Uitspraak
21 3955 WARZO
Datum uitspraak: 29 maart 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
5 oktober 2021, 20/4662 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft geen verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 februari 2023. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. van Steenwijk. Betrokkene is verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was vanaf januari 2018 werkzaam bij [naam werkgever] ([werkgever]), voor gemiddeld 20 uur per week. Vanaf 1 juli 2020 is de arbeidsomvang van betrokkene bij [werkgever] gewijzigd in 36 uur per week. In de periode waarin hij nog gemiddeld 20 uur per week werkte bij [werkgever] heeft betrokkene daarnaast bij verschillende werkgevers gewerkt voor gemiddeld 20 uur per week. In verband met het beëindigen van zijn werkzaamheden bij deze andere werkgevers heeft betrokkene vanaf 1 mei 2020 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) ontvangen. Deze uitkering was gebaseerd op een dagloon van
€ 144,11. De WW-uitkering is beëindigd met ingang van 1 juli 2020, de datum met ingang waarvan betrokkene zijn werkzaamheden bij [werkgever] heeft uitgebreid. In verband met de geboorte van zijn zoon heeft betrokkene op [datum] 2020 een aanvraag ingediend bij het Uwv voor een uitkering op grond van de Wet arbeid en zorg (Wazo) voor aanvullend geboorteverlof van in totaal vijf weken met ingang van 21 september 2020.
€ 144,11. De WW-uitkering is beëindigd met ingang van 1 juli 2020, de datum met ingang waarvan betrokkene zijn werkzaamheden bij [werkgever] heeft uitgebreid. In verband met de geboorte van zijn zoon heeft betrokkene op [datum] 2020 een aanvraag ingediend bij het Uwv voor een uitkering op grond van de Wet arbeid en zorg (Wazo) voor aanvullend geboorteverlof van in totaal vijf weken met ingang van 21 september 2020.
1.2.
Bij besluit van 7 oktober 2020 heeft het Uwv betrokkene een Wazo-uitkering voor aanvullend geboorteverlof toegekend, waarbij het dagloon is vastgesteld op € 81,31. Betrokkene heeft hiertegen bezwaar gemaakt omdat hij het niet eens is met de hoogte van het dagloon. Hij heeft er daarbij op gewezen dat het dagloon voor de Wazo-uitkering aanmerkelijk lager is dan het WW-dagloon.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 23 november 2020 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 7 oktober 2020 ongegrond verklaard. Hieraan heeft het Uwv ten grondslag gelegd dat bij de berekening van het dagloon van de Wazouitkering wordt uitgegaan van het loon dat betrokkene in het refertejaar had bij de werkgever voorafgaand aan het aanvullend geboorteverlof. De wettelijke bepalingen bieden geen ruimte om het loon van andere werkgevers dat binnen de referteperiode ligt mee te nemen. In het geval van betrokkene betekent dit dat wordt uitgegaan van het loon dat hij in de referteperiode (van 1 augustus 2019 tot en met 31 juli 2020) heeft ontvangen uit het dienstverband bij [werkgever]. Dit loon bedraagt € 21.222,07. Dit loon wordt gedeeld door het aantal loondagen in een jaar (261), zodat het Wazo-dagloon is vastgesteld op € 81,31.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en het Uwv opdracht gegeven een nieuwe beslissing te nemen op de aanvraag van betrokkene. De rechtbank heeft overwogen dat niet is gebleken dat het Uwv van verkeerde gegevens is uitgegaan of de berekeningsmethode uit het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) onjuist heeft toegepast. Een strikte toepassing van het Dagloonbesluit leidt dus tot het door het Uwv vastgestelde dagloon en de daarop gebaseerde hoogte van de
Wazo-uitkering. De rechtbank heeft geoordeeld dat de totstandkoming van de berekeningsmethode in het Dagloonbesluit niet voldoet aan de vereisten van het zorgvuldigheidsbeginsel.
Wazo-uitkering. De rechtbank heeft geoordeeld dat de totstandkoming van de berekeningsmethode in het Dagloonbesluit niet voldoet aan de vereisten van het zorgvuldigheidsbeginsel.
2.2.
De rechtbank heeft overwogen dat op grond van het vijfde lid van artikel 4:2b van de Wazo bij algemene maatregel van bestuur ten aanzien van de vaststelling en herziening van het dagloon nadere en zo nodig afwijkende regels kunnen worden gesteld. Uit de tekst van die bepaling en uit de memorie van toelichting bij de Wet invoering extra geboorteverlof (WIEG) blijkt duidelijk dat de wetgever wil dat er afwijkende regels worden gesteld voor situaties waarin dat nodig is, omdat de hoofdregel tot onredelijke resultaten zou leiden. De Wazo biedt daarvoor uitdrukkelijk de ruimte. Die ruimte is in de uitwerking van het Dagloonbesluit niet benut. Voor werknemers zoals betrokkene, die tijdens de referteperiode eerst verschillende werkgevers had en daarna fulltime is gaan werken bij één van die werkgevers, is geen uitzondering gemaakt. Uit de nota van toelichting bij de wijziging van het Dagloonbesluit blijkt niet dat de besluitgever die keuze bewust heeft gemaakt. Gelet op de uitdrukkelijke wens van de wetgever om afwijkende regels te stellen voor situaties waarin de hoofdregel tot onredelijke resultaten zou leiden, heeft de besluitgever naar het oordeel van de rechtbank in het Dagloonbesluit te beperkt uitgewerkt wat de wetgever heeft bedoeld. Er is geen rekening gehouden met situaties zoals die van betrokkene. Daardoor valt zijn dagloon fors lager uit dan het loon dat hij daadwerkelijk verdiende met als gevolg dat zijn Wazouitkering veel lager is dan de 70% van het loon waar de wetgever juist zo nadrukkelijk op heeft ingezet. Omdat zijn uitkering lager uitviel en het opnemen van het verlof daarom financieel niet haalbaar was, heeft betrokkene minder lang aanvullend geboorteverlof opgenomen dan hij van plan was. Dat botst met het doel van de WIEG.
2.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de besluitgever met de technische wijziging van artikel 12e van het Dagloonbesluit in het kader van artikel 4:2b van de Wazo de belangen miskend van werknemers die net als betrokkene eerst meerdere werkgevers hadden en tijdens de referteperiode fulltime zijn gaan werken voor één van die werkgevers. De rechtbank is van oordeel dat de besluitgever in redelijkheid niet had kunnen volstaan met slechts een technische wijziging van artikel 12e van het Dagloonbesluit, zonder een regeling op te nemen die rekening houdt met de belangen van deze werknemers. Daarom kleeft aan de inhoud en de totstandkoming van artikel 12e van het Dagloonbesluit een zodanig ernstig gebrek dat dit artikel niet als grondslag kan dienen voor de berekening van het dagloon van betrokkene. Artikel 12e van het Dagloonbesluit moet daarom in het geval van betrokkene buiten toepassing worden gelaten.
3.1.
Het Uwv heeft in hoger beroep aangevoerd dat de dagloonvaststelling volgens de bedoeling van de wetgever heeft plaatsgevonden. De wetgever heeft met de vaststelling van artikel 4:2b, vierde lid, van de Wazo gekozen voor een dagloonberekening op basis van het in het refertejaar genoten loon op grond van de arbeidsovereenkomst waaruit het recht op uitkering is ontstaan. De rechtbank heeft overwogen dat het de uitdrukkelijke wens van de wetgever is geweest om afwijkende regels te stellen voor situaties waarin de hoofdregel tot onredelijke resultaten zou leiden. Het Uwv leest dat echter niet in de memorie van toelichting; hierin worden alleen ‘noodzakelijke afwijkingen en mogelijke afwijkingen’ genoemd. Omdat voor de vaststelling van het Wazo-dagloon alleen het loon meetelt dat is genoten in de referteperiode op grond van de arbeidsovereenkomst waaruit het recht op uitkering is ontstaan, geeft toepassing van de hoofdregel in dit geval een juist beeld van de verdiensten van betrokkene bij deze werkgever. Verder heeft het Uwv aangevoerd dat de berekening van het dagloon voor aanvullend geboorteverlof past bij de bedoeling van de wetgever om aan te sluiten bij de geldende systematiek voor het berekenen van het dagloon van een Ziektewet- en Wazo-uitkering. Aansluiting bij de bestaande dagloonregels voor de Wazo ligt bovendien voor de hand omdat niet valt in te zien waarom voor een uitkering vanwege aanvullend geboorteverlof in meer situaties aanleiding zou zijn voor afwijkende regelgeving dan voor een uitkering in verband met zwangerschaps- en bevallingsverlof. Het Uwv betwist dat de dagloonregels voor het aanvullend geboorteverlof botsen met het doel van de WIEG. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de wetgever zich bewust is geweest van het feit dat de gekozen systematiek voor iedere werknemer financiële gevolgen heeft die van invloed kunnen zijn op zijn individuele keuze om al dan niet (volledig) aanvullend verlof op te nemen. Tot slot heeft het Uwv, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 31 augustus 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2195, aangevoerd dat het Uwv niet bevoegd is om af te wijken van de dwingendrechtelijke bepalingen over de dagloonvaststelling.
3.2.
Betrokkene is het eens met de aangevallen uitspraak. Hij had erop gerekend dat de Wazouitkering even hoog zou zijn als de WW-uitkering. Omdat de Wazo-uitkering veel lager bleek te zijn heeft hij niet het volledige aanvullend geboorteverlof kunnen opnemen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In geschil is of het Uwv het Wazo-dagloon van betrokkene per 21 september 2020 juist heeft vastgesteld.
4.2.
Voor de vaststelling van het dagloon zijn in dit geschil van belang de Wazo en het
Dagloonbesluit zoals die golden op 21 september 2020.
4.3.1.
In artikel 4:2a, eerste en tweede lid, van de Wazo is bepaald dat de werknemer, nadat hij het geboorteverlof, bedoeld in artikel 4:2, heeft opgenomen, gedurende een tijdvak van zes maanden, te rekenen vanaf de eerste dag na de bevalling, recht heeft op aanvullend geboorteverlof zonder behoud van loon. Het aanvullend geboorteverlof bedraagt ten hoogste vijf gehele weken gebaseerd op de arbeidsduur per week.
4.3.2.
Het recht op en de hoogte van de uitkering tijdens het aanvullend geboorteverlof zijn sinds 1 juli 2020 neergelegd in artikel 4:2b van de Wazo. In het derde lid is bepaald dat de uitkering 70% van het dagloon is.
Ingevolge het vierde lid wordt het dagloon, bedoeld in het derde lid, berekend aan de hand van 1/261 deel van het loon, bedoeld in hoofdstuk 3 van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv), dat de werknemer in de periode van een jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak, waarin het recht op de uitkering is ontstaan, verdiende op grond van de arbeidsovereenkomst of de publiekrechtelijke aanstelling waaruit dat recht is ontstaan.
Ingevolge het vijfde lid worden bij algemene maatregel van bestuur ten aanzien van de vaststelling en de herziening van het dagloon nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld, onder meer over de vaststelling en de herziening van het dagloon wanneer de werknemer korter dan een jaar heeft gewerkt bij zijn werkgever.
4.3.3.
De in 4.3.2 genoemde algemene maatregel van bestuur is het Dagloonbesluit. De artikelen 12c en 12e van het Dagloonbesluit – voor zover van belang – luiden sinds 1 juli 2020 als volgt:
Artikel 12c Loonbegrip voor ZW en Wazo
1. Onder loon wordt in dit hoofdstuk verstaan het loon in de zin van artikel 16 van Pro de Wfsv,
genoten in de referteperiode uit de dienstbetrekking waaruit de werknemer ziek is geworden
of waaruit het recht op uitkering op grond van hoofdstuk 3, afdeling 2, paragraaf 1, of artikel 4:2b van de Wazo is ontstaan, (…).
Artikel 12e ZW- en Wazo-dagloon
1. Het dagloon van uitkeringen op grond van de ZW en de Wazo is de uitkomst van de
volgende berekening:
[(A-B) x 108/100 + C] / D, waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een
werkgever die vakantiebijslag reserveert;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode
heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een
werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en
D staat voor 261, dan wel, indien de dienstbetrekking waaruit de werknemer ziek is
geworden of waaruit recht op uitkering op grond van hoofdstuk 3, afdeling 2,
paragraaf 1, of artikel 4:2b van de Wazo is ontstaan, is aangevangen na aanvang maar voor het einde van de referteperiode, voor het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van
de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de
referteperiode.
(…)
(…)
4.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat het Uwv artikel 12e van het Dagloonbesluit juist heeft toegepast en dat het dagloon van betrokkene met toepassing van dit artikel juist is vastgesteld op € 81,31. Ter beoordeling ligt voor of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat artikel 12e van het Dagloonbesluit in het geval van betrokkene buiten toepassing moet worden gelaten omdat aan de inhoud en de totstandkoming van dit artikel een zodanig ernstig gebrek kleeft dat dit artikel niet als grondslag kan dienen voor de berekening van het dagloon van betrokkene. Deze vraag wordt ontkennend beantwoord.
4.5.
Met de invoering van het aanvullend geboorteverlof per 1 juli 2020 is in het vierde lid van artikel 4:2b van de Wazo bepaald dat voor de berekening van het dagloon alleen het loon uit de dienstbetrekking waaruit het recht op de uitkering is ontstaan meetelt. De artikelsgewijze toelichting bij deze bepaling (Kamerstukken II, 2017/18, 34967, nr. 3, blz. 3) luidt voor zover relevant als volgt:
“
b. Verruiming geboorteverlof
b. Verruiming geboorteverlof
Het thans voorliggende wetsvoorstel invoering extra geboorteverlof (WIEG) beoogt een verruiming van het verlof, namelijk van de huidige 2 dagen met loondoorbetaling naar eenmaal de wekelijkse arbeidsduur met loondoorbetaling en aanvullend 5 maal de wekelijkse arbeidsduur verlof, op te nemen binnen 6 maanden na de geboorte van het kind. Voor het aanvullend verlof bestaat recht op een uitkering van het UWV ter hoogte van 70% van het dagloon (tot 70% van het maximum dagloon) voor ten hoogste 5 weken.”
Op blz. 25 staat voorts, voor zover relevant:
“Bij de vaststelling van het dagloon gaat het UWV uit van het in de referteperiode uitbetaalde SV-loon. De berekening van het dagloon vindt plaats overeenkomstig de geldende systematiek die in het vierde lid van dit artikel is weergegeven.”
Bij Besluit van 25 november 2020 tot wijziging van diverse algemene maatregelen van bestuur van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in verband met technische en redactionele wijzingen (Staatsblad 2020, 494) zijn in verband met de invoering van het aanvullend geboorteverlof onder meer de artikelen 12c en 12e van het Dagloonbesluit gewijzigd. In de artikelsgewijze toelichting staat voor zover relevant vermeld op blz. 20:
“Artikel VI Dagloonbesluit werknemersverzekeringen
(…)
In de Wet arbeid en zorg (Wazo) is ten aanzien van het aanvullend geboorteverlof een «hoofdregel» voor de vaststelling van het dagloon opgenomen, namelijk 1/261 deel van het loon, genoten in het voorgaande jaar bij de werkgever waar het verlof wordt opgenomen. Het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen geeft vervolgens een nadere uitwerking. Abusievelijk is niet geregeld dat de dagloonbepalingen van de Ziektewet en de Wazo ook van toepassing zijn op het aanvullend geboorteverlof. Artikel 23 is Pro aangepast op verzoek van het UWV en betreft een formalisering van de bestaande praktijk. Het UWV past de regels voor de dagloonbepalingen voor het aanvullend geboorteverlof al zo toe, zoals in dit besluit wordt geregeld.”
4.6.
Uit voormelde toelichting op artikel 4:2b van de Wazo en de toelichting op de daarop aangepaste artikelen 12c en 12e van het Dagloonbesluit volgt dat voor de hoogte van de uitkering bij aanvullend geboorteverlof is aangesloten bij het loon uit de dienstbetrekking waaruit dat recht is ontstaan. De invoering van het aanvullend geboorteverlof is een verruiming van het reeds bestaande geboorteverlof. Gezien de keuze van de wetgever om voor de vaststelling van het dagloon aan te sluiten bij de geldende systematiek voor het geboorteverlof, valt niet in te zien dat bij een verruiming daarvan, zoals het aanvullend geboorteverlof als bedoeld in artikel 4:2b van de Wazo, voor het dagloon van de uitkering tijdens het aanvullend geboorteverlof een ander uitgangspunt zou moeten gelden.
4.7.
De dagloonregels pakken voor betrokkene nadelig uit. Betrokkene werkte in de referteperiode bij verschillende werkgevers samen fulltime. Hij werkte in de referteperiode bij [werkgever] 11 maanden parttime (20 uur per week) en één maand fulltime (36 uur per week). Het recht op uitkering is ontstaan uit de dienstbetrekking bij [werkgever]. Uit artikel 4:2b, vierde lid, van de Wazo en de artikelen 12c en 12e van het Dagloonbesluit volgt dat voor de berekening van het dagloon alleen het in de referteperiode genoten loon bij [werkgever] telt. De hoogte van het voor betrokkene geldende dagloon is een direct gevolg van deze door de wetgever gekozen systematiek. Gelet op wat onder 4.6 is overwogen is er geen aanleiding om artikel 12e van het Dagloonbesluit buiten toepassing te laten.
4.8.
De overwegingen in 4.5 tot en met 4.7 leiden tot de conclusie dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 23 november 2020 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door E. Dijt als voorzitter en A.I. van der Kris en C. Karman als leden, in tegenwoordigheid van E.X.R. Yi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 maart 2023.
(getekend) E. Dijt
(getekend) E.X.R. Yi