Uitspraak
Datum uitspraak: 4 augustus 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 juli 2017, 16/10331 (aangevallen uitspraak 1) en 11 oktober 2018, 18/2154 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. F.J.M. Raaijmakers, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Raaijmakers. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. C.B.M. Peters.
De Raad heeft het onderzoek na de zitting heropend. Het college heeft bij brief van 13 mei 2020 vragen van de Raad beantwoord. Appellant heeft daarop bij brief van 8 juni 2020 een reactie gegeven.
Partijen hebben niet binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht opnieuw ter zitting te worden gehoord. Vervolgens heeft de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant heeft van 10 november 2012 tot 29 oktober 2015 bijstand ontvangen, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden.
1.2. De afdeling handhaving en vergunning van de gemeente heeft het college op 31 december 2014 laten weten dat appellant een huurcontract heeft gesloten voor een winkelpand in [gemeente] (winkelpand). Hierop heeft de toezichthouder van de gemeente Tilburg, tevens buitengewoon opsporingsambtenaar (toezichthouder), een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand.
1.3. De toezichthouder heeft dossieronderzoek gedaan, gegevens opgevraagd bij diverse instanties en bankafschriften en overige informatie bij appellant opgevraagd. Op 19 maart 2015 en op 7 juli 2015 heeft de toezichthouder met appellant een gesprek gevoerd en op 23 juni 2015 heeft hij een bedrijfsbezoek gebracht aan het winkelpand. De bevindingen van het onderzoek staan in de Rapportage Participatiewet/Tussentijds onderzoek van 12 november 2015 (onderzoeksrapport).
1.3.1. Uit het onderzoeksrapport blijkt dat appellant met zijn twee broers een (ongedateerde) huurovereenkomst voor het winkelpand heeft gesloten. In deze overeenkomst staat onder meer dat appellant met ingang van 1 augustus 2014 voor 17 maanden van de broers het winkelpand huurt voor € 2.000,- per maand. Ook staat daarin dat appellant tijdens de bouw/proefperiode over de eerste vijf maanden geen huur is verschuldigd. Appellant heeft verklaard dat het zijn bedoeling was om een lounge café in het winkelpand te vestigen. De huurovereenkomst was noodzakelijk voor zijn aanvraag om een exploitatievergunning, maar hij hoefde pas huur te betalen zodra het café in bedrijf zou zijn. Appellant heeft eerst het winkelpand verbouwd. Over de bekostiging daarvan heeft appellant verklaard dat hij financiële hulp heeft gehad van zijn familie. Van een familielid in Turkije heeft hij in augustus of september 2014 een lening van € 15.000,- ontvangen. Dit bedrag heeft een broer van appellant in contanten vanuit Turkije meegenomen en aan appellant overhandigd. Het geld heeft appellant niet op de bank gezet, maar thuis bewaard. De afspraak was dat appellant deze lening vanaf oktober 2015 met € 150,- per maand zou aflossen, verhoogd met 1% rente.
1.3.2. Van 13 januari 2015 tot 22 mei 2015 heeft de eenmanszaak van appellant onder de handelsnaam [handelsnaam] (lounge café) ingeschreven gestaan bij de Kamer van Koophandel. Op 6 januari 2015 heeft appellant een drank- en horecavergunning aangevraagd, die op 13 april 2015 is afgewezen. Appellant heeft na deze afwijzing zijn plan om een lounge café te starten, opgegeven. Appellant stelt dat hij de inrichting van het lounge café heeft weggedaan en van de ontvangen lening van € 15.000,- een bedrag van € 11.000,- in contanten heeft meegegeven aan zijn broer die naar zijn familie in Turkije is gegaan. Aan verbouwingskosten heeft hij ongeveer € 4.000,- uitgegeven.
1.4. De bevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 7 januari 2016 de bijstand van appellant in te trekken over de periode van 1 augustus 2014, de ingangsdatum van het huurcontract van het winkelpand, tot 13 april 2015, de datum waarop de vergunning voor het lounge café is afgewezen. Bij besluit van 23 juni 2016 heeft het college de bijstand over de periode van 1 augustus 2014 tot 13 april 2015 teruggevorderd. Samen met een terugvordering om een andere reden over de periode van 31 juli 2015 tot en met 31 augustus 2015 is het bedrag van de terugvordering € 13.324,32.
1.5. Bij besluit van 17 november 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 7 januari 2016 en 23 juni 2016 ongegrond verklaard. Aan deze besluitvorming ligt ten grondslag dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden doordat hij activiteiten heeft ondernomen gericht op het starten van een lounge café en daarover geen controleerbare informatie heeft verstrekt. Niet duidelijk is geworden hoe appellant de huur en de verbouwing van het winkelpand heeft bekostigd. Omdat appellant onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn financiële situatie is zijn recht op bijstand niet meer vast te stellen.
1.6. Bij besluit van 14 november 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 maart 2018 (bestreden besluit 2), heeft het college appellant een boete opgelegd van € 5.467,-. Ook hieraan ligt ten grondslag dat appellant zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het college is bij het vaststellen van de hoogte van de boete uitgegaan van normale verwijtbaarheid en van het in 1.4 genoemde terugvorderingsbedrag. Omdat het inkomen van appellant van € 1.584,88 netto per maand, inclusief vakantiegeld, op dat moment ruim hoger was dan de voor hem toepasselijke bijstandsnorm bij vijf kosten delende bewoners van € 1.071,11, heeft het college geen reden gezien om de boete wegens verminderde draagkracht te matigen.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3. In de hoger beroepen heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1: intrekken en terugvorderen
4.1. De te beoordelen periode loopt van 1 augustus 2014 tot 13 april 2015.
4.2. Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Wet werk en bijstand en de PW doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.
4.3. Tussen partijen staat vast dat appellant op 1 augustus 2014 is gestart met verbouwingswerkzaamheden in het winkelpand met de bedoeling daarin een lounge café te vestigen. Ook staat vast dat appellant vanaf die datum een huurovereenkomst voor het winkelpand had gesloten en diverse kosten, waaronder verbouwingskosten, voor het vestigen van het lounge café heeft gemaakt.
4.4. Appellant betwist dat hij de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Hij heeft al in maart 2014 met medewerkers van het re‑integratieproject Talent2Work gesproken over zijn plannen. Ook heeft hij op 27 februari 2015 een intakegesprek gehad met een medewerker van de afdeling zelfstandigen, het BBZ-loket, waarbij hij heeft gemeld dat hij bezig was met het vestigen van een lounge café. Verder heeft appellant bij de gemeente op 6 januari 2015 al een horecavergunning aangevraagd en in dat traject al zijn kaarten op tafel gelegd. In maart 2015 heeft een medewerker gezegd dat het dossier voor de horecavergunning compleet was.
4.4.1. Deze beroepsgrond slaagt niet. Nog afgezien van het antwoord op de vraag of appellant de medewerkers van het re-integratietraject en het BBZ-loket tijdig en volledig heeft geïnformeerd over zijn activiteiten en de financiering van zijn te starten lounge café, is het de verantwoordelijkheid van de persoon die bijstand ontvangt om wijzigingen die van belang zijn voor de bijstand aan de daarvoor bedoelde afdeling van de gemeente door te geven, in dit geval Sociaal Domein. De voorbereidende activiteiten voor een op te zetten onderneming en de wijze van financiering daarvan, zijn feiten waarvan het appellant redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat deze van invloed kunnen zijn op zijn recht op bijstand. Appellant had daarvan tijdig en volledig melding moeten maken bij Sociaal Domein. Door dit niet te doen heeft appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden.
4.5. Schending van de inlichtingenverplichting is een rechtsgrond voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. De betrokkene moet dan aannemelijk maken dat hij, indien hij wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige of aanvullende bijstand zou hebben gehad. Appellant is hier niet in geslaagd.
4.5.1. Het in hoger beroep herhaalde standpunt van appellant dat hij voor de bekostiging van de bouwactiviteiten van het winkelpand in augustus 2014 een lening van € 15.000,- in contanten van zijn familie in Turkije heeft ontvangen en daarvan in september 2015 weer € 11.000,- in contanten heeft terugbetaald, is niet met controleerbare bewijsstukken onderbouwd. De verklaringen die appellant, zijn broer en zijn neef hierover achteraf hebben opgesteld, zijn hiervoor onvoldoende. Appellant heeft ook niet op een andere manier aannemelijk gemaakt dat hij geld heeft geleend. Dat appellant een deel van de aankopen voor de verbouwing niet met contant geld van de lening maar met zijn pinpas heeft betaald en dat hij deze bedragen naar eigen zeggen later weer heeft teruggestort op zijn bankrekening, blijkt niet uit zijn bankafschriften. De gepinde bedragen komen in hoogte niet allemaal overeen met de stortingen op de rekening van appellant. Appellant heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat hij met een lening van zijn familie de verbouwingskosten heeft voldaan. Overigens is het zo, dat als appellant het bestaan van de lening wel aannemelijk zou hebben gemaakt, hij geen recht op bijstand zou hebben gehad omdat hij niet in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde; een lening is in artikel 31, tweede lid, van de PW namelijk niet opgenomen bij de middelen die voor de bijstandverlening buiten beschouwing blijven.
4.5.2. Verder heeft appellant nog naar voren gebracht dat hij met zijn twee broers, in afwijking van wat er in de huurovereenkomst staat, had afgesproken dat hij tot de opening van het café geen huur verschuldigd was. Dat dit, zoals appellant in hoger beroep heeft gesteld, gelet op de familierelatie begrijpelijk is en zelfs voor de hand ligt, heeft appellant niet aannemelijk gemaakt. Gelet op de inhoud van de huurovereenkomst kan er niet zonder meer vanuit worden gegaan dat appellant over de hele te beoordelen periode geen huur verschuldigd was vanwege de familierelatie.
4.6. Uit 4.1 tot en met 4.5.2 volgt dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door onvoldoende gegevens te verstrekken over de bekostiging van de huur en de verbouwing van het winkelpand. Als gevolg daarvan is het recht op bijstand over de te beoordelen periode niet vast te stellen. Het college was dan ook verplicht het recht op bijstand over die periode in te trekken en terug te vorderen. De hoogte van de terugvordering hoeft niet besproken te worden omdat appellant hiertegen geen gronden heeft aangevoerd.
Aangevallen uitspaak 2: de boete
4.7. Gelet op 4.1 tot en met 4.6 heeft het college aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellant kan van het niet nakomen van deze verplichting een verwijt worden gemaakt. Het college was dan ook verplicht een boete op te leggen.
4.8. Het college heeft in hoger beroep onderkend dat de boete van € 5.467,- ten onrechte is vastgesteld aan de hand van het benadelingsbedrag van € 13.324,32 over de periode van 1 augustus 2014 tot en met 31 augustus 2015 in plaats van tot 13 april 2015. Over de periode van 1 augustus 2014 tot 13 april 2015 is het benadelingsbedrag € 10.561,38. Volgens het college moet de boete, uitgaande van normale verwijtbaarheid, worden verlaagd tot 50% van dit benadelingsbedrag, te weten € 5.280,69.
4.9. Uit 4.8 volgt dat de aangevallen uitspraak 2 dient te worden vernietigd. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf een beslissing nemen over de hoogte van de boete.
4.10. De Raad heeft bij brief van 1 mei 2020 het college verzocht om te reageren op de brief van de staatssecretarissen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 13 februari 2019, Kamerstukken II 2018/19, 24 515, nr. 468, p. 6 (oproep van de staatssecretarissen). In deze brief heeft de staatssecretaris van SZW aangekondigd de gemeenten te zullen oproepen om, anticiperend op de inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet, bij verrekening van schulden met de bijstandsuitkering uit te gaan van een beslagvrije voet van 95% van de bijstandsnorm. Het college is in zijn reactie van 13 mei 2020 niet ingegaan op de vraag of in deze zaak geanticipeerd moet worden op die wet.
4.11. Bij de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet van 8 maart 2017 (Stb. 2017, 110) wordt de beslagvrije voet voor schuldenaren met een inkomen op of onder bijstandsniveau - kort gezegd - veranderd van 90% naar een vast percentage van 95% van het netto inkomen inclusief vakantietoeslag. De wet beoogt een eenvoudiger systeem te scheppen en schuldenaren te beschermen tegen een te laag inkomen (Kamerstukken II 2016/17, 34628, nr. 3, blz. 1-2). Omdat wijzigingen in processen en systemen nodig waren (Kamerstukken II 2016/17, 34628, nr. 3, blz. 44 e.v.), was de beoogde datum van inwerkingtreding van deze wet 1 januari 2018 (Kamerstukken II 2016/17, 34 628, nr. 6, blz. 44). Daarna is de inwerkingtreding een aantal maal uitgesteld, omdat betrokken partijen nog niet klaar waren met hun processen en systemen. Zoals volgt uit de in de oproep van de staatssecretaris weergegeven parlementaire discussie, hebben regering en parlement de noodzaak van snelle invoering van de vereenvoudigde beslagvrije voet steeds benadrukt en uitstel onwenselijk genoemd.
4.11.1. Nu de wetgever voor de uitgestelde invoering van de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet geen inhoudelijke, maar alleen praktische en technische gronden heeft (gehad) en om verschil met door bestuursorganen opgelegde boetes te voorkomen, ziet de Raad in de oproep van de staatssecretaris aanleiding om vanaf de datum van deze uitspraak ook vooruit te lopen op de invoering van deze wet. De Raad zal daarom, in zaken zoals die van appellant, waarbij hij zelf de boete vaststelt én waarbij de draagkracht bij de vaststelling van de hoogte van de boete betrokken is, niet langer uitgaan van een beslagvrije voet van 90% van de toepasselijke bijstandsnorm, maar van 95%. Dit heeft tot gevolg dat ook bestuursorganen die een boete opleggen en rechters in eerste aanleg die zelf een boete vaststellen vanaf nu zullen moeten anticiperen op de invoering van de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet.
4.12. Het college heeft in zijn reactie van 13 mei 2020 gesteld dat ook indien bij de aan appellant opgelegde boete zou worden uitgegaan van een beslagvrije voet van 95% van de toepasselijke bijstandsnorm, de in 4.8 genoemde boete kan worden gehandhaafd. Hierbij is het college uitgegaan van de woon- en leefsituatie van appellant en zijn financiële omstandigheden, zoals die op het moment van het opleggen van de boete destijds waren.
4.12.1. Als de rechter - zoals in dit geval - moet oordelen over de hoogte van de boete moeten daarbij, anders dan het college heeft gesteld, de op dat moment aannemelijk geworden omstandigheden, waaronder de financiële omstandigheden, betrokken worden. Daarbij ligt het in de eerste plaats op de weg van de betrokkene daarover inzicht te geven. Dit volgt uit vaste rechtspraak (uitspraken van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:9 en ECLI:NL:CRVB:2016:12).
4.12.2. Ter zitting heeft appellant verklaard dat het gezinsinkomen op dat moment bestond uit een aan hem verleende uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 70%, van € 1.293,14 netto per maand, exclusief vakantiegeld. Ook heeft appellant verklaard dat alleen zijn vader nog bij zijn gezin inwoont. Het college heeft dit niet betwist.
4.12.3. Gelet op 4.12.2 bedraagt het totale gezinsinkomen, inclusief 5% vakantiegeld, € 1.357,80 per maand netto (€ 1.293,14 : 100) x 105).
4.12.4. Uit vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van 26 februari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:866, volgt dat onder de toepasselijke bijstandsnorm voor de berekening van de fictieve draagkracht ook de kostendelersnorm wordt begrepen. Voor de vaststelling van de fictieve draagkracht van appellant moet dus worden uitgegaan van de toepasselijke kostendelersnorm bij één kosten delende medebewoner. Op grond van artikel 22a van de PW is vanaf 1 juli 2020 de toepasselijke kostendelersnorm voor het gezin van appellant dan 86,66% van de gehuwdennorm inclusief 5% vakantietoeslag (€ 1.512,90), dat is € 1.311,08 per maand.
4.12.5. Het gezinsinkomen van € 1.357,80 per maand is hoger dan de toepasselijke kostendelersnorm van € 1.311,08 per maand. Bij de vaststelling van de aflossingscapaciteit voor de boete wordt het inkomen van een betrokkene, voor zover dat boven de beslagvrije voet ligt, geheel meegenomen, ongeacht of die ruimte op andere wijze is beperkt of ingenomen. Dit volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Raad van 29 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2942.
4.12.6. Gelet op 4.12.4 en 4.12.5 beschikt appellant voor de betaling van de boete, uitgaande van normale verwijtbaarheid, gedurende 12 maanden in ieder geval over een (fictieve) draagkracht van het verschil tussen het gezinsinkomen van € 1.357,80 per maand en 95% van de toepasselijke kostendelersnorm van € 1.311,08. Dat is 12 maal € 112,27. De hoogte van de boete moet dan ook worden vastgesteld op totaal € 1.347,24. De Raad acht deze boete passend en geboden.
Conclusie
4.13. Uit 4.6 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 1 niet slaagt, zodat deze uitspraak zal worden bevestigd. Zoals uit 4.8 en 4.9 volgt, slaagt het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 2 wel, zodat deze uitspraak zal worden vernietigd. Het bestreden besluit 2 zal worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft en het besluit van 14 november 2017 zal in zoverre worden herroepen. De Raad stelt de boete zelf vast op € 1.347,24.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant voor verleende rechtsbijstand in de procedure tegen de boete. Deze kosten worden begroot op € 525,- in bezwaar, € 1.050,- in beroep en € 1.050,- in hoger beroep, in totaal € 2.625,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak 1;
- vernietigt de aangevallen uitspraak 2 en verklaart het beroep tegen het besluit van 1 maart 2018 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 5.467,-;
- herroept het besluit van 14 november 2017 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 1.347,24 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 1 maart 2018;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.625,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 172,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma als voorzitter en M.F. Wagner en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van I.A. Siskina als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2020.
(getekend) J.N.A. Bootsma
(getekend) I.A. Siskina