Uitspraak
19.5413 AKW
Datum uitspraak: 12 januari 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 november 2019, 19/2097 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft [naam 1] hoger beroep ingesteld en verzocht de Svb te veroordelen tot vergoeding van schade.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2021, (gedeeltelijk) door middel van beeldbellen. Appellante is verschenen, bijgestaan door [naam 1] en H.S. Backer. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.M.C. Rooijers en mr. O.F.M. Vonk.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft op 16 mei 2018 bij de Svb een aanvraag voor dubbele kinderbijslag ingediend op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) voor haar dochter [naam dochter] , geboren [geboortedatum] 2006 en bekend met ADHD en dyslexie.
1.2.
De Svb heeft bij besluit van 6 december 2018, gehandhaafd bij besluit van 2 april 2019 (bestreden besluit), deze aanvraag afgewezen. De Svb heeft hieraan het medisch advies van CIZ en het Beoordelingskader BUK (Beoordelingskader) ten grondslag gelegd. [naam dochter] heeft geen intensieve zorg als bedoeld in artikel 7a van de AKW nodig en daarom wordt niet voldaan aan de voorwaarden voor dubbele kinderbijslag. Na heroverweging in bezwaar is haar zorgscore op de peildatum 1 april 2018 vastgesteld op één punt voor het item ‘alleen thuis zijn’, terwijl voor haar op die datum gezien haar leeftijd (twaalf jaar) een minimale zorgscore van drie punten is vereist.
2. Bij de aangevallen uitspraak is het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, voor zover van belang, overwogen dat de beroepsgronden over de totstandkoming van het beoordelingskader en de rechtmatigheid, de inhoud en de toepassing van het beoordelingskader niet slagen. Volgens vaste rechtspraak is het beoordelingskader aan te merken als een vaste gedragslijn dat als uitgangspunt kan worden genomen voor de beoordeling van een aanspraak op dubbele kinderbijslag. Daarnaast ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het medisch advies van CIZ onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat de inhoud van dit advies niet juist of onvolledig is. Verder heeft de rechtbank geen aanleiding gezien te twijfelen aan de juistheid van het door CIZ gegeven advies. In het advies is inzichtelijk gemotiveerd waarom op het item ‘alleen thuis zijn’ één punt wordt gescoord en op de andere items geen score is toegekend.
3. Appellante heeft tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld en verzocht de Svb te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de Svb verklaard dat gelet op het verhandelde ter zitting nog een punt extra toegekend moet worden voor het item begeleiding buitenshuis. De Raad stelt vast dat de totale zorgscore hiermee in ieder geval moet worden vastgesteld op twee punten.
Beoordelingskader
4.2.1.
Op grond van artikel 7a, eerste lid, van de AKW heeft een verzekerde voor een tot zijn huishouden behorend kind dat drie jaar is of ouder, maar nog niet de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, recht op een verdubbeling van het bedrag aan kinderbijslag, genoemd in artikel 12, eerste en tweede lid, indien het kind is aangewezen op een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen mate van intensieve zorg.
4.2.2.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van het Besluit uitvoering kinderbijslag (Buk) is van intensieve zorg als bedoeld in artikel 7a, eerste lid, van de AKW sprake als een kind zodanig ernstig beperkt is in het dagelijks functioneren als gevolg van een ziekte of stoornis van lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of geestelijke aard dat de verzorging en oppassing door de ouders in ernstige mate wordt verzwaard. Op grond van het tweede lid van artikel 11 van Pro het Buk worden bij ministeriële regeling nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop wordt vastgesteld of er sprake is van intensieve zorg als bedoeld in het eerste lid.
4.2.3.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van het Buk wint de Svb, om te bepalen of een kind intensieve zorg behoeft, een op medische gegevens gebaseerd advies in bij het Centrum indicatiestelling zorg, genoemd in artikel 7.1.1, eerste lid, van de Wet langdurige zorg. In het tweede lid is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot de procedure alsmede de beoordelingscriteria waarop het advies, bedoeld in het eerste lid, wordt gebaseerd.
4.2.4.
In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen staat:
“(…) Deze regeling is het vervolg op de Regeling tegemoetkoming onderhoudskosten thuiswonende meervoudig en ernstig lichamelijk gehandicapte kinderen die in 1997 in werking trad. De TOG is bedoeld voor ouders met thuiswonende ernstig gehandicapte kinderen die zeer veel extra inzet van de ouders vragen en die gelet op hun beperkingen aanspraak kunnen maken op opname in een intramurale inrichting. (…) In plaats van de TOG wordt dubbele kinderbijslag verleend aan ouders met thuiswonende ernstig gehandicapte kinderen die veel extra inzet van de ouders vragen. (…) Het onderhavige besluit bepaalt dat hiervan sprake is als het een kind betreft dat zodanig ernstig beperkt is in het dagelijks functioneren als gevolg van een ziekte of stoornis van lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of geestelijke aard dat de verzorging en oppassing door de ouders in ernstige mate wordt verzwaard. Dit criterium valt uiteen in twee voorwaarden: ten eerste dient het kind ernstig beperkt te zijn in het dagelijks functioneren als gevolg van een ziekte of stoornis van lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of geestelijke aard. Deze voorwaarde vergt een objectief medische diagnose. Ten tweede dient de verzorging en oppassing van de ouders in ernstige mate te worden verzwaard als gevolg van die ziekte of stoornis. Dit wordt beoordeeld aan de hand van vijf items in elk van de twee categorieën «verzorging» en «oppassing». (…) Het is de bedoeling dat de omvang van de TOG-groep (circa 25.000 gerechtigden) gelijk blijft. Het is echter niet uit te sluiten dat er kinderen zijn die niet aan het nieuwe criterium zullen voldoen terwijl zij nu wel een AWBZ-indicatie en daardoor recht op TOG hebben. Daar staat tegenover dat er ouders zijn van wie de kinderen geen AWBZ-indicatie hebben die recht geeft op TOG (…), maar die wel recht op dubbele kinderbijslag krijgen op grond van het nieuwe beoordelingskader.” (Nota van toelichting, blz. 3-4; Stb. 2014, 556).
4.2.5.
In artikel 1 van Pro de (ministeriële) Regeling uitvoering dubbele kinderbijslag bij intensieve zorg (Regeling) is bepaald, voor zover van belang, dat in deze regeling onder advies wordt verstaan: een op medische gegevens gebaseerd advies als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van het Buk.
4.2.6.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling kan de Svb vaststellen dat er sprake is van intensieve zorg indien het advies positief luidt. Op grond van het tweede lid, aanhef en onderdeel b, luidt het advies positief indien het kind blijkens de beoordeling van CIZ intensieve zorg nodig heeft.
4.2.7.
In artikel 3, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat de beoordeling, bedoeld in
artikel 2, tweede lid, onderdeel b, tot stand komt aan de hand van de volgende items:
a. lichaamshygiëne;
b. zindelijkheid;
c. eten en drinken;
d. mobiliteit;
e. medische verzorging;
f. gedrag;
g. communicatie;
h. alleen thuis zijn;
i. begeleiding buitenshuis;
j. bezig houden, handreikingen.
In het tweede lid is bepaald dat indien het CIZ oordeelt dat er sprake is van een zware zorgbehoefte op een item, het CIZ op dit item een punt toekent.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder c, behoeft het kind intensieve zorg als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, indien het 10-17 jaar is en het CIZ minimaal 3 punten toekent.
4.3.1.
CIZ hanteert bij de beoordeling als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Regeling, het Beoordelingskader. Hierin is bij ieder item als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Regeling uitgewerkt wanneer een punt wordt toegekend. Verder is bij ieder item vermeld wanneer geen score wordt toegekend.
4.3.2.
De Svb neemt ook zelf het Beoordelingskader tot uitgangspunt en schaart zich achter het advies van CIZ, nadat de Svb heeft vastgesteld dat een advies van CIZ op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en concludent is.
4.3.3.
Zoals eerder overwogen in de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3029 is het Beoordelingskader aan te merken als een vaste gedragslijn en kan het Beoordelingskader als uitgangspunt voor de beoordeling van een aanspraak op dubbele kinderbijslag worden genomen. Uit wat appellante naar voren heeft gebracht volgt dat onduidelijkheid bestaat over de betekenis van het Beoordelingskader bij de beoordeling of sprake is van intensieve zorg als bedoeld in artikel 11 van Pro het Buk. Met het oog hierop overweegt de Raad als volgt.
4.3.4.
In de uitspraak van 19 september 2018 ligt besloten dat het Beoordelingskader niet kan worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel en niet als zodanig kan worden toegepast. Het Beoordelingskader is wel aangemerkt als een vaste gedragslijn die als uitgangspunt voor de beoordeling kan worden genomen. Met dat oordeel is echter niet gegeven dat CIZ niet in een voorkomend geval, waarin de feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven, per item als bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling, zou moeten beoordelen of, in weerwil van de criteria van het Beoordelingskader, sprake is van een situatie van intensieve zorg als bedoeld in artikel 11 van Pro het Buk. Het ligt in een voorkomend geval op de weg van de betrokkene om aan de hand van concrete, verifieerbare en te objectiveren feiten en omstandigheden aannemelijk te maken dat hiervan sprake is.
Beoordeling beroepsgronden
4.4.
De beroepsgronden over de rechtmatigheid van het Beoordelingskader als zodanig, slagen niet. Er bestaat geen rechtsregel waaruit volgt dat een vaste gedragslijn moet zijn gebaseerd op wetenschappelijke en medische onderbouwingen of dat inzichtelijk is hoe de vaste gedragslijn tot stand is gekomen.
4.5.
Het betoog dat aan [naam dochter] ten onrechte geen punt is toegekend voor het item gedrag slaagt. Het standpunt van de Svb is gebaseerd op het advies van CIZ inhoudende dat door een ter zake deskundige geen noodzaak tot permanente toezicht is vastgesteld. Appellante heeft in beroep een rapport van psychiater H.S. Backer overgelegd. Hierin is vermeld dat bij [naam dochter] sprake is van aandachtsproblemen, impulsiviteit en overbeweeglijkheid (ADHD) en van dyslexie. Op grond hiervan belandt zij thuis, op school en buiten snel in risicovolle- of conflictsituaties, terwijl haar sociale inzicht en oplossingsvaardigheden beperkt zijn. Dit vraagt voortdurend toezicht van de ouders. Gelet op de beschreven beperkingen heeft Backer geconcludeerd dat [naam dochter] in vergelijking met een gemiddeld kind van haar leeftijd zeer veel, en voor een ‘gemiddelde ADHD’er’ veel, extra toezicht en begeleiding nodig heeft. Verder heeft Backer over het item gedrag vermeld dat vooral de interactie met haar broer en zus zorgwekkend is en in feite niet zonder toezicht en begeleiding van de ouders kan. Daar komt nog bij dat Backer tijdens de zitting heeft toegelicht dat de beperkingen van [naam dochter] zijn te verklaren vanuit de ADHD. De gemiddelde ADHD’er heeft niet zoveel zorg nodig als [naam dochter] . Dit heeft de medisch adviseur van CIZ volgens Backer niet onderkend. De Raad is van oordeel dat appellante hiermee het medisch advies heeft weerlegd. Hieruit volgt dat sprake is van intensieve zorg als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van het Buk en artikel 7a, eerste lid, van de AKW bij het item gedrag van het Beoordelingskader, zodat op dit item een punt wordt gescoord.
4.6.
Wat is overwogen in 4.1 en 4.5 leidt tot de conclusie dat in totaal drie punten moeten worden toegekend en dat met ingang van het tweede kwartaal van 2018 recht op dubbele kinderbijslag bestaat. Het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen, het besluit van 6 december 2018 herroepen en zelf in de zaak voorzien door aan appellante vanaf het tweede kwartaal van 2018 dubbele kinderbijslag toe te kennen. Het verzoek van appellante om te bepalen dat zij tot het achttiende levensjaar van [naam dochter] recht heeft op dubbele kinderbijslag wordt afgewezen omdat kinderbijslag per kwartaal wordt toegekend en het bestreden besluit alleen betrekking heeft op het tweede kwartaal van 2018.
4.7.
De Svb wordt veroordeeld tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade bestaande uit de wettelijke rente over de aan appellante na te betalen dubbele kinderbijslag met toepassing van artikel 4:102, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5. Aanleiding bestaat om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.518,- in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting met wegingsfactor 1) en € 1.897,50 in hoger beroep (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor de zitting met wegingsfactor 1 en 1 punt voor het verzoek om schadevergoeding met wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand en op € 11,42 aan reiskosten in beroep. Voor toekenning van een afzonderlijke punt voor de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding. De kosten van het rapport van Backer komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze kosten op geen enkele wijze zijn geconcretiseerd, gespecificeerd of onderbouwd.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 2 april 2019;
- herroept het besluit van 6 december 2018;
- kent aan appellante vanaf het tweede kwartaal van 2018 dubbele kinderbijslag toe en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de Svb tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade bestaande uit de wettelijke rente over de aan appellante na te betalen dubbele kinderbijslag met toepassing van artikel 4:102, tweede lid, van de Awb;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.426,92;
- bepaalt dat de Svb aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 175,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door D.S. de Vries als voorzitter en E.J. Otten en R.M. van Male als leden, in tegenwoordigheid van E.J. van der Veldt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022.
(getekend) D.S. de Vries
(getekend) E.J. van der Veldt