Uitspraak
23/981 WMO15 en 23/982 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 31 januari 2023, 21/558 (aangevallen uitspraak 1) en op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Limburg van 31 januari 2023, 21/2408 (aangevallen tussenuitspraak) en tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 maart 2023, 21/2408 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Nederweert (college)
Datum uitspraak: 6 november 2024
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om een financiële maatwerkvoorziening voor het autogebruik van appellant, die zeer ernstige beperkingen heeft. De rechtbank had het college opgedragen een nieuw besluit te nemen over de omvang van de maatwerkvoorziening, maar het college heeft dit niet gedaan. Om een einde te maken aan het geschil voorziet de Raad zelf in de zaak.
PROCESVERLOOP
Namens appellant, wettelijk vertegenwoordigd door [naam vader] en [naam moeder] (ouders), heeft mr. H.B. Frenken LL.M., hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken en de aangevallen tussenuitspraak.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 11 september 2024. Voor appellant is mr. Frenken verschenen. Het bestuursorgaan heeft door middel van videobellen deelgenomen aan de zitting en zich laten vertegenwoordigen door mr. B.H.G. Dautzenberg-Dieteren en A. Timmermans.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant, geboren in 1981, heeft een blijvende, ernstige verstandelijke beperking met communicatie- en gedragsstoornissen en is ernstig autistisch. Het filteren en duiden van binnenkomende prikkels is voor appellant extreem moeilijk. Dit uit zich in extreem gedrag met dwangmatige handelingen en het dwangmatig uitspreken van woorden of korte zinnen. Als appellant zich onveilig voelt, maakt hij ongecontroleerde bewegingen, gooit of duwt spullen weg en trekt kleding uit. Appellant heeft een indicatie voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) voor zorgzwaartepakket (Besloten) wonen met zeer intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering. Aan appellant is een persoonsgebonden budget (pgb) verleend waarmee hij 24 uurs-zorg inkoopt. De zorg is gericht op het onderhouden van een dagstructuur, persoonlijke verzorging, dagbesteding en eten en drinken. Appellant woont in een zorgwoning in de achtertuin van zijn ouders.
1.2.
Appellant kan zich niet zelfstandig verplaatsen. Vanwege zijn aandoeningen kan hij ook geen gebruik maken van collectief vervoer. Appellant heeft sinds 2012 de beschikking over een duo-fiets die in 2019 opnieuw is verstrekt door het college. In 2016 heeft het college een maatwerkvoorziening verstrekt voor het plaatsen van een veiligheidsscherm in de auto waarin appellant wordt vervoerd. Op deze manier kan het autovervoer veilig plaatsvinden, omdat appellant de chauffeur dan niet kan slaan. Deze voorzieningen zijn verstrekt op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
1.3.
Bij brief van 7 oktober 2020 is verzocht om vergoeding van de kosten van de aanschaf van een nieuwe auto, voor het plaatsen van een veiligheidsscherm en om vergoeding van de vervoerskosten. De auto die wordt gebruikt voor het vervoer van appellant moet worden vervangen.
1.4.
Het college heeft deze brief opgevat als een melding en is een onderzoek gestart. Volgens het college heeft de vader van appellant in een telefoongesprek verklaard de melding in te trekken. Het college heeft appellant hierover op 12 november 2020 een brief gestuurd. Tegen deze brief heeft appellant bezwaar gemaakt. Met een besluit van 19 januari 2021 (bestreden besluit 1) heeft het college dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de brief van 12 november 2020 een mededeling van informatieve aard bevat, waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt.
1.5.
Op 12 februari 2021 heeft appellant een aanvraag gedaan om toekenning van verschillende vervoersvoorzieningen. Hierbij heeft appellant aangegeven dat met de auto 150 kilometer per dag wordt gereden. In een e-mail van 25 februari 2021 heeft appellant het verplaatsingsgedrag, het verplaatsingsmotief en de verplaatsingsbestemming toegelicht.
1.6.
Met een besluit van 11 maart 2021, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 3 augustus 2021 (bestreden besluit 2) heeft het college voorzieningen verstrekt. Het college heeft een financiële maatwerkvoorziening van € 10.999,97 verstrekt voor de aanschaf van een auto en de plaatsing van een veiligheidsscherm in deze auto. Daarnaast heeft het college een financiële maatwerkvoorziening verstrekt voor de kosten van het gebruik van de auto vanaf 1 januari 2021. Samen met de eerder verstrekte duo-fiets wordt appellant hiermee in staat gesteld zich lokaal te verplaatsen. Het college heeft het aantal kilometers dat voor vergoeding in aanmerking komt gemaximeerd op 2.000 kilometers per jaar tegen € 0,19 per kilometer, dus in totaal € 380,-. Voor deze kilometervergoeding is aangesloten bij de onbelaste kilometervergoeding die de Belastingdienst hanteert.
Uitspraken van de rechtbank
2. Appellant heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld bij de rechtbank.
2.1.
Na de behandeling van de beroepen op zitting bij de rechtbank heeft het college onderzoek laten doen door Argonaut. Argonaut heeft adviezen uitgebracht en partijen hebben op deze adviezen gereageerd.
2.2.
De rechtbank heeft de beroepen een tweede keer op zitting behandeld. Argonaut heeft aanvullend geadviseerd en partijen hebben nadere reacties ingebracht.
2.3.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor vervoer in het kader van behandeling (“het toeren”) en om naar wandellocaties te gaan het college geen maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 hoeft te verstrekken. Maar voor het vervoer in het kader van sociale contacten (het op bezoek gaan, winkelbezoeken, instanties en fitness) komt appellant wel in aanmerking voor een financiële maatwerkvoorziening. De omvang van de jaarlijkse vervoersbehoefte van appellant is 9.116 kilometers.
2.4.
Appellant heeft naar voren gebracht dat de vervoersbehoefte waarvoor een financiële maatwerkvoorziening moet worden verstrekt door het college moet worden vastgesteld op 30.000 kilometers per jaar.
2.5.
De rechtbank heeft de beroepen voor een derde keer op zitting behandeld.
2.6.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak 1 het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit 1 in stand gelaten.
2.7.
De rechtbank heeft in de aangevallen tussenuitspraak het college wat betreft bestreden besluit 2 in de gelegenheid gesteld een gewijzigd besluit te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak. De rechtbank heeft, net als partijen hebben gedaan, het autogebruik van appellant onderverdeeld in zes categorieën. Bij de eerste categorie, toeren, gaan beide partijen ervan uit dat hiervoor geen aanspraak bestaat op vergoeding op grond van de Wmo 2015. Anders dan het college heeft betoogd, valt de tweede categorie (vervoer naar een natuurlijke omgeving om te wandelen) niet onder de Wlz. Vanwege de ruime beslissingsbevoegdheid van het college, ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Bij de derde categorie, het op bezoek gaan, mocht het college uitgaan van een frequentie van eenmaal per week. Maar het aantal kilometers waarvan het college uitgaat, is niet te volgen en kan daarom niet worden gevolgd. De vierde categorie is het bezoeken van winkels, waarbij het college rekening mag houden met de verstrekte duofiets. Het college heeft kunnen komen tot een totaal van 2.132,52 kilometers per jaar voor het bezoeken van winkels. Voor de vijfde categorie (onder meer bezoek huisarts en kapper) heeft de rechtbank aangesloten bij de berekening van het aantal kilometers door het college, namelijk 904,40 kilometers. Ook voor de zesde categorie, het vervoer naar de fitness, heeft de rechtbank aangesloten bij de berekening van het college, namelijk 4.992 kilometers. Samenvattend ziet de rechtbank geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, gelet op de beslissingsruimte die het college toekomt.
2.8.
Het college heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om een gewijzigd besluit te nemen. Het college heeft de rechtbank verzocht om een einduitspraak te doen.
2.9.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak 2 het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit 2 vernietigd, het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak en de tussenuitspraak, het college opgedragen het griffierecht van € 49,- te betalen en het college veroordeeld in de proceskosten tot een bedrag van € 3.348,-.
De standpunten van partijen
3. Appellant is het met de aangevallen uitspraken en de aangevallen tussenuitspraak van de rechtbank niet eens.
3.1.
Appellant heeft op 28 maart 2023 hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1. Gevraagd naar de reden waarom het beroep na de termijn van zes weken is ingediend, heeft appellant naar voren gebracht dat de rechtbank ten onrechte een afzonderlijke uitspraak heeft gedaan over bestreden besluit 1. Vanwege de samenhang tussen de zaken was appellant niet in staat om binnen de termijn van zes weken hoger beroep in te stellen.
3.2.
Appellant heeft, samengevat weergegeven, tegen de aangevallen tussenuitspraak en aangevallen uitspraak 2 aangevoerd het onbegrijpelijk te vinden dat de rechtbank niet zelf in de zaak heeft voorzien. Het college krijgt zo opnieuw een kans om fouten te herstellen, terwijl het college na de tussenuitspraak al duidelijk had gemaakt dit niet te willen doen. Het college heeft ook nog steeds niet opnieuw beslist. Appellant heeft verder naar voren gebracht dat een financiële maatwerkvoorziening voor de kosten van het autogebruik van 30.000 kilometers moet worden verstrekt. Het is heel belangrijk voor appellant en zijn ouders om dit goed te regelen en zo rust te creëren.
3.3.
Het college heeft zich in verweer op het standpunt gesteld dat het college eigenlijk helemaal geen maatwerkvoorziening had hoeven verstrekken op grond van de Wmo 2015 omdat appellant een Wlz-indicatie heeft. Het college is in elk geval niet gehouden om meer te verstrekken dan de financiële maatwerkvoorziening van € 380,- per jaar die in het besluit van 11 maart 2021 is toegekend. Het college is appellant al tegemoetgekomen door het vergoeden van de kosten van de auto en het scherm.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt eerst of het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 ontvankelijk is. Daarna beoordeelt de Raad de aangevallen tussenuitspraak en aangevallen uitspraak 2 aan de hand van de beroepsgronden.
Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1
4.1.
De termijn voor het indienen van een beroepschrift is zes weken. Niet in geschil is dat het hoger beroepschrift van appellant na deze termijn is ingediend, namelijk op 28 maart 2023. De termijnoverschrijding is niet verschoonbaar. Dat de rechtbank nog geen einduitspraak had gedaan in de andere zaak is geen reden om te oordelen dat de gemachtigde van appellant, niet in verzuim is geweest. Namens appellant had op zijn minst een hoger beroepschrift op nader aan te voeren gronden kunnen worden ingediend. Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 is niet-ontvankelijk.
Het hoger beroep tegen de aangevallen tussenuitspraak en aangevallen uitspraak 2
4.2.
Naar aanleiding van aangevallen uitspraak 2 had het college opnieuw op het bezwaar moeten beslissen, maar het college heeft dit niet gedaan. Wel heeft het college hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak van de rechtbank. De Raad heeft dit hoger beroep nietontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van gronden. [1] Verder had het college een voorlopige voorziening aangevraagd om de werking van aangevallen uitspraak 2 te schorsen. De voorzieningenrechter van de Raad heeft dit verzoek afgewezen. [2]
4.3.
Er ligt geen hoger beroep van het college meer voor ter beoordeling, zodat de omvang van het geding is begrensd tot de door appellant aangevochten onderdelen van de aangevallen tussenuitspraak en van aangevallen uitspraak 2. Dit betekent dat de gegrondverklaring van het beroep en de vernietiging van bestreden besluit 2 door het college niet meer ter discussie kunnen worden gesteld.
4.4.
De rechtbank heeft terecht gewezen op rechtspraak van de Raad over de afbakening tussen de Wlz en de Wmo 2015. [3] Uit deze rechtspraak volgt dat het college niet verplicht is om een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 te verstrekken als de Wlz van toepassing is. Maar het college mág dit wel en bij de uitoefening van die bevoegdheid heeft het college een zeer ruime beslissingsruimte. De rechtbank heeft daarom opdracht gegeven aan het college om opnieuw te beslissen. Het college heeft echter niet opnieuw beslist; niet naar aanleiding van de aangevallen tussenuitspraak en evenmin naar aanleiding van aangevallen uitspraak 2, zelfs niet nadat de voorzieningenrechter van de Raad het verzoek om een voorlopige voorziening van het college had afgewezen. Partijen hebben in hoger beroep bovendien aan de Raad gevraagd om zelf in de zaak te voorzien. De Raad ziet in het voorgaande aanleiding om tot vernietiging van de aangevallen tussenuitspraak en aangevallen uitspraak 2 over te gaan en zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal dit doen aan de hand van wat partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht over de overwegingen van de rechtbank in de aangevallen tussenuitspraak over de omvang van de financiële maatwerkvoorziening.
De financiële maatwerkvoorziening voor de vervoerskosten
4.5.
Appellant heeft beroepsgronden aangevoerd over de omvang van de maatwerkvoorziening en het college heeft verweer gevoerd. Het eerste overkoepelend standpunt van het college komt erop neer dat, áls het college al gehouden is een financiële maatwerkvoorziening te verstrekken, dit niet meer kan zijn dan € 380,- voor 2.000 kilometers.
4.5.1.
Met dit in hoger beroep ingenomen standpunt miskent het college dat in de beroepsfase een ander standpunt is ingenomen. In de beroepsfase heeft het college zich namelijk uitdrukkelijk en bij herhaling op het standpunt gesteld dat de maatwerkvoorziening voor 9.116 kilometers moet worden verstrekt. Het college heeft geen gronden aangevoerd op grond waarvan bij verweer in hoger beroep hierop kan worden terugkomen. Het ingenomen standpunt leidt dan ook niet tot succes. Er is evenmin grond voor de juistheid van het standpunt van appellant dat doordat het college geen uitvoering heeft gegeven aan de opdracht van de rechtbank, de maatwerkvoorziening om die reden al voor 30.000 kilometers moet worden verstrekt.
4.6.
De Raad komt dan ook gelet op de wens partijen als bedoeld onder 4.4. toe aan oordeelsvorming omtrent de omvang van de financiële maatwerkvoorziening en zoekt hierbij aansluiting bij de zes categorieën die de rechtbank en partijen hebben onderscheiden in het autogebruik van appellant.
4.6.1.
Bij de eerste categorie gaat het om toeren waarbij het autorijden voor appellant wordt gebruikt om te “ontladen”. De rechtbank heeft hierover geoordeeld dat zowel het college als appellant ervan uitgaat dat hiervoor geen aanspraak bestaat op grond van de Wmo 2015. Deze categorie van het autogebruik valt dus buiten de maatwerkvoorziening.
4.6.2.
De tweede categorie betreft het vervoer naar een natuurrijke omgeving waar het rustig is om te wandelen. Ook indien deze activiteit onder de reikwijdte van de Wmo 2015 valt, leidt dit niet tot een positieve uitkomst voor appellant. Het college mág – gelet op hetgeen is overwogen onder 4.4 – een maatwerkvoorziening verstrekken, maar hoeft dit niet te doen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld geen vergoeding voor deze kilometers te willen toekennen, terwijl appellant heeft betoogd dat álle “wandelkilometers” moeten worden vergoed. Gelet op het standpunt van het college en op de ruime beslissingsruimte die het college heeft, ziet de Raad geen aanleiding in deze categorie een kilometervergoeding toe te kennen.
4.6.3.
De derde categorie van het autogebruik bestaat uit het op bezoek gaan bij de begeleiders. Appellant heeft aangevoerd dat voor wat betreft het aantal kilometers moet worden aangesloten bij de feitelijke situatie en die is dat hij vier keer per week op bezoek gaat. Appellant is het dus niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het uitgangspunt van het college, één bezoek per week, voldoende compenserend is. Bij een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 gaat het om het bieden van een passende bijdrage zodat appellant in redelijke mate kan participeren. [4] Appellant heeft niet onderbouwd waarom hij is aangewezen op een hogere bezoekfrequentie dan het college van opvatting is om redelijkerwijs te kunnen participeren. Ook de Raad gaat daarom uit van één bezoek per week bij een van de begeleiders. De begeleiders wonen in [plaats] , [plaats] , [plaats] , [plaats] en [plaats] . Uitgaande van één bezoek per week bij een van deze begeleiders, is het gemiddelde aantal kilometers per week 47,4 kilometers. [5] Jaarlijks gaat het dus om een omvang van 2.464,80 kilometers.
4.6.4.
In de vierde categorie gaat het om het bezoeken van winkels. Volgens appellant houden het college en de rechtbank ten onrechte rekening met de verstrekte duo-fiets. Het gedrag van appellant is namelijk erg onvoorspelbaar. Indien gebruik wordt gemaakt van de duo-fiets komt het regelmatig voor dat er in de buurt van de winkel wat voorvalt zodat winkelbezoek niet mogelijk is. Het winkelbezoek moet dan alsnog met de auto plaatsvinden. Appellant kan dan in de auto blijven zitten. De Raad ziet in het betoog van appellant geen aanleiding om tot een ander oordeel dan de rechtbank te komen. Het college heeft zoals hiervoor reeds uiteengezet een ruime beslissingsruimte en het is te volgen dat het college bij het bepalen van de omvang van de maatwerkvoorziening, rekening heeft gehouden met de maatwerkvoorziening voor de duo-fiets. De Raad gaat daarom uit van 2.132,52 kilometers per jaar.
4.6.5.
Over het oordeel van de rechtbank met betrekking tot de vijfde en zesde categorie, heeft appellant geen beroepsgronden naar voren gebracht. De Raad sluit daarom aan bij het aantal kilometers, zoals door de rechtbank genoemd in de aangevallen tussenuitspraak. Voor de vijfde categorie zijn dit 904,40 kilometers en voor de zesde categorie zijn dit 4.992 kilometers.
4.7.
Tussen partijen is niet in geschil dat de ingangsdatum van de maatwerkvoorziening 7 oktober 2020 moet zijn. Ter zitting heeft appellant verzocht om de voorziening zo te verstrekken dat er voor minimaal vijf jaar vanaf heden rust komt. Het college heeft verklaard te hechten aan een voorziening voor een langere duur, maar heeft desgevraagd geen termijn genoemd. De Raad ziet aanleiding de maatwerkvoorziening te verstrekken tot en met vijf jaar na datum van deze uitspraak, dus tot en met 6 november 2029.
Overige beroepsgronden
4.8.
Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank tot een andere proceskostenvergoeding had moeten komen. De rechtbank had een kostenvergoeding voor de bezwaarfase moeten toekennen. Verder heeft de rechtbank ten onrechte volstaan met halve punten voor enkele proceshandelingen. De wegingsfactor had niet op één mogen worden vastgesteld vanwege de complexiteit van de zaken.
4.9.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft helder gemotiveerd hoe de proceskostenvergoeding van € 3.348,- is berekend. Deze berekening is in overeenstemming met het Besluit proceskosten bestuursrecht. Omdat de Raad zelf in de zaak zal voorzien, zal de Raad ook een kostenvergoeding voor de bezwaarprocedure toekennen.
4.10.
Gelet op de wijze waarop de Raad zelf in de zaak zal voorzien behoeft hetgeen partijen overigens verdeeld houdt geen bespreking.
Conclusie en gevolgen
4.11.
Omwille van de duidelijkheid zal de Raad de aangevallen tussenuitspraak en aangevallen uitspraak 2 geheel vernietigen, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en bestreden besluit 2 vernietigen. De Raad herroept het besluit van 11 maart 2021 voor zover een financiële maatwerkvoorziening is verstrekt voor 2.000 kilometers per jaar en voorziet zelf in de zaak door een financiële maatwerkvoorziening toe te kennen voor 10.493,72 kilometers per jaar, [6] voor de periode van 7 oktober 2020 tot en met vijf jaar na datum van deze uitspraak, dus tot en met 6 november 2029. Dit tegen een tarief gelijk aan de maximale reiskostenvergoeding die een werkgever aan een werknemer kan verstrekken zonder dat de werknemer hierover belasting moet betalen (tot 1 januari 2024 € 0,19 per kilometer; per 1 januari 2024 € 0,23 per kilometer). Het jaarlijkse bedrag is dus tot 1 januari 2024 € 1.993,81 en daarna € 2.413,56. Als vorenbedoelde vergoeding na 1 januari 2024 wijzigt, zal het te vergoeden bedrag door het college moeten worden aangepast.
5. Omdat appellant gelijk krijgt, krijgt hij een vergoeding voor de proceskosten die hij in hoger beroep heeft gemaakt voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- (één punt voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 875,- per punt). Ook voor de bezwaarprocedure krijgt appellant de kosten vergoed voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.248,- (één punt voor het indienen van een bezwaarschrift en één punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde van € 624,- per punt).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet-ontvankelijk;
- vernietigt de aangevallen tussenuitspraak en aangevallen uitspraak 2, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 3 augustus 2021 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 11 maart 2021 voor zover een financiële maatwerkvoorziening is verstrekt voor 2.000 kilometers per jaar en verstrekt een financiële maatwerkvoorziening aan appellant voor de periode van 7 oktober 2020 tot en met 6 november 2029, voor 10.493,72 kilometers per jaar, door het college nader te berekenen zoals in 4.12 overwogen;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 3 augustus 2021;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.998,-.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en K.M.P. Jacobs en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van N. El Khabazi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 november 2024.
(getekend) J. Brand
(getekend) N. El Khabazi