Uitspraak
23/1319 ZW
Datum uitspraak: 5 september 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 maart 2023, 22/4622 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv terecht tot herziening en terugvordering van de ZW-uitkering over de periode van 1 januari 2014 tot en met 7 december 2014 heeft besloten. De Raad volgt het Uwv hierin niet en is van oordeel dat het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel slaagt.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P.P. Klokkers, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Het Uwv heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 25 juli 2024. Namens appellant is verschenen mr. Klokkers. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. van Steenwijk.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1
Appellant was tot 27 maart 2012 werkzaam bij [naam B.V. 1] Op 10 december 2012 heeft appellant zich ziekgemeld. Op 4 maart 2013 heeft appellant het Uwv verzocht met toepassing van hoofdstuk IV van de Werkloosheidswet (WW) de betalingsverplichtingen van de (ex-)werkgever over te nemen. Bij besluit van 26 maart 2013 heeft het Uwv deze zogenoemde faillissementsuitkering aan appellant toegekend. Met ingang van 27 maart 2013 is aan appellant een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend.
1.2.
Bij besluit van 20 juli 2015 heeft het Uwv besloten de ZW-uitkering met ingang van 27 maart 2013 te herzien en € 60.993,94 aan te veel betaalde ZW-uitkering terug te vorderen omdat appellant niet was verzekerd. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het Uwv heeft het bezwaar bij besluit van 5 april 2019 niet-ontvankelijk verklaard.
1.3.
Bij besluit van 24 juli 2015 is de faillissementsuitkering over de periode van 14 november 2012 tot en met 26 maart 2013 tot een bedrag van € 35.488,07 van appellant teruggevorderd, omdat appellant niet was verzekerd. Appellant heeft tegen het besluit van 24 juli 2015 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 30 december 2015 heeft het Uwv het bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. In hoger beroep heeft het Uwv besloten het in de besluiten van 24 juli 2015 en 30 december 2015 ingenomen standpunt niet langer te handhaven. De Raad heeft vervolgens op 13 december 2018 [1] het besluit van 30 december 2015 vernietigd en het besluit van 24 juli 2015 herroepen.
1.4.
Op 6 februari 2019 heeft appellant het Uwv verzocht om na te gaan of de uitspraak van de Raad van 13 december 2018 ook gevolgen heeft voor de beslissing over de herziening en terugvordering van ZW-uitkering. Dat verzoek is op 14 februari 2019 afgewezen. Het Uwv heeft het daartegen door appellant gemaakte bezwaar bij besluit van 16 juli 2019 ongegrond verklaard.
1.5.
Het Uwv heeft in verband met een verzoek van appellant aan het Uwv om overname van betalingsverplichtingen van het eind november 2018 failliet verklaarde [naam B.V. 2] aanleiding gezien onderzoek te doen naar de inkomsten van appellant in de periode dat hij ZW-uitkering ontving. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het onderzoeksrapport Handhaving Themaonderzoek van 15 mei 2019.
1.6.
Bij besluit van 18 september 2019 heeft het Uwv het besluit van 16 juli 2019 gewijzigd door het bezwaar tegen het besluit van 14 februari 2019 alsnog gegrond te verklaren. Het Uwv heeft daarbij het besluit van 20 juli 2015 ingetrokken en aan appellant medegedeeld: “De intrekking van de ziektewetuitkering met ingang van 27 maart 2013 en de daaruit voortvloeiende terugvordering van € 60.993,94 komen hiermee dan ook te vervallen.”
1.7.
Het Uwv heeft naar aanleiding van de in 1.3 genoemde uitspraak van de Raad nader onderzoek verricht naar de inkomsten van appellant. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het Aanvullend Onderzoeksrapport Handhaving Themaonderzoek van 3 november 2020.
1.8.
Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het Uwv appellant medegedeeld dat gebleken is dat hij de inlichtingenplicht heeft geschonden door niet te melden dat hij van 16 juni 2014 tot en met 31 december 2016 heeft gewerkt bij [naam B.V. 2] Evenmin heeft appellant gemeld dat hij in de periode van 1 januari 2014 tot en met 18 juni 2018 bestuurder was bij [naam B.V. 3], [naam B.V. 4] en [naam B.V. 5] Omdat appellant geen administratie heeft kunnen overleggen over de periode dat hij bestuurder was van de genoemde ondernemingen, heeft het Uwv het recht op een ZW-uitkering over de periode van 1 januari 2014 tot en met 7 december 2014 niet kunnen vaststellen. Het Uwv heeft appellant medegedeeld dat hij om die reden geen recht heeft op een ZW-uitkering. Als gevolg daarvan heeft het Uwv de in voornoemde periode betaalde ZW-uitkering ter hoogte van € 33.612,30 bruto van appellant teruggevorderd. Bij besluit van 1 september 2022 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellant tegen het besluit van 2 februari 2021 ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het ne bis in idem beginsel niet in de weg staat aan de herziening uit het bestreden besluit. Dat beginsel, opgenomen in artikel 5:43 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, is slechts van toepassing op bestraffende sancties en niet ook op een besluit met het karakter van een herstelsanctie, zoals de herziening en terugvordering van een ZW-uitkering. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het Uwv mocht terugkomen van het besluit van 18 september 2019 omdat de herziening en terugvordering in het bestreden besluit op een andere grondslag zijn gebaseerd. Uit de besluitvorming blijkt ook niet dat het Uwv een toezegging heeft gedaan dat het de ZW-uitkering niet meer zou herzien. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook geen sprake van strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel.
2.2.
De rechtbank is verder van oordeel dat het Uwv het Themaonderzoek van 12 augustus 2020 en een inschrijving in de Kamer van Koophandel aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Tijdens het Themaonderzoek en bij de rechtbank heeft appellant verklaard dat hij in de periode van 16 juni 2014 tot en met 7 december 2014 als adviseur bij [naam B.V. 2] heeft gewerkt. Dit staat niet ter discussie. Wel staat ter discussie of appellant van 1 januari 2014 tot en met 7 december 2014 werkzaam was bij [naam B.V. 3], [naam B.V. 4] en [naam B.V. 5] De rechtbank heeft in dat verband overwogen dat een inschrijving bij de Kamer van Koophandel als bestuurder van een onderneming het vermoeden rechtvaardigt dat vanaf dat moment op geld waardeerbare werkzaamheden worden verricht. Het is dan aan appellant om dit vermoeden te weerleggen. De rechtbank is van oordeel dat appellant hierin niet is geslaagd, omdat hij zijn standpunt dat hij alleen stond ingeschreven als bestuurder, maar geen werkzaamheden heeft verricht, niet met concrete, objectieve en verifieerbare gegevens heeft onderbouwd.
Het hoger beroep van appellant
3.1.
Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant heeft zijn beroep op het ne bis in idem beginsel herhaald en subsidiair een beroep gedaan op het beginsel van nemo debet bis vexari. Daarnaast heeft appellant aangevoerd dat sprake is van strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Tot slot heeft appellant onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 18 april 2024 [2] gesteld dat sprake is van dringende redenen om van terugvordering af te zien.
Het standpunt van het Uwv
3.2.
Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit tot herziening en terugvordering van ZW-uitkering in stand heeft gelaten. De Raad doet dit aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
4.2.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
4.3.
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellant aannemelijk heeft gemaakt dat aan de vereisten voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is voldaan. Bij besluit van 18 september 2019 heeft het Uwv appellant medegedeeld dat wordt teruggekomen van het standpunt, zoals ingenomen in het besluit van 16 juli 2019 en dat dit betekent dat het besluit van 20 juli 2015 wordt ingetrokken. Hieraan heeft het Uwv toegevoegd dat daarmee de intrekking van de ZW-uitkering met ingang van 27 maart 2023 en de daaruit voortvloeiende terugvordering van € 60.993,94 zijn komen te vervallen. De Raad is van oordeel dat het Uwv in het besluit van 18 september 2019 eenduidig en zonder enig voorbehoud aan appellant heeft medegedeeld dat niet tot terugvordering van de ZW-uitkering die hij vanaf 27 maart 2013 heeft ontvangen wordt overgegaan. Appellant kon en mocht er redelijkerwijs op vertrouwen dat het Uwv niet een jaar en vier maanden later alsnog een besluit tot herziening en terugvordering van (een gedeelte van) die ZW-uitkering zou nemen. De Raad acht in dit verband relevant dat tijdens het Themaonderzoek al op 3 april 2019 is vastgesteld dat appellant van 16 juni 2014 tot en met 31 oktober 2018 werkzaam was bij [naam B.V. 2] Op 3 mei 2019 heeft appellant dit in een gesprek in het kader van dat onderzoek erkend. Appellant had op basis van dat Themaonderzoek kunnen verwachten dat het Uwv hem schending van de inlichtingenplicht, met alle gevolgen van dien, zou verwijten. Het Uwv heeft daarentegen op 18 september 2019 ondubbelzinnig en zonder voorbehoud besloten terug te komen van de herziening en terugvordering van de ZW-uitkering. De Raad is van oordeel dat appellant ervan mocht uitgaan dat het Uwv bij het nemen van dat besluit alle relevante feiten en omstandigheden, zoals de uitkomsten van het Themaonderzoek van 15 mei 2019, heeft meegewogen. Verder acht de Raad relevant dat het Uwv tijdens de hoger beroepsprocedure over de herziening en terugvordering van de faillissementsuitkering ook al had aangegeven dat het standpunt, zoals neergelegd in het besluit van 25 juli 2015, was verlaten. Het verzoek van appellant aan het Uwv om te onderzoeken of die uitspraak ook gevolgen had voor de herziening en terugvordering van ZW-uitkering is weliswaar in eerste instantie door het Uwv ontkennend beantwoord, maar ook daar is het Uwv met het besluit van 18 september 2019 van teruggekomen.
4.4.
Het Uwv heeft aangevoerd dat het alsnog mocht overgaan tot herziening en terugvordering van de ZW-uitkering over de periode van 1 januari 2014 tot en met 7 december 2014, ondanks het feit dat deze periode deel uitmaakt van de periode waarop de eerdere herziening en terugvordering van de ZW-uitkering, in het besluit van 20 juli 2015, betrekking had, omdat de beslissing tot herziening en terugvordering van de ZW-uitkering over die periode op basis van een andere grondslag is genomen dan destijds, in het besluit van 20 juli 2015, het geval was. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft het Uwv erop gewezen dat in het besluit van 18 september 2019 wordt verwezen naar het besluit van 20 juli 2015. In laatstgenoemd besluit was de herziening van de ZW-uitkering gebaseerd op de grondslag dat appellant niet verzekerd was, maar thans is de herziening gebaseerd op de grondslag dat het recht op ZW-uitkering, voor een deel van de periode waarop het besluit van 20 juli 2015 betrekking had, in verband met werkzaamheden van appellant niet kan worden vastgesteld. Het Uwv is daarom van mening dat met het besluit van 18 september 2019 geen sprake is van bij appellant gewekt vertrouwen dat niet meer tot herziening en terugvordering van de ZWuitkering zou worden overgegaan. De Raad volgt dat standpunt in dit specifieke geval niet, omdat de enkele verwijzing naar het besluit van 20 juli 2015, tegen de achtergrond van het hiervoor genoemde Themaonderzoek van 15 mei 2019, daartoe onvoldoende is. Ondanks dat er wellicht aanleiding was om vanwege de uitkomsten van dat Themaonderzoek een voorbehoud te maken voor wat betreft de herziening en terugvordering voor (een gedeelte van) de periode waarop het besluit van 20 juli 2015 betrekking had, heeft het Uwv daarvoor niet gekozen en heeft appellant er daardoor op mogen vertrouwen dat er ondubbelzinnig van herziening en terugvordering werd afgezien. Het voorgaande betekent dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Aan de bespreking van de overige gronden komt de Raad dan ook niet toe.
Conclusie en gevolgen
5. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het besluit van 2 februari 2021 herroepen. Dat betekent dat de herziening en de terugvordering van ZW-uitkering over de periode van 1 januari 2014 tot en met 7 december 2014 niet in stand blijven.
6. Er bestaat aanleiding het Uwv te veroordelen tot vergoeding van de kosten die appellant in bezwaar, beroep en hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 624,- in bezwaar (een punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde van € 624,- per punt), € 1.750,- in beroep (2 punten, voor het indienen van het beroepschrift en de zitting, met een waarde van € 875,- per punt) en € 1.750,- in hoger beroep (twee punten, voor het indienen van het hoger beroepschrift en de zitting, met een waarde van € 875,- per punt); in totaal een bedrag van € 4.124,-. Ook dient het Uwv aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- te vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 1 september 2022;
- herroept het besluit van 2 februari 2021;
- veroordeelt het Uwv tot vergoeding van de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 4.124,-;
- bepaalt dat het Uwv aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door F.M. Rijnbeek als voorzitter en A.M. Rentema-Westerhof en E.W. Akkerman als leden, in tegenwoordigheid van L.B. Vrugt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 september 2024.