Uitspraak
21/2058 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 mei 2021, 20/3118 PW (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard (college)
Datum uitspraak: 9 januari 2024
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 9 augustus 2018 (intrekkingsbesluit) heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 30 oktober 2017 ingetrokken. Met een besluit van 3 september 2018 (terugvorderingsbesluit) heeft het college de verleende bijstand over de periode van 30 oktober 2017 tot en met 28 februari 2018 teruggevorderd. De brutering van deze terugvordering heeft plaatsgevonden in een besluit van 14 januari 2019 (bruteringsbesluit). Het college heeft appellant een boete opgelegd met een besluit van 13 november 2018 (boetebesluit). Appellant heeft tegen deze vier besluiten bezwaar gemaakt. Het college heeft met een besluit van 4 mei 2020 (bestreden besluit) het bezwaar tegen de vier besluiten nietontvankelijk verklaard.
Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellant heeft mr. M. Shaaban, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft nadere vragen gesteld aan het college. Het college heeft deze vragen bij brief van 7 februari 2022 beantwoord.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 28 maart 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Shaaban. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Berger.
Met een brief van 7 april 2023 heeft de Raad het onderzoek heropend en het college verzocht om verschillende stukken over te leggen.
Het college heeft de gevraagde stukken overgelegd. Appellant heeft hierop gereageerd. Het college heeft op zijn beurt gereageerd op de reactie van appellant.
De Raad heeft partijen laten weten dat hij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de Raad de zaak niet opnieuw behandeld op een zitting en het onderzoek met een brief van 30 november 2023 gesloten.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze zaak beoordeelt de Raad of het college met een oproep aan appellant in de Staatscourant om ‘een of meerdere op zijn naam gestelde beschikking(en) of aanzeggingen af te halen bij de balie van de afdeling Inkomen’ de vier aan hem gerichte besluiten op ‘een andere geschikte wijze’ zoals bedoeld in het tweede lid van artikel 3:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bekend heeft gemaakt. De Raad is van oordeel dat dit niet het geval is. In deze zaak beschikte het college over het persoonlijke e-mailadres van appellant. Het college had in ieder geval de vier besluiten ook digitaal naar het e-mailadres van appellant moeten sturen, omdat de kans dat hij daadwerkelijk kennis had genomen van de inhoud van de besluiten op deze wijze substantieel groter was dan door publicatie in de Staatscourant.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontving vanaf 26 januari 2017 bijstand op grond van de Participatiewet, laatstelijk naar de norm voor een alleenstaande. Appellant heeft nadien bij het college verschillende aanvragen ingediend, onder meer om bijzondere bijstand en individuele inkomenstoeslag. Appellant heeft op de laatste aanvraag om individuele inkomenstoeslag van 24 oktober 2017 zijn persoonlijke e-mailadres opgegeven. Noch bij deze gelegenheid, noch later heeft appellant kenbaar gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is.
1.2.
Op 14 mei 2018 heeft de politie op het door appellant opgegeven uitkeringsadres een hennepkwekerij aangetroffen. Dit was voor het college aanleiding een onderzoek in te stellen naar de rechtmatigheid van de aan appellant verstrekte bijstand. Uit dit onderzoek is gebleken dat appellant niet meer woonachtig is op het uitkeringsadres en dat hij in de week van 23 februari 2018 met onbekende bestemming is vertrokken. De verhuurder heeft de huurovereenkomst ontbonden. Per 20 juni 2018 is appellant in de Basisregistratie personen (BRP) geregistreerd als ‘niet-ingezetene’.
1.3.
Vervolgens heeft de onder het procesverloop weergegeven besluitvorming plaatsgevonden.
1.4.
Het intrekkingsbesluit, het terugvorderingsbesluit, het bruteringsbesluit en het boetebesluit (de vier besluiten) zijn niet per aangetekende of gewone post naar een adres verzonden. Het college wist dat appellant niet meer op het uitkeringsadres verbleef; hij was uitgeschreven uit de BRP en het college had geen ander (post)adres van hem. Het college heeft in de edities van de Staatscourant van 5 september 2018, 26 november 2018 en 14 februari 2019 laten publiceren dat appellant wordt opgeroepen om binnen 2 weken na de datum van die editie “een of meerdere op zijn naam gestelde beschikking(en) of aanzeggingen af te halen bij de balie van de afdeling Inkomen”. Appellant heeft geen contact opgenomen met het college en de besluiten niet opgehaald.
1.5.
Op 6 augustus 2019 heeft het college bericht gekregen van de gemeente Rotterdam dat appellant zich daar heeft gemeld voor (maatschappelijke) opvang.
1.6.
Met een besluit van 16 december 2019 (invorderingsbesluit) heeft het college een overzicht van de openstaande schulden aan appellant doen toekomen en zijn aflossingsverplichting opnieuw vastgesteld. Dit besluit heeft het college verzonden naar het nieuw bekend geworden adres van appellant in [woonplaats] .
1.7.
Met een bezwaarschrift van 23 januari 2020 heeft mr. Shaaban namens appellant bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit en de daarin genoemde vorderingen.
1.8.
Het college heeft dit bezwaar opgevat als mede te zijn gericht tegen het intrekkings-, terugvorderings-, bruterings- en boetebesluit. Het college heeft bij het bestreden besluit het bezwaar tegen deze vier besluiten niet-ontvankelijk verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het bezwaar te laat is ingediend. Nu de besluiten op correcte wijze zijn bekendgemaakt door publicatie in de Staatscourant, is de bezwaartermijn aangevangen op de dag na de publicatie. Appellant heeft geen gegronde redenen gegeven voor het te laat indienen van het bezwaar, zodat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat het bezwaar tegen de vier besluiten wel ontvankelijk is, omdat hij het bezwaar niet buiten de bezwaartermijn heeft ingediend. Doordat de besluiten niet op de juiste wijze bekend zijn gemaakt, is de bezwaartermijn in ieder geval niet eerder aangevangen dan op 16 december 2019. Dat is de datum van het invorderingsbesluit, waarin appellant heeft kennisgenomen van het bestaan van de vorderingen van het college. Het college heeft ten onrechte niet geprobeerd appellant via een medewerker van Vluchtelingenwerk Zuidwest-Nederland, met welke organisatie het college eerder contact had over de bijstand van appellant, of telefonisch of per e-mailbericht te bereiken. Deze beroepsgrond slaagt. Daarvoor is het volgende van betekenis.
4.3.
Niet in geschil is dat bekendmaking van de vier besluiten niet kon geschieden op de wijze als voorzien in artikel 3:41, eerste lid, van de Awb, omdat appellant niet stond ingeschreven in de BRP en een ander (post)adres van appellant, al dan niet in het buitenland, niet bekend was. Dat kon ook niet door verzending aan het in 1.1 genoemde e-mailadres, nu niet voldaan was aan het vereiste van artikel 2:14, eerste lid, van de Awb. [1] De vraag ligt daarom voor of het college met de oproepen in de Staatscourant – waarin appellant wordt opgeroepen om voor een bepaalde datum ‘een of meerdere op zijn naam gestelde beschikking(en) of aanzeggingen af te halen bij de balie van de afdeling Inkomen’ – de vier besluiten op een andere geschikte wijze als bedoeld in artikel 3:41, tweede lid, van de Awb bekend heeft gemaakt.
4.4.
De vraag wat een andere geschikte wijze van bekendmaking is als niet aan de hoofdregel van het eerste lid van artikel 3:41 van Pro de Awb kan worden voldaan, is een vraag die aan de hand van de concrete feiten en omstandigheden van het individuele geval moet worden beoordeeld. Afhankelijk van die omstandigheden kunnen als andere geschikte wijzen onder meer worden beschouwd publicatie in een dag- of nieuwsblad, aanplakking op het gemeentelijk publicatiebord of aanplakking ter plekke. Soms zal redelijkerwijze kunnen worden volstaan met het op kantoor van het bestuursorgaan ter inzage leggen van de beschikking. [2] Een andere in het algemeen geschikte wijze kan zijn bekendmaking door verzending naar het laatst bekende adres van de betrokkene. [3] De omstandigheden van het geval kunnen anders meebrengen, bijvoorbeeld indien bekend is dat de betrokkene dakloos is, maar wel in de gemeente verblijft. In dat geval is publicatie in het gemeenteblad of een dag- of nieuwsblad in het algemeen een geschikt middel. Ook een publicatie in de (digitale) Staatscourant, zoals waar het college in deze zaak voor heeft gekozen, kan in voorkomende gevallen een geschikt middel zijn. De zorgplicht van het bestuursorgaan dwingt er echter toe om in het individuele geval, indien mogelijk, meer te doen. Het enkel gebruikmaken van een ‘ander geschikt middel’ zal soms gepaard moeten gaan met ‘het meest geschikte middel’ om de kans dat de betrokkene bekend raakt met de inhoud van het besluit zo groot mogelijk te maken. Het zal sterk van de omstandigheden van het geval afhangen wat het meest doeltreffend, en daarom het meest geschikt is.
4.5.
In het kader van de onder 4.4 genoemde zorgplicht mocht in dit geval van het college verlangd worden te onderzoeken of appellant aan het college informatie heeft verstrekt over de wijze waarop hij bereikt kan worden. Het college dient daarbij onder meer te onderzoeken of het dossier van appellant recente stukken bevat met informatie over zijn bereikbaarheid. Uit de door het college in hoger beroep overgelegde stukken blijkt – zoals in 1.1 is weergegeven – dat appellant op zijn laatste aanvraag (om individuele inkomenstoeslag) van 24 oktober 2017 zijn persoonlijke e-mailadres heeft vermeld. Deze aanvraag is nog geen jaar voor het intrekkingsbesluit ingediend. Het college beschikte dus over een betrekkelijk recent e-mailadres van appellant. Nu appellant zijn e-mail op iedere plaats op de wereld met internetbereik kan raadplegen en e-mailberichten direct en persoonlijk aan hem gericht zijn, was de kans dat appellant op deze manier kennis zou nemen van de inhoud van de vier besluiten aanzienlijk groter dan door publicatie in de Staatscourant. Die publicatie kan weliswaar ook via internet geraadpleegd worden, maar die is niet aan appellant persoonlijk gericht. Door de vier besluiten niet aan het e-mailadres van appellant te sturen, heeft het college in de individuele omstandigheden van dit geval die besluiten niet op de meest geschikte wijze als bedoeld in artikel 3:41, tweede lid, van de Awb bekendgemaakt. De termijn voor het indienen van bezwaar is daarom niet aangevangen op de dag volgend op de dag van publicatie in de Staatscourant. Het bezwaar is tijdig ingediend. Het college heeft het bezwaar dus ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard .
4.6.
Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van appellant hier geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
4.7.
Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, het beroep zal gegrond worden verklaard en de Raad zal het college – conform het ter zitting gedane verzoek daartoe – opdragen een inhoudelijk besluit te nemen op het bezwaar tegen de vier besluiten. Met het oog op de nieuw te nemen beslissing op bezwaar wijst de Raad volledigheidshalve nog op zijn rechtspraak over de berekening van de draagkracht bij een boete in verband met de verhoging van de beslagvrije voet van 90% naar 95%. [4]
4.8.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- in beroep en op € 1.674,- in hoger beroep (in beide procedures 1 punt voor het indienen van het beroepsschrift en 1 punt voor de zitting met wegingsfactor 1) voor verleende rechtsbijstand. In totaal bedraagt de proceskostenvergoeding € 3.348,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 4 mei 2020;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen de besluiten van 9 augustus 2018, 3 september 2018, 14 januari 2019 en 13 november 2018 te nemen;
- bepaalt dat beroep tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.348,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M. ter Brugge en C.E.M. Marsé als leden, in tegenwoordigheid van C.G. van Straalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2024.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) C.G. van Straalen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:13
1. In het verkeer tussen burgers en bestuursorganen kan een bericht elektronisch worden verzonden, mits de bepalingen van deze afdeling in acht worden genomen.
2. Het eerste lid geldt niet, indien:
a. dit bij of krachtens wettelijk voorschrift is bepaald, of
b. een vormvoorschrift zich tegen elektronische verzending verzet.
Artikel 2:14, eerste lid
Een bestuursorgaan kan een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht, elektronisch verzenden voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is.
Artikel 3:40
Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
Artikel 3:41
1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
2. Indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, geschiedt zij op een andere geschikte wijze.
Artikel 3:42
De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt op de in de artikelen 5 onderscheidenlijk 6 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze.
Artikel 6:7
De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
Artikel 6:8, eerste lid
De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
Artikel 6:11
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Artikel 8:113, tweede lid
Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.