Uitspraak
22/3688 AKW
Datum uitspraak: 12 september 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 19 oktober 2022, 19/3997 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
SAMENVATTING
Deze uitspraak gaat over de vraag of de Svb de aanvraag van appellante voor dubbele kinderbijslag wegens intensieve zorg voor haar zoon [naam zoon] terecht heeft afgewezen. De Raad oordeelt dat dit het geval is, omdat geen sprake is van intensieve zorg als bedoeld in artikel 7a van de AKW.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft [gemachtigde] hoger beroep ingesteld en nadere stukken overgelegd. De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 20 juni 2024. Namens appellante is [gemachtigde] verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Sturmans.
Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. [1] Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante heeft op 18 december 2018 bij de Svb een aanvraag voor dubbele kinderbijslag ingediend op grond van het bepaalde bij en krachtens de AKW [2] voor haar zoon [naam zoon] , geboren op [geboortedatum] 2013. [naam zoon] is bekend met een motorische ontwikkelingsachterstand, hypotonie, hypermobiliteit en problemen met prikkelverwerking.
1.2.
Bij besluit van 14 februari 2019, gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 26 augustus 2019 (bestreden besluit), heeft de Svb bepaald dat vanaf het vierde kwartaal van 2018 voor [naam zoon] geen recht op dubbele kinderbijslag bestaat. De Svb heeft zich, onder verwijzing naar (medisch) advies van het CIZ en het Beoordelingskader, [3] op het standpunt gesteld dat [naam zoon] geen intensieve zorg als bedoeld in het BUK [4] nodig heeft en daarom niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor dubbele kinderbijslag. Zijn zorgscore is vastgesteld op twee punten, namelijk voor ‘lichaamshygiëne’ en ‘zindelijkheid’, terwijl gelet op zijn leeftijd van vijf jaar op de peildatum 1 oktober 2018 een minimale zorgscore van vijf punten vereist is om te concluderen dat sprake is van intensieve zorg.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Svb zorgvuldig heeft gehandeld. Er is (medisch) advies van het CIZ ingewonnen, waarbij een door appellante overgelegde medische verklaring van 29 januari 2020 is betrokken waarin is vermeld dat [naam zoon] bekend is met een autismespectrumstoornis, ernstmaat 2. Op grond van deze medische verklaring is een derde score toegekend, namelijk voor ‘alleen thuis zijn’. De totale zorgscore komt daarmee op drie punten. Het verzoek van appellante om dit advies van het CIZ buiten beschouwing te laten wegens strijd met de goede procesorde, heeft de rechtbank afgewezen. Ook het betoog van appellante dat de besluitvorming niet zorgvuldig is omdat het CIZ bij diverse items aanvankelijk geen motivering heeft gegeven, heeft de rechtbank niet gevolgd. Het CIZ heeft in bezwaar vier adviezen uitgebracht en de betreffende items alsnog van een motivering voorzien, zodat het gebrek is hersteld en appellante niet is benadeeld. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de beroepsgronden over het Beoordelingskader niet slagen. In wat appellante heeft aangevoerd heeft de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat moet worden getwijfeld aan de juistheid en/of volledigheid van de adviezen en aan de door de Svb – in navolging van het CIZ – getrokken conclusies over de zorgscore voor [naam zoon] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Svb de aanvraag van appellante terecht afgewezen. Voor het oproepen van getuigen heeft de rechtbank geen aanleiding gezien.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de weigering van dubbele kinderbijslag met ingang van het vierde kwartaal in 2018 in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De (wettelijke) regels die voor de beoordeling van het hoger beroep het meest belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Zorgvuldig onderzoek
4.1.
Appellante heeft aangevoerd dat geen zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden en dat er reden is voor twijfel aan de adviezen van het CIZ. Deze beroepsgronden slagen niet.
4.1.1.
Om te bepalen of [naam zoon] intensieve zorg behoeft, heeft de Svb zoals artikel 12, eerste lid, van het BUK voorschrijft een op medische gegevens gebaseerd advies bij het CIZ ingewonnen. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het advies van het CIZ niet zorgvuldig tot stand is gekomen of dat het advies niet concludent of anderszins onjuist is. De (medisch) adviseurs van het CIZ hebben dossieronderzoek verricht, de gegevens op het medisch vragenformulier betrokken, de beschikbare medische informatie van de behandelend sector bestudeerd en verkregen informatie tijdens een telefonisch onderzoek en een hoorzitting met appellante meegenomen. Op basis van deze informatie heeft het CIZ een duidelijk beeld kunnen krijgen van de intensiteit van de benodigde zorg. Dat (de medisch adviseur van) het CIZ de daarvoor vereiste deskundigheid mist, volgt de Raad niet. In het verzoek van appellante de medisch adviseur van het CIZ op te roepen als getuige om nadere informatie te verstrekken over zijn deskundigheid, ziet de Raad dan ook geen meerwaarde.
Beoordelingskader
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat het Beoordelingskader niet mag worden gehanteerd omdat het niet voldoet aan de eisen die in de jurisprudentie worden gesteld. Het Beoordelingskader vormt geen vaste gedragslijn en als het wel om een vaste gedragslijn gaat dan is deze kennelijk onredelijk. Ook is onduidelijk op welke wijze en op basis van welke afwegingen het Beoordelingskader tot stand is gekomen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.1.
Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld, is het Beoordelingskader aan te merken als een vaste gedragslijn en kan dat als uitgangspunt worden genomen voor de beoordeling van een aanspraak op dubbele kinderbijslag. [5] Hiermee is niet gegeven dat het CIZ niet in een voorkomend geval, waarin de feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven, per item als bedoeld in artikel 3 van de Regeling, [6] zou moeten beoordelen of, in weerwil van de criteria van het Beoordelingskader, sprake is van een situatie van intensieve zorg als bedoeld in artikel 11 van het BUK. Het ligt in een voorkomend geval op de weg van de betrokkene om aan de hand van concrete, verifieerbare, objectieve feiten en omstandigheden aannemelijk te maken dat hiervan sprake is.
4.2.2.
Verder heeft de Raad eerder overwogen, [7] dat er geen rechtsregel bestaat waaruit volgt dat een vaste gedragslijn moet zijn gebaseerd op wetenschappelijke en medische onderbouwingen of dat inzichtelijk is hoe de vaste gedragslijn tot stand is gekomen.
4.2.3.
De Raad ziet in wat appellante naar voren heeft gebracht geen aanleiding deze rechtspraak te wijzigen. Het betoog van appellante dat bij de totstandkoming van het Beoordelingskader sprake is geweest van een ongeoorloofde beïnvloeding van buitenaf om tot bezuinigingen te kunnen komen, wordt niet gevolgd, alleen al omdat dit betoog feitelijke grondslag mist. De beroepsgronden van appellante over de onrechtmatigheid van het Beoordelingskader als zodanig, slagen dan ook niet.
De beoordeling van de items
4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat het CIZ ten onrechte geen punt heeft toegekend op de items ‘mobiliteit’, ‘eten en drinken’, ‘gedrag’, ‘communicatie’, ‘begeleiding buitenshuis’ en ‘bezighouden en handreikingen’. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
4.3.1.
De (medisch) adviseurs van het CIZ hebben inzichtelijk toegelicht dat onvoldoende is gebleken dat de zorgbehoefte van [naam zoon] als gevolg van zijn medisch objectiveerbare problematiek zodanig groot is dat op deze items een punt moet worden toegekend.
4.3.2.
Over het item ‘eten en drinken’ hebben de (medisch) adviseurs uiteengezet dat de gestelde noodzaak tot continue aansporing bij alle maaltijden, dan wel voeren bij alle maaltijden niet is te verklaren uit de vastgestelde aandoeningen. Wat betreft het item ‘mobiliteit’ is vastgesteld dat [naam zoon] kan lopen en traplopen. Voor de langere afstanden is weliswaar een (loop)fiets of aangepaste buggy nodig, maar dat leidt niet tot een score op dit item. Verder is (mede) op basis van informatie van de kinderrevalidatiearts van 18 april 2019 vastgesteld dat [naam zoon] normaal kan spreken en dat hij wordt begrepen, zodat op het item ‘communicatie’ geen punt wordt toegekend. Voorts is geconstateerd dat [naam zoon] opvallendheden vertoont in zijn gedrag. Niet gebleken is echter van een noodzaak tot permanent toezicht in verband met door de gehele dag heen voorkomende of dreigende gedragsproblemen en escalaties als gevolg van de bij [naam zoon] vastgestelde diagnose autismespectrumstoornis. Daarom wordt geen score toegekend op het item ‘gedrag’. Wat betreft het item ‘begeleiding buitenshuis’ is volgens de (medisch) adviseurs niet te onderbouwen dat in de situatie van [naam zoon] niet kan worden volstaan met controle op bepaalde momenten wanneer [naam zoon] buiten speelt. Ten slotte is aannemelijk geacht dat [naam zoon] als gevolg van zijn autismespectrumstoornis is aangewezen op extra structuur en voorbereiding. De noodzaak van een volledige, complete dagstructuur met voortdurende individuele aandacht en activering, is daarentegen niet te verklaren uit de vastgestelde aandoeningen. Voor een score op het item ‘bezighouden en handreikingen’ is daarom geen aanleiding.
4.3.3.
Dat [naam zoon] als gevolg van zijn autismespectrumstoornis, ernstmaat 2, gemiddeld meer zorg nodig heeft dan veel andere kinderen van zijn leeftijd acht de Raad aannemelijk en dat staat ook niet ter discussie, maar daarmee is nog niet gegeven dat er behoefte is aan intensieve zorg. Appellante heeft niet aan de hand van concrete, verifieerbare en te objectiveren feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt dat op de peildatum sprake was van een situatie van intensieve zorg in de zin van de AKW.
Geen deskundige benoemen
4.3.4.
Appellante heeft voldoende gelegenheid gehad om zelf (medische) stukken over te leggen en heeft met wat zij aanvoert onvoldoende twijfel gezaaid over de beoordeling. Daarmee mocht de Svb zich op het (medisch) advies van het CIZ baseren en bestaat geen aanleiding om een deskundige te benoemen.
Procedurele gronden
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat zij door een ondeugdelijke motivering van het besluit van 14 februari 2019 genoodzaakt was in bezwaar rechtshulp in te schakelen, waardoor zij financieel is benadeeld.
4.4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb [8] worden de kosten die een belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Van herroepen in de zin van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is alleen sprake indien het besluit, waartegen het bezwaar is gericht, wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde of geweigerde rechtsgevolg. Daarvan is in dit geval geen sprake. Dat de Svb bij het bestreden besluit de motivering van het besluit van 14 februari 2019 heeft aangevuld, is geen herroeping in de hiervoor bedoelde zin.
4.5.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank een advies van het CIZ buiten beschouwing had moeten laten wegens strijd met de goede procesorde, omdat appellante dat advies pas kort voor de zitting bij de rechtbank heeft ontvangen.
4.5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Niet in geschil is dat het advies binnen de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb genoemde termijn van tien dagen voor de zitting bij de rechtbank is ingediend. Dit advies vormt een reactie op een eveneens op een later moment ingediend stuk van de zijde van appellante en is grotendeels een herhaling van eerdere adviezen, met een korte toevoeging. Appellante heeft voldoende gelegenheid gehad daarop te reageren, zodat de rechtbank deze informatie bij de beoordeling van het geschil heeft mogen betrekken.
Overschrijding van de redelijke termijn
5.1.
Over het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, wordt als volgt overwogen.
5.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [9] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
5.3.
De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Tot de omstandigheden die een langere behandelingsduur kunnen rechtvaardigen worden onder meer gerekend de invloed van de betrokkene en/of diens gemachtigde op de duur van het proces, bijvoorbeeld door het doen van herhaalde verzoeken om verlenging van gestelde termijnen of om uitstel voor (het voldoen aan) uitnodigingen of oproepingen. [10] Indien de rechter op verzoek van een partij de zitting voor de eerste keer uitstelt, vormt dat in beginsel geen bijzondere omstandigheid. Ook het onderbreken van de behandeling van een zaak ter zitting omdat een verzoek tot wraking is ingediend vormt in beginsel geen bijzondere omstandigheid. [11] In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. Voor dit geval betekent dit het volgende.
5.4.
Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van appellante door de Svb op 6 maart 2019 tot de datum van deze uitspraak zijn vijf jaar en meer dan zes maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar bijna zes maanden geduurd, de behandeling van het beroep bij de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 7 oktober 2019 tot de uitspraak op 19 oktober 2022 drie jaar en bijna twee weken, en de behandeling van het hoger beroep door de Raad vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift op 30 november 2022 tot de datum van deze uitspraak een jaar en ongeveer tien maanden. Hieruit volgt dat de redelijke termijn is geschonden in de rechterlijke fase.
5.5.
Zoals in 5.3 is vermeld, rechtvaardigt de omstandigheid dat de behandeling van deze zaak in de rechtbankfase tweemaal is onderbroken wegens een wrakingsverzoek van appellante in beginsel geen langere behandelingsduur. Dit geldt ook voor het eerste gehonoreerde verzoek om uitstel aan de zijde van appellante gedurende de rechtbankprocedure. Het tweede door de rechtbank gehonoreerde verzoek van appellante om uitstel van de zitting op 18 februari 2020 brengt daarentegen wel mee dat de als redelijk aan te merken termijn dient te worden verlengd. In dit geval moet de termijn worden verlengd met een jaar, namelijk de duur van het verleende uitstel tot de behandeling ter zitting op 16 februari 2021. De redelijke behandelingsduur komt daardoor in deze zaak op vijf jaar.
5.6.
Het voorgaande betekent dat door overschrijding van de redelijke termijn met ruim zes maanden in de rechterlijke fase de Staat zal worden veroordeeld tot betaling aan appellante van een bedrag van € 1.000,-.
6. Wat hiervoor onder 5.1 tot en met 5.6 is overwogen, geeft aanleiding de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellante voor zover het betreft het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 437,50 voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met wegingsfactor 0,5 en met een waarde per punt van € 875,-). Dit betekent dat de Staat aan appellante een bedrag van € 437,50 aan proceskosten verschuldigd is.
Conclusie en gevolgen
7. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
8. Voor een veroordeling tot vergoeding van overige proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 437,50.
Deze uitspraak is gedaan door A. van Gijzen als voorzitter en K.H. Sanders en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van N. el Khabazi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2024.
(getekend) A. van Gijzen
(getekend) N. el Khabazi
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Algemene Kinderbijslagwet (AKW)
Op grond van artikel 7a, eerste lid, van de AKW heeft een verzekerde voor een tot zijn huishouden behorend kind dat drie jaar is of ouder, maar nog niet de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, recht op een verdubbeling van het bedrag aan kinderbijslag, indien het kind is aangewezen op een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen mate van intensieve zorg.
Besluit uitvoering kinderbijslag (BUK)
Op grond van artikel 11, eerste lid, van het BUK is van intensieve zorg als bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de AKW sprake als het een kind betreft dat zodanig ernstig beperkt is in het dagelijks functioneren als gevolg van een ziekte of stoornis van lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of geestelijke aard dat de verzorging en oppassing door de ouders in ernstige mate wordt verzwaard. Op grond van het tweede lid worden bij ministeriële regeling nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop wordt vastgesteld of er sprake is van intensieve zorg als bedoeld in het eerste lid.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van het BUK wint de Svb, om te bepalen of een kind intensieve zorg behoeft, een op medische gegevens gebaseerd advies in bij het CIZ, genoemd in artikel 7.1.1, eerste lid, van de Wet langdurige zorg. In het tweede lid is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot de procedure alsmede de beoordelingscriteria waarop het advies, bedoeld in het eerste lid, wordt gebaseerd.
Regeling uitvoering dubbele kinderbijslag bij intensieve zorg (Regeling)
In artikel 1 van de Regeling is bepaald, voor zover van belang, dat in deze regeling onder advies wordt verstaan, een op medische gegevens gebaseerd advies als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van het BUK.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling kan de Svb vaststellen dat sprake is van intensieve zorg indien het advies positief luidt. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder b, luidt het advies positief indien het kind blijkens de beoordeling van het CIZ intensieve zorg nodig heeft.
In artikel 3, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat de beoordeling, bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, tot stand komt aan de hand van de volgende items:
a. lichaamshygiëne;
b. zindelijkheid;
c. eten en drinken;
d. mobiliteit;
e. medische verzorging;
f. gedrag;
g. communicatie;
h. alleen thuis zijn;
i. begeleiding buitenshuis;
j. bezig houden, handreikingen.
In het tweede lid is bepaald dat indien het CIZ oordeelt dat er sprake is van een zware zorgbehoefte op een item, het CIZ op dit item een punt toekent. Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, behoeft het kind intensieve zorg als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, indien het drie - vijf jaar is en het CIZ minimaal vijf punten toekent.