Uitspraak
23/849 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 6 februari 2023, 21/2876 (aangevallen uitspraak), en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (college)
Datum uitspraak: 10 december 2024
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de afwijzing van het verzoek van appellant om de arbeids- en reintegratieverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, ondedeel a, b en c van de Participatiewet (PW) niet op hem toe te passen. Volgens appellant heeft hij een begin van bewijs geleverd voor de stelling dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in die bepaling en heeft het college hiernaar vervolgens onvoldoende onderzoek verricht. Anders dan de rechtbank is de Raad het met appellant eens.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. S.V.A.Y. Dassen-Vranken, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade.
Het college heeft een verweerschrift ingediend. Beide partijen hebben nadere stukken overgelegd.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 29 oktober 2024. Voor appellant is mr. Dassen-Vranken verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.H.J.M. van den Heuvel.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Het college heeft appellant met ingang van 23 januari 2020 bijstand op grond van de PW toegekend. In het toekenningsbesluit is vermeld dat appellant arbeids- en reintegratieverplichtingen heeft, namelijk de verplichtingen van artikel 9, eerste lid, onderdelen a, b en c, van de PW.
1.2.
Appellant heeft het college op 15 februari 2020 verzocht om te bepalen dat die verplichtingen niet op hem van toepassing zijn omdat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is. Ter onderbouwing van zijn verzoek heeft appellant een rapportage van een door een psycholoog uitgevoerd intelligentieonderzoek van 11 april 2012 en een rapport van Atlant re-integratie van 23 april 2012 overgelegd. Naar aanleiding van het verzoek van appellant heeft het college een arts, werkzaam voor het Uwv, onderzoek laten doen naar de situatie van appellant. In een rapport van 27 augustus 2020 heeft de arts geconcludeerd dat appellant arbeidsvermogen heeft.
1.3.
Het college heeft met een besluit van 13 juli 2021, voor zover hier van belang, het verzoek van appellant afgewezen en dat besluit, na bezwaar, gehandhaafd met een besluit van 17 september 2021 (bestreden besluit). Het college heeft de afwijzing gebaseerd op het rapport van de arts van het Uwv. Uit de conclusie van de arts dat appellant arbeidsvermogen heeft volgt volgens het college dat appellant niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank voor zover die gaat over de afwijzing van het verzoek van appellant van 15 februari 2020. Hij heeft daartegen aangevoerd dat hij, met name in verband met zijn mentale situatie, volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is in de zin van artikel 9, vijfde lid, van de PW en dat hij daarvoor een begin van bewijs heeft geleverd. Hij stelt zich op het standpunt dat het college vervolgens onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar zijn arbeidsbeperkingen.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de afwijzing van het verzoek van appellant in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Toepasselijkheid van de arbeids- en re-integratieverplichtingen
4.1.
Of de verplichtingen van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de PW van toepassing zijn hangt af van de vraag of de betrokkene volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). Dat volgt uit de tekst van artikel 9, vijfde lid, van de PW. Bij de beoordeling of die situatie zich voordoet moet zoveel als mogelijk worden aangesloten bij de (systematiek van) de Wet WIA. Dit volgt uit eerdere rechtspraak. [1] Volgens de Wet WIA is iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt als hij duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur en dit een direct en objectief medisch vast te stellen gevolg is van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling. [2] Onder duurzaam arbeidsongeschikt wordt verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie of een medische situatie waarbij op lange termijn een kleine kans op herstel bestaat. [3] De beoordeling of iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, wordt gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en een arbeidskundig onderzoek. [4]
4.2.
Een betrokkene die een beroep doet op artikel 9, vijfde lid, van de PW moet aannemelijk maken dat hij voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van die bepaling. Dit betekent dat de betrokkene die wenst dat de arbeids- en re-integratieverplichtingen niet op hem van toepassing zijn ten minste een begin van bewijs moet leveren dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is. Het is vervolgens aan de bijstandverlenende instantie om de stellingen van de betrokkene over zijn arbeidsongeschiktheid te beoordelen. Dit moet gebeuren op basis van een verzekeringsgeneeskundig en, zo nodig, ook een arbeidskundig onderzoek als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wet WIA. De Raad heeft ook dit eerder overwogen. [5]
4.3.
Of de betrokkene een begin van bewijs van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid heeft geleverd wordt beoordeeld op basis van de feiten en omstandigheden van het concrete geval. De betrokkene moet bij zijn verzoek dat de arbeids- en re-integratieverplichtingen niet op hem van toepassing zijn stellen wat de aard en omvang van zijn medische beperkingen voor het verrichten van arbeid en re-integratieactiviteiten en zijn herstelmogelijkheden zijn. Hij moet dit onderbouwen door hierover beschikbare medische gegevens te verstrekken en daarbij de nodige duidelijkheid en volledige openheid van zaken geven.
Volledige en duurzame arbeidsongeschikt
4.4.
Gelet op wat in 4.2 is overwogen en wat appellant heeft aangevoerd moet allereerst worden beoordeeld of appellant een begin van bewijs heeft geleverd voor de stelling dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is.
4.5.
De beroepsgrond dat appellant een begin van bewijs heeft geleverd voor de stelling dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is slaagt. Hierbij is het volgende van belang.
4.5.1.
In het door appellant overgelegde intelligentie-onderzoek heeft de psycholoog geconcludeerd dat de intellectuele vaardigheden van appellant worden ingeschat op een zeer zwakbegaafd intelligentieniveau (totaal IQ van 62). Gelet op de gebleken aanwijzingen voor beperkingen van het verstandelijk vermogen zal appellant volgens de psycholoog problemen ervaren op de reguliere arbeidsmarkt. Hij zal hier continu overvraagd worden, omdat hij door zijn beperkingen op taalgebied de uitleg en instructies deels zal missen en zijn performale capaciteiten zullen ertoe leiden dat hij het overzicht verliest. In het door appellant overgelegde rapport van Atlant re-integratie zijn de bevindingen van het intelligentie onderzoek betrokken. In dat rapport staat dat appellant het meest gebaat lijkt bij werken in een omgeving met eenvormig en eenduidig werk en constante intensieve begeleiding. Dit vanwege de gebleken intelligentiescores en ook gezien de waarnemingen die tijdens het diagnosetraject zijn gedaan. In het rapport staat verder dat de kans groot is dat appellant in aanmerking komt voor een indicatie beschut werk. De arts van het Uwv heeft in het medisch onderzoeksverslag geconcludeerd dat er weliswaar geen medische contra-indicatie is waarom appellant niet in staat zou zijn om te werken, maar dat hij daarbij wel is aangewezen op langdurige en intensieve begeleiding, mogelijk op het niveau van beschut werk. De arts heeft in dit verslag ook het zeer beperkte arbeidsverleden van appellant beschreven en de conflicten en problemen die hij daarbij heeft gehad.
4.5.2.
Gelet op de artikelen 4 en 6 van de Wet WIA moet bij de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid worden beoordeeld wat iemand, gelet op diens medische beperkingen, nog kan verdienen met algemeen geaccepteerde arbeid. Bij die beoordeling is de begeleidingsbehoefte tijdens werk als gevolg van een ontwikkelingsstoornis, zoals een verstandelijke beperking, een relevante factor. [6] Verder is een indicatie beschut werk alleen aan de orde als een persoon met arbeidsvermogen bij het verrichten van werkzaamheden is aangewezen op aanpassingen, permanent toezicht of intensieve begeleiding die niet binnen redelijke grenzen door een werkgever kunnen worden aangeboden. Het moet dan gaan om begeleiding die de reguliere beschikbare begeleiding, zoals door een jobcoach, overstijgt. Dit is in eerdere rechtspraak tot uitdrukking gebracht. [7]
4.5.3.
Niet waarschijnlijk is dat iemand die is aangewezen op dergelijke intensieve begeleiding bij een arbeidskundig onderzoek als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wet WIA in staat wordt geacht om algemeen geaccepteerde functies te vervullen. Daarnaast is wel waarschijnlijk dat als de noodzaak voor dergelijke begeleiding voortvloeit uit een verstandelijke beperking de ongeschiktheid voor algemeen geaccepteerde functies vanuit medisch oogpunt stabiel is. Dat betekent dat als een betrokkene als gevolg van een intensieve begeleidingsbehoefte in verband met een verstandelijke beperking is aangewezen op beschut werk, dit een aanwijzing is dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wet WIA.
4.5.4.
Uit zowel de door appellant overgelegde rapporten als het door de arts van het Uwv opgestelde verslag komt naar voren dat appellant mogelijk verstandelijk beperkt is en dat hij als gevolg hiervan langdurige en intensieve begeleiding in werk nodig heeft, waardoor hij mogelijk is aangewezen op beschut werk. Voor de stelling van appellant dat hij in ernstige mate en langdurig beperkt is voor algemeen geaccepteerde arbeid is daarmee een begin van bewijs geleverd als bedoeld in 4.3.
Onderzoek door het college
4.6.
Het college had in het begin van bewijs aanleiding moeten zien om de stelling van appellant dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is te beoordelen op basis van een verzekeringsgeneeskundig en zo nodig een arbeidskundig onderzoek. Het college heeft niet een dergelijk onderzoek laten uitvoeren. Ter zitting heeft het college dit desgevraagd bevestigd. Het college heeft beaamd dat het onderzoek van de arts van het Uwv betrekking had op de vraag of appellant arbeidsvermogen had en dat dit een andere beoordeling vergt dan de vraag of hij arbeidsongeschiktheid was als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wet WIA.
4.7.
Het voorgaande betekent dat het besluit om het verzoek van appellant af te wijzen niet is gebaseerd op zorgvuldig onderzoek en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het bestreden besluit kan om die reden niet in stand blijven. Omdat op basis van de nu beschikbare gegevens niet is vast te stellen of appellant volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 9, vijfde lid, van de PW, zal het college hiernaar alsnog onderzoek moeten verrichten.
Conclusie en gevolgen
4.9.
Uit 4.4 tot en met 4.7 volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft dit niet onderkend. Daarom slaagt het hoger beroep. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De Raad zal in plaats van de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Raad kan de zaak niet zelf afdoen omdat nader onderzoek nodig is en zal het college daarom opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
4.10.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Schadeverzoek
5. Appellant heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade die hij heeft geleden door de onrechtmatige besluitvorming van het college. Hij stelt dat hij emotionele en psychische schade heeft geleden door het bestreden besluit. Maar die stelling heeft hij op geen enkele wijze onderbouwd. Hij heeft dan ook de door hem gestelde schade niet aannemelijk gemaakt. Daarom zal het verzoek om schadevergoeding worden afgewezen.
Proceskosten en griffierecht
6. Omdat het hoger beroep slaagt moet het college de proceskosten van appellant vergoeden. Deze kosten worden vastgesteld op € 1.750,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting) en op € 1.750,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting) voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus op € 3.500,-. Appellant krijgt ook een vergoeding voor het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 17 september 2021 voor zover daarbij het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek van appellant ongegrond is verklaard;
- draagt het college op in zoverre een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.500,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 185,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en E.J.M. Heijs en E.C.E. Marechal als leden, in tegenwoordigheid van N.B Yalçınkaya als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2024.
(getekend) F. Hoogendijk
De griffier is verhinderd te ondertekenen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 9, eerste en vijfde lid, van de Participatiewet
1. De belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht:
a. naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, te verkrijgen, deze te aanvaarden en te behouden, waaronder begrepen registratie als werkzoekende bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, indien hem daartoe het recht toekomt op grond van artikel 30b, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen;
b. gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling en, indien van toepassing, mee te werken aan het opstellen, uitvoeren en evalueren van een plan van aanpak als bedoeld in artikel 44a;
c. naar vermogen door het college opgedragen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt.
5. De verplichtingen, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en c, zijn niet van toepassing op de belanghebbende die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen.
Artikel 4 van Pro de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
1. Volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur.
2. In het eerste lid wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie.
3. Onder duurzaam wordt mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
Artikel 6, eerste en derde lid, van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
1. De beoordeling of iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt of gedeeltelijk arbeidsgeschikt is, wordt gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en een arbeidskundig onderzoek.
3. Onder arbeid als bedoeld in artikel 4, eerste lid, en 5 wordt verstaan alle algemeen geaccepteerde arbeid waartoe de verzekerde met zijn krachten en bekwaamheden in staat is.