Uitspraak
22/1824 WSF, 24/1702 WSF
Datum uitspraak: 31 juli 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 mei 2022, 21/2808 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om vergoeding van schade
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
De rechtbank heeft de ov-schuld die ten laste van betrokkene is vastgesteld gematigd omdat de minister betrokkene er eerder op had moeten wijzen dat hij van zijn reisrecht geen gebruik mocht maken. De Raad is het daarmee niet eens. Betrokkene wist of kon weten dat hij geen recht had op een reisvoorziening omdat hij niet meer studeerde. De minister heeft hem niet te laat op de consequenties gewezen. Betrokkene heeft het oordeel van de rechtbank over het verwijtbaar te laat stopzetten van het reisrecht bestreden. Volgens de Raad heeft de rechtbank op dit punt een juist oordeel gegeven, dus betrokkene krijgt daarin geen gelijk.
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld. Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. Ook heeft hij een verzoek om vergoeding van schade ingediend
.
.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juni 2024. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door F. Hummel-Fekkes. Betrokkene is verschenen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Betrokkene heeft studiefinanciering op grond van de Wsf 2000 [1] ontvangen tot 1 september 2020. Met ingang van die datum is hij bij zijn onderwijsinstelling niet langer als student ingeschreven.
1.2.
In een e-mail van 19 mei 2020 heeft de minister aan betrokkene mededelingen gedaan over de voorwaarden waaronder recht op een extra reisrecht bestaat.
1.3.
Bij besluit van 4 augustus 2020 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld, voor zover hier van belang, dat hij nog maximaal vijftien maanden recht heeft op een reisvoorziening.
1.4.
Bij besluit van 12 oktober 2020 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat hij over het jaar 2021 geen recht heeft op een lening en een reisvoorziening omdat hij in dat jaar niet ingeschreven is voor een opleiding die recht geeft op studiefinanciering.
1.5.
Bij besluit van 11 november 2020 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat hij vanaf september 2020 geen recht meer heeft op een lening en een reisvoorziening omdat hij niet meer is ingeschreven voor een opleiding die recht geeft op studiefinanciering.
1.6.
Betrokkene heeft vervolgens zijn studentenreisproduct op 21 november 2020 stopgezet. Bij brief van 22 november 2020 heeft de minister aan betrokkene gemeld dat hij vanaf 21 november 2020 niet meer met het studentenreisproduct kan reizen omdat hij daarop geen recht meer heeft.
1.7.
Bij besluit van 10 december 2020 heeft de minister ten laste van betrokkene een ovschuld vastgesteld van € 225,-, omdat betrokkene in september en oktober met zijn studentenreisproduct heeft gereisd, terwijl hij daarop geen recht had.
1.8.
Bij besluit van 26 februari 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 10 december 2020 ongegrond verklaard.
De uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de voor betrokkene vastgestelde ov-schuld gematigd. De rechtbank heeft overwogen dat de uitlatingen in de e-mail van 19 mei 2020 niet kunnen worden aangemerkt als een uitdrukkelijke en ondubbelzinnige toezegging dat in een geval als dat van betrokkene het recht op het gebruik van het studentenreisproduct werd verlengd met drie maanden. In de e-mail is immers als voorwaarde opgenomen dat betrokkene bij het ingaan van de verlenging nog ingeschreven moet staan bij een opleiding die recht geeft op studiefinanciering en dat was bij betrokkene niet (meer) het geval. Hij heeft ter zitting verklaard dat hij op de hoogte was van de regeling, inhoudende dat een student na zijn afstuderen geen recht meer heeft op studiefinanciering en zijn studentenreisproduct tijdig stop dient te zetten (de standaardregeling). Betrokkene heeft ook verklaard dat hij in de zin “Voorwaarde is wel dat je dan nog ingeschreven staat bij een opleiding die recht geeft op studiefinanciering” uit de e-mail over het woordje “dan” heen heeft gelezen. Dat betrokkene aldus een belangrijke voorwaarde voor toepassing van de verlenging van het reisrecht over het hoofd heeft gezien en de verlenging van het reisrecht dus niet voor hem gold, is een omstandigheid die voor zijn risico moet blijven. Niet kan worden gezegd dat aan betrokkene aantoonbaar niet kan worden toegerekend dat hij het studentenreisproduct niet tijdig heeft stopgezet, zoals bedoeld in artikel 3.27, zevende lid, van de Wsf 2000. De minister heeft in zoverre terecht een ov-schuld vastgesteld. Ten aanzien van de hoogte van die schuld merkt de rechtbank op dat betrokkene heeft gesteld dat hij te laat is geïnformeerd en een hogere schuld voorkomen had kunnen worden als hij na de eerste keer reizen een waarschuwing zou hebben ontvangen. Vaststaat dat inschrijving van betrokkene aan zijn onderwijsinstelling is beëindigd per september 2020 en dat hij in de tweede helft van de maand september 2020 en de tweede helft van de maand oktober 2020 (ten onrechte) gebruik heeft gemaakt van het studentenreisproduct. In het dossier bevinden zich verschillende berichten van de minister, maar pas uit het bericht van 11 november 2020 blijkt dat betrokkene voor de periode september 2020 tot en met december 2020 geen recht meer had op een studentenreisproduct en hij zijn studentenreisproduct direct diende stop te zetten. Betrokkene heeft onweersproken gesteld hieraan gevolg te hebben gegeven op 21 november 2020, hetgeen door de minister is bevestigd per bericht van 22 november 2020. Gelet op het voorgaande was het voor betrokkene derhalve niet op een eerder moment dan het bericht van 11 november 2020 duidelijk dat hij voor het gebruik van zijn studentenreisproduct een ov-schuld opbouwde. De minister heeft betrokkene daar ook pas op 10 december 2020 van op de hoogte gebracht. Hieruit volgt dat betrokkene de mogelijkheid is ontnomen om actie te ondernemen om een hogere ov-schuld te voorkomen. De rechtbank ziet hierin reden om de vastgestelde ov‑schuld te matigen tot € 75,-, zijnde het bedrag dat samenhangt met het gebruik van het studentenreisproduct in de tweede helft van september 2020.
De standpunten van partijen
3.1.
De minister heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ov-schuld moet worden gematigd. Er rustte op de minister geen verplichting om betrokkene direct in september 2020 persoonlijk te informeren over zijn aanspraak op het studentenreisproduct. De inschrijving van betrokkene is ook niet onredelijk laat gecontroleerd. Hierbij dient bovendien in acht genomen te worden dat het hier gaat om de periode aan het begin van het studiejaar. Voor de bekostiging in het hoger onderwijs zijn de inschrijvingen op 1 oktober in het Register Onderwijsdeelnemers bepalend. Dit brengt mee dat als er in september gecontroleerd zou worden ten onrechte toelagen kunnen worden ingetrokken omdat de inschrijving mogelijk nog niet is geregistreerd in het Register Onderwijsdeelnemers. Als de minister in dergelijke situaties uitvoering zou moeten geven aan de uitspraak van de rechtbank, dan zou dit meebrengen dat de ov-schuld altijd moet worden gematigd wanneer er sprake is van een controle achteraf. Vooraf wordt immers vrijwel altijd bepaald over welke periode er maximaal recht bestaat op het studentenreisproduct. Dit neemt niet weg dat de studerende tussentijds moet doorgeven dat hij niet meer voldoet aan de voorwaarden voor studiefinanciering en daarmee dus ook zijn studentenreisproduct moet stopzetten.
3.2.
Betrokkene heeft verwezen naar wat hij in beroep naar voren heeft gebracht. Hij heeft herhaald niet te begrijpen waarom hij voor één overtreding meerdere boetes krijgt. Ook de verhoging van € 75,- in de eerste maand naar € 150,- in de tweede maand vindt hij merkwaardig. Betrokkene voelt zich misleid door de mail van 19 mei 2020. Verder meent betrokkene dat hij recht heeft op compensatie omdat ook hij als student geen gebruik heeft kunnen maken van het ov-reisproduct in coronatijd. Zijn veronderstelling dat de compensatie van drie maanden ook voor hem gold, acht hij begrijpelijk. Het feit dat DUO een mail stuurde met extra informatie over de compensatie voor corona, geeft aan dat het om een uitzonderlijke situatie gaat. Betrokkene meent recht te hebben om drie maanden langer gebruik te maken van zijn studentenreisproduct en verzoekt daarom compensatie voor de maanden waarin hij geen gebruik heeft kunnen maken van zijn reisproduct. Betrokkene meent dat hij niet redelijkerwijs had kunnen weten dat hij het reisproduct had moeten stopzetten en dat de mail van 19 mei 2020 dus blijkbaar niet voor hem gold. Hij heeft er daarbij op gewezen veel te laat te zijn geïnformeerd over de gevolgen van het niet stopzetten. Volgens betrokkene kon niet worden verwacht dat hij in september 2020 over alle relevante informatie beschikte. En dus ook niet dat hij zou handelen volgens deze informatie.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad zal eerst het incidenteel hoger beroep van betrokkene bespreken. Immers, als dat slaagt is er geen aanleiding meer om de door de minister in hoger beroep aangevoerde gronden te bespreken.
Het incidenteel hoger beroep
4.1.
Als uitgangspunt geldt dat een student voor een aanspraak op studiefinanciering, waaronder een reisvoorziening, moet voldoen aan de (basis)voorwaarden in de Wsf 2000. Een van die voorwaarden is dat sprake is van inschrijving voor een opleiding die valt onder de reikwijdte van de paragrafen 2.2 tot en met 2.4 van die wet. Betrokkene was in de periode september tot en met november 2020 niet ingeschreven voor zo’n opleiding en hij had daarom (ook) geen recht op de reisvoorziening. Hij heeft zijn studentenreisproduct echter niet tijdig stopgezet en in de periode vanaf september 2020 wel gebruikgemaakt van zijn studentenreisproduct. Volgens vaste rechtspraak wordt een student geacht op de hoogte te zijn van de hoofdlijnen van de Wsf 2000, zoals de hiervoor genoemde voorwaarde, zodat aan een student kan worden tegengeworpen dat hij zich daaraan niet heeft gehouden. [2] De minister was in beginsel dan ook bevoegd een ov-schuld vast te stellen. Dat is op grond van artikel 3.27, zevende lid, van de Wsf 2000 anders als het niet tijdig stopzetten aantoonbaar niet aan de student kan worden toegerekend (overmacht), of als er anderszins aanleiding is om met toepassing van de hardheidsclausule af te wijken van het tweede lid van artikel 3.27 van de Wsf 2000. [3]
4.2.
Concreet gaat het in deze zaak om de vraag of betrokkene uit de e-mail van 19 mei 2020 heeft mogen afleiden dat hij in de periode september tot en met november 2020 gebruik heeft mogen maken van zijn studentenreisproduct, ook zonder dat hij ingeschreven was bij een onderwijsinstelling.
4.3.
In dat bericht van 19 mei 2020, gericht aan studenten van wie de minister destijds beschikte over een mailadres, is het volgende opgenomen:
“(…) [de drie extra maanden] gaan automatisch in nádat je recht op het studentenreisproduct zou verlopen. Voorwaarde is wel dat je dan nog ingeschreven staat bij een opleiding die recht geeft op studiefinanciering.”
4.4.
Betrokkene heeft de e-mail van 19 mei 2020 ontvangen. Hij heeft daaruit afgeleid dat hij na het beëindigen van zijn studie nog drie maanden kon reizen met zijn studentenreisproduct.
4.5.1.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de informatie volgt dat voor het gebruik van het studentenreisproduct vereist is dat de student is ingeschreven bij een onderwijsinstelling. Betrokkene heeft erkend dat hij het woordje ‘dan’ in het onder 4.3 geciteerde deel van de mail over het hoofd heeft gezien en dat hem daardoor is ontgaan dat voor het gebruik van het verlengde reisrecht inschrijving bij een onderwijsinstelling vereist was. De stelling dat sprake was van een misleidende mail wordt niet gevolgd. De inhoud van de e-mail gold ook voor betrokkene, maar wat hij uit de verstrekte informatie heeft afgeleid berust op een onjuiste lezing van die e-mail. Uit de informatie volgt dat, naast de vereiste inschrijving voor een opleiding, de verlenging van de maximale termijn van het reisrecht – dat is op grond van artikel 5.2, vierde lid, van de Wsf 2000 de nominale cursusduur van de opleiding, vermeerderd met twaalf maanden – pas aan de orde is nadat het reisrecht zou verlopen. Het reisrecht van betrokkene was per september 2020 nog niet verlopen. Betrokkene had dat ook kunnen weten omdat hij daarover in de brief van 4 augustus 2020 was geïnformeerd.
4.5.2.
De stelling van betrokkene dat het besluit van 12 oktober 2020 zijn zienswijze bevestigde, omdat daarin niets werd gezegd over het reisrecht over de maanden september tot en met december (lees: november) 2020, wordt niet gevolgd. Uit het feit dat er over 2021 geen studiefinanciering en dus geen reisrecht wordt toegekend, volgt immers niet dat dat reisrecht over 2020 onvoorwaardelijk zou worden behouden. Zoals de minister ter zitting ook heeft toegelicht is genoemd besluit een automatisch gegenereerd besluit, dat verband houdt met het gegeven dat betrokkene niet bij een onderwijsinstelling was ingeschreven.
4.5.3.
De stelling van betrokkene dat hij direct door de minister had moeten worden geïnformeerd over de ov-schuld die samenhangt met het reizen in de maand september 2020, wordt evenmin gevolgd. Als een student zoals betrokkene zijn studiefinanciering niet stopzet, is voor de minister zonder een controle niet na te gaan of rechtmatig van het studentenreisproduct gebruik wordt gemaakt. Omdat de controle in het desbetreffende studiejaar pas na 1 oktober plaatsvindt, is pas na die datum bekend of er een ov-schuld is ontstaan. De minister heeft er in dit verband op gewezen dat betrokkene op grond van artikel 9.2, derde lid, van de Wsf 2000 gehouden was onmiddellijk na het bekend worden daarvan de beëindiging van zijn inschrijving aan de minister door te geven. Zou hij zich aan deze regel hebben gehouden, dan zou hij naar aanleiding van die melding te horen hebben gekregen dat hij zijn reisproduct ook moest stopzetten. De mededeling dat het reisrecht moet worden gestopt als de studiefinanciering wordt gestopt, staat overigens niet alleen in het besluit na stopzetting, maar ook – als waarschuwing vooraf – in (prolongatie)besluiten waarbij studiefinanciering wordt toegekend. Zou de wijziging ruim tevoren zijn doorgegeven, dan zou de mededeling over de stopzetting van het reisrecht betrokkene hebben bereikt op een moment dat hij dat nog tijdig zou kunnen regelen. Met zijn nalatigheid heeft betrokkene de minister de kans ontnomen om hem (tijdig) te wijzen op de verplichting het reisrecht stop te zetten. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen is niet gebleken van omstandigheden dat het te laat stopzetten van het reisrecht niet aan betrokkene is toe te rekenen.
4.5.4.
Anders dan betrokkene meent, heeft hij niet voor ‘dezelfde overtreding’ meerdere ‘boetes’ gekregen. De in rekening gebrachte bedragen zijn vergoedingen per maand voor het gebruik in die maanden van het reisrecht. De verhoging van het verschuldigde bedrag vloeit voort uit artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000. De verhoging vanaf de derde halve maand dat ten onrechte met het studentenreisproduct is gereisd, is met de wijziging van het ‘boetesysteem’ in 2019 ingevoerd, met de bedoeling studenten die hun reisproduct per ongeluk te laat stopzetten te ontzien door in de eerste twee halve maanden een lager bedrag in rekening te brengen, en misbruik van de regeling door calculerend gedrag te voorkomen door het bedrag daarna te verhogen. [4] Dat betrokkene in de periode in geding maar zeer beperkt met zijn studentenreisproduct heeft gereisd, is niet van belang en geeft geen aanleiding de ovschuld op een lager bedrag vast te stellen. Voor toepassing van de hardheidsclausule hoefde de minister geen aanleiding te zien.
4.6.
Wat is overwogen onder 4.1 tot en met 4.5.4 betekent dat het incidenteel hoger beroep niet slaagt. De Raad zal daarom (ook) het hoger beroep van de minister beoordelen.
Het hoger beroep van de minister
4.7.
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat betrokkene niet te laat is geïnformeerd over de gevolgen van het te laat stopzetten van het reisrecht. Niet eerder dan na een controle op de inschrijving van studenten aan een onderwijsinstelling is duidelijk of wordt voldaan aan de voorwaarden voor het recht op studiefinanciering (en daarmee het reisrecht). De minister heeft ter zitting toegelicht dat deze controle in het lopende studiejaar in fases geschiedt vanaf de maand oktober. Voor die maand is gekozen omdat voor de bekostiging van het hoger onderwijs de inschrijvingen op de eerste dag van die maand bepalend zijn. Deze uit doelmatigheidsoverwegingen voortvloeiende keuze is acceptabel. Dat deze keuze meebrengt dat studenten die hun reisrecht niet tijdig hebben stopgezet niet eerder dan, zoals in het voorliggende geval, in november op de hoogte worden gebracht van de ontstane ov-schuld, komt voor risico van de student die nalaat zijn reisrecht tijdig te beëindigen. In het voorliggende geval is het tijdsverloop tussen de inschrijvingscontrole in oktober 2020 en de verzending van het besluit van 11 november 2020 niet zodanig, dat matiging op basis daarvan aangewezen zou zijn.
Het verzoek om schadevergoeding
4.8.
Betrokkene heeft bij zijn incidenteel hoger beroep ook verzocht om compensatie voor het gemiste reisrecht in de coronaperiode. Zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen is er geen aanleiding voor toewijzing van dat verzoek. Betrokkene is niets onthouden dat hem toekwam en hij heeft ook geen schade geleden die zou moeten worden gecompenseerd.
Conclusie en gevolgen
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het incidenteel hoger beroep van betrokkene niet slaagt. Uit 4.7 volgt dat het hoger beroep van de minister wel slaagt. Dat brengt mee dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. Dat betekent dat het besluit waarbij de minister voor betrokkene een ov-schuld van € 225,- heeft vastgesteld, in stand blijft. Het verzoek van betrokkene om schadevergoeding wordt afgewezen.
5. Omdat het incidenteel hoger beroep niet slaagt, hoeft de minister de door betrokkene gemaakte proceskosten niet te vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 26 februari 2021 ongegrond;
- wijst het verzoek om vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en M.L. Noort als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) R.R. Olde Engberink