
In artikel 21 van de PW is bepaald wat de bijstandsnormen zijn voor personen van 21 jaar of ouder, maar jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd. Uit 4.1 volgt dat het uitgangspunt van de wetgever is dat het normbedrag toereikend is voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, waaronder de incidenteel voorkomende kosten. Daarin ligt besloten dat een deel van het normbedrag kan worden gereserveerd om die incidenteel voorkomende kosten te betalen, dan wel kan worden aangewend om die achteraf gespreid te betalen als voor die kosten een lening is aangegaan. De kosten van noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen, zoals een bankstel, worden daarom geacht uit de norm te kunnen worden betaald. Dit is af te leiden uit de wetsgeschiedenis van de bepalingen in de PW en de daaraan voorafgaande bijstandswetten die zien op bijstand voor dit soort kosten. [1]
4.2.2.
Het in 4.2 weergegeven betoog van appelante richt zich in wezen tegen de in artikel 21 van de PW vastgestelde bijstandsnorm. Dit betoog treft bij de rechter geen doel. Zoals de Raad eerder heeft overwogen [2] staat namelijk het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet in de weg aan de beoordeling van dit betoog, dat in wezen is gericht tegen de wettelijk verankerde bijstandsnorm. Voor de rechter is die bij wet vastgestelde bijstandsnorm een gegeven. Dit is niet anders als er concrete signalen zijn dat de norm niet of niet in alle gevallen toereikend is. Het ligt op de weg van de wetgever om, gelet op het in 4.1 bedoelde uitgangspunt, de bijstandsnorm zo vast te stellen dat deze daadwerkelijk toereikend is voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, ook voor de incidenteel voorkomende kosten.
Reserveringsruimte in geval van aflossing op schulden
4.3.
Verder heeft appellante aangevoerd dat zij afloste op schulden, waardoor zij in de bijzondere omstandigheid verkeerde dat zij geen financiële ruimte had om te reserveren. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
4.3.1.
Volgens tot nu toe geldende rechtspraak [3] is het ontbreken van voldoende reserveringsruimte in verband met schulden geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. De Raad ziet aanleiding deze rechtspraak te nuanceren, maar dit baat appellante niet. Dit wordt hierna uitgelegd.
Uitgangspunt
4.3.2.
Uitgangspunt blijft dat het ontbreken van reserveringsruimte in verband met schulden geen bijzondere omstandigheid is in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. De reden hiervan is dat de wetgever er van is uitgegaan dat de kosten van afbetaling van schulden in het algemeen geen noodzakelijke bestaanskosten zijn. Die zijn namelijk, uitzonderingen daargelaten, niet ontstaan uit een gebrek aan het noodzakelijke, maar uit de besteding van de middelen, die geacht worden toereikend te zijn. [4] Daarom is sinds 1991 [5] in de (voorlopers van de) PW bepaald dat, uitzonderingen daargelaten, [6] geen recht op bijstand heeft: degene die bijstand vraagt ter gedeeltelijke of volledige aflossing van een schuldenlast en die overigens bij het ontstaan van de schuldenlast, dan wel nadien, beschikte of beschikt over de middelen om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. [7] In het verlengde hiervan moet geen bijzondere bijstand worden verstrekt voor kosten waarvoor iemand had kunnen reserveren als hij de beschikbare middelen niet deels had aangewend voor niet-noodzakelijke kosten, waaronder kosten van schulden voor zulke kosten. Dit zou namelijk betekenen dat dan alsnog langs indirecte weg bijstand voor deze kosten zou worden verleend. En dat is niet de bedoeling van de wetgever. [8]
Nuancering van de rechtspraak
4.3.3.
Anders dan voorheen is de Raad nu van oordeel dat onder bepaalde omstandigheden het ontbreken van reserveringsruimte in verband met schulden wel een bijzondere omstandigheid kan zijn in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. De reden hiervan is dat de wetgever met het in 4.3.2 verwoorde uitgangspunt met name het oog heeft gehad op schulden die zijn ontstaan door consumptieve overbesteding. De wetgever heeft daarnaast onderkend dat schulden ook een andere oorzaak kunnen hebben en ruimte gelaten om schulden onder bepaalde omstandigheden aan te merken als noodzakelijke bestaanskosten. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de situatie dat door onvoorzienbare omstandigheden het inkomen sterk daalt nadat de lening is afgesloten, waardoor de betrokkene niet meer aan
de aflossingsverplichtingen kan voldoen. [9] Het is dan ook niet de bedoeling geweest om bijstandverlening voor schulden onder alle omstandigheden uit te sluiten. [10] In het verlengde hiervan kan onder bepaalde omstandigheden het ontbreken van reserveringsruimte in verband met schulden een bijzondere omstandigheid zijn in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW.
Individuele beoordeling
4.3.4.
Als een aanvrager van bijzondere bijstand voor de kosten van incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke bestaanskosten, zoals van noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen, stelt dat hij voor die kosten niet heeft kunnen reserveren door een gebrek aan reserveringsruimte in verband met schulden moet de bijstandverlenende instantie dus beoordelen of dit tot de verlening van de gevraagde bijstand moet leiden. De wetgever heeft de uitvoering van de PW op dit punt in 1991 juist gedecentraliseerd om ruimte te geven aan een individuele beoordeling van de situatie van de betrokkene. [11] De bedoeling was om de bijstandverlenende instantie meer mogelijkheden te geven om met behulp van bijzondere bijstand ‘individuele financiële noodsituaties’ aan te pakken. [12] Dit brengt het volgende mee.
4.3.5.
In de eerste plaats moet de aanvrager aannemelijk maken dat hij als gevolg van afbetaling van schulden niet kon reserveren voor de kosten waarvoor hij bijzondere bijstand heeft gevraagd. Als dat aannemelijk is, moet het college onderzoeken en beoordelen of dat een bijzondere omstandigheid oplevert in de zin van artikel 35, eerste lid, van de PW. Hierbij kunnen onder meer de aard en het ontstaan van de schulden een rol spelen. Dit is af te leiden uit de eerder vermelde wetsgeschiedenis. Als het gaat om de kosten van noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen en de conclusie is dat recht op bijzondere bijstand daarvoor bestaat, zal de bijstandverlenende instantie moeten bepalen of de bijstand wordt verleend om niet of in de vorm van een geldlening of borgtocht. Dit volgt uit artikel 51, eerste lid, van de PW.
De reserveringsruimte van appellante
4.3.6.
Zoals uit 4.3.5 volgt, ligt het in de eerste plaats op de weg van appellante om aannemelijk te maken dat zij niet kon reserveren voor de kosten van het bankstel en onderbouwd uit te leggen wat de oorzaak daarvan was.
4.3.7.
Appellante heeft niet weersproken dat zij het bankstel dat zij wil vervangen in 2005 heeft aangeschaft. Zij kon dus al sinds 2005 voorzien dat het bankstel eens vervangen zou moeten worden. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij in de ongeveer 15 jaren die daarop volgden niet genoeg heeft kunnen sparen om de kosten van een vervangend bankstel te betalen. Zij heeft in dat verband naar voren gebracht dat zij in de periode van april 2019 tot 7 september 2020 € 25,- per maand afloste op een hypotheekschuld en in een niet nader gespecificeerde periode € 50,- per maand afloste op een schuld aan het CJIB. Maar alleen deze aflossingen leiden niet tot de conclusie dat het haar aan voldoende reserveringsruimte ontbrak, gelet op de lange periode waarin zij had kunnen reserveren. Dit betekent dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de kosten van een bankstel niet kon betalen uit haar inkomen op bijstandsniveau door daarvoor te reserveren.
4.3.8.
Dit betekent ook dat het college niet hoeft te onderzoeken of de aard en het ontstaan van de schulden, die volgens appellante haar reserveringsruimte beperkten, een bijzondere omstandigheid inhouden die tot de verlening van de gevraagde bijzondere bijstand moet leiden.
Conclusie en gevolgen
4.4.
Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat appellante geen recht heeft op de gevraagde bijzondere bijstand voor een bankstel.
5. Appellante krijgt daarom geen vergoeding voor haar proceskosten. Zij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en P.W. van Straalen en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van N. van der Horn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 november 2023.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) N. van der Horn
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 35, eerste lid, van de PW:
Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.