Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 november 2023, 23/1020 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (college)
Datum uitspraak: 16 september 2025
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de vraag of appellante met het invullen en verzenden van een formulier op de website van de gemeente Heerlen een aanvraag heeft gedaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad beantwoordt die vraag bevestigend. Het college heeft de aanvraag van appellante ten onrechte slechts als een melding aangemerkt. Anders dan het college heeft aangevoerd, is een melding geen vereiste voor het tot stand komen van een aanvraag om bijstand. Er bestaat geen wettelijke grondslag voor het proces, zoals de gemeente dat heeft ingericht, waarbij een melding bij de gemeente een voorwaarde is om rechtsgeldig een aanvraag te kunnen indienen.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. F.E.L. Teerling, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 24 juni 2025. Voor appellante is mr. Teerling verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J.A. Franssen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante heeft op 24 februari 2022 de website heerlen.nl/bijstandsuitkering-aanvragen van de gemeente Heerlen (gemeente) geraadpleegd. Op de pagina met de titel “Bijstandsuitkering aanvragen” stond het volgende vermeld:
"Heeft u te weinig inkomsten om van te leven? Dan heeft u misschien recht op een bijstandsuitkering. Deze uitkering vult uw inkomen aan tot de bijstandsnorm die voor u geldt. Schrijf u eerst als werkzoekende in op Werk.nl. Meld u daarna online aan voor een bijstandsuitkering. (…)
Als uw melding binnen is, neemt iemand van Werkgeversservicepunt (WSP) Parkstad contact met u op. Samen bespreken we uw mogelijkheden richting werk. Deze bemiddeling is verplicht. Ook neemt de gemeente Heerlen telefonisch contact met u op. We bespreken uw situatie en u krijgt informatie over hoe u de aanvraag voor een uitkering kunt doen.
(…)”
1.2.
Appellante heeft zich op 24 februari 2022 via de link “Stap 1: Meld u aan op Werk.nl” van de website van de gemeente op Werk.nl als werkzoekende geregistreerd. Vervolgens heeft zij via de link “Stap 2: Bijstandsuitkering aanvragen bij gemeente” na aanmelding met DigiD een digitaal formulier met vragen ingevuld en verzonden. Dit ingevulde formulier is op 24 februari 2022 door het college ontvangen. Op dat formulier staat de titel “Melding bijstand” (formulier “Melding bijstand”).
1.3.
Naar aanleiding van het door het college op 24 februari 2022 ontvangen formulier “Melding bijstand” heeft op 3 maart 2022 een telefoongesprek plaatsgevonden waarbij een medewerker van het Team Inkomen tegen appellante heeft gezegd dat zij een brief gaat ontvangen met een link voor het indienen van een aanvraag.
1.4.
Het college heeft vervolgens met een brief van 3 maart 2022 bevestigd dat appellante zich op 24 februari 2022 voor bijstand heeft gemeld en daarin gewezen op de link waarmee zij het digitale aanvraagformulier kan invullen. Daarbij heeft het college erop gewezen dat appellante na het indienen van het aanvraagformulier nog een extra mail zal ontvangen om de aanvraag te bevestigen. Pas na bevestiging van die mail is sprake van een aanvraag, aldus deze brief. Verder is ook vermeld dat als appellante niet reageert, geen sprake is van een aanvraag en ervan wordt uitgegaan dat zij geen bijstand nodig heeft.
1.5.
Uit de rapportage melding levensonderhoud Participatiewet blijkt dat een medewerker van het Team Inkomen op 16 maart 2022 heeft geconstateerd dat van appellante nog geen aanvraagformulier en bewijsstukken zijn ontvangen en dat zij geen contact met het college heeft opgenomen. In deze rapportage staat dat “de melding van 24 februari 2022” daarom is “afgeboekt”.
1.6.
Appellante heeft op 8 juni 2022 voor de tweede keer op eenzelfde wijze als de eerste keer via de website van de gemeente een digitaal formulier “Melding bijstand” ingevuld en ingediend bij het college. Deze “melding” is intern op 20 juni 2022 “afgeboekt”.
1.7.
Op 19 juli 2022 heeft appellante voor de derde keer op eenzelfde wijze als de eerste twee keer via de website van de gemeente een digitaal formulier “Melding bijstand” ingevuld en ingediend bij het college. Vervolgens heeft zij een digitaal aanvraagformulier (formulier “Aanvraag bijstand”) ingevuld en ingediend op 29 juli 2022, via de daarvoor van het college verkregen link. Appellante heeft daarbij 24 februari 2022 als gewenste ingangsdatum opgegeven.
1.8.
Het college heeft met een besluit van 21 november 2022, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 3 april 2023 (bestreden besluit), met ingang van 8 juni 2022 bijstand aan appellante toegekend naar de norm van een alleenstaande. De bijstand wordt met terugwerkende kracht vanaf 8 juni 2022 toegekend, omdat appellante heeft verklaard dat zij de brief van het college, met de link naar het aanvraagformulier, naar aanleiding van het ingediende formulier “Melding bijstand” van 8 juni 2022 niet heeft ontvangen. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die bijstand met terugwerkende kracht vanaf 24 februari 2022 rechtvaardigen, aldus het college.
1.9.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank volgt de stelling van appellante niet dat er tussen een melding en een aanvraag geen juridisch onderscheid moet worden gemaakt en dat de melding een extra drempel is die wordt opgeworpen. Volgens de rechtbank is het uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever geweest om eerst een melding om bijstand te doen, waarna de belanghebbende daarna zo spoedig mogelijk een aanvraag om bijstand indient. De rechtbank heeft overwogen dat het college – anders dan het college in de uitspraak van de Raad van 11 oktober 2022 [1] – in dit geval wel een duidelijk onderscheid heeft gemaakt tussen de melding en de aanvraag. Ook heeft het college duidelijk aan appellante gecommuniceerd over de procedure voor het indienen van de aanvraag. Gelet daarop is volgens de rechtbank geen sprake van een aanvraag die gelijktijdig met de melding is ingediend. Omdat appellante na haar melding van 24 februari 2022 geen aanvraag heeft ingediend, had het college ook geen inhoudelijke beslissing hoeven nemen. De rechtbank concludeert dat het college de melding van 24 februari 2022 terecht heeft stopgezet en dat deze haar betekenis heeft verloren voor de later door appellante op 29 juli 2022 ingediende aanvraag.
Standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Zij heeft aangevoerd dat zij op 24 februari 2022 een verzoek om bijstand heeft gedaan. Dat verzoek moet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb en voldoet aan de voorwaarden van artikel 4:2, eerste lid, van de Awb. Het college heeft het verzoek ten onrechte als een melding geregistreerd en afgeboekt. Appellante beroept zich op de uitspraak van de Raad van 11 oktober 2022 waarin een soortgelijke situatie speelde. [2] Volgens appellante stelt het college ook ten onrechte dat zij zich eerst moet melden voordat zij een aanvraag om bijstand kan doen.
Standpunt van het college
4. Het college heeft ter zitting aangevoerd dat het met zijn proces van aanvraag na daarvoor afgaande melding slechts heeft beoogd om in een digitaal tijdperk te voldoen aan wat in artikel 44, tweede lid, van de Participatiewet (PW) is bepaald. Volgens het college volgt daaruit dat appellante zich eerst bij de gemeente voor bijstand moet melden voordat zij een aanvraag om bijstand kan indienen. Het proces is niet bedoeld om bijstandsaanvragen te ontmoedigen. Appellante heeft zich op 24 februari 2022 voor bijstand gemeld. Vervolgens heeft het college tijdens het telefoongesprek en in de brief van 3 maart 2022 duidelijk aan appellante gecommuniceerd dat zij tijdig het aanvraagformulier via de link moest indienen. Appellante heeft dat niet gedaan, zodat er geen aanvraag om bijstand tot stand is gekomen.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1.
Het bestreden besluit wordt getoetst voor de periode van 24 februari 2022, de datum met ingang waarvan appellante bijstand wenst te ontvangen, tot 8 juni 2022, de datum met ingang waarvan het college bijstand heeft verleend aan appellante (te beoordelen periode).
5.2.
De melding en de aanvraag zijn twee te onderscheiden juridische begrippen. Dit volgt uit artikel 44 van de PW. Dit is vaste rechtspraak. [3]
5.3.
De bijstand wordt in beginsel verleend met ingang van de dag waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen. Dit volgt volgens vaste rechtspraak uit artikel 44, eerste lid, van de PW. [4] Als de betrokkene de aanvraag niet zo spoedig mogelijk indient nadat hij zich heeft gemeld en hem dit te verwijten valt, verliest de melding zijn betekenis. Dit is vaste rechtspraak. [5] Het college kan dan besluiten dat de bijstand wordt toegekend vanaf de dag dat de aanvraag is ingediend. Dit volgt uit het derde lid.
5.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante op 24 februari 2022 de stappen 1 en 2, zoals vermeld op de website van de gemeente (zie 1.1), heeft doorlopen en een formulier “Melding bijstand” heeft ingevuld en ingediend. Volgens het college heeft appellante zich daarmee slechts gemeld om bijstand aan te vragen en heeft die melding door tijdsverloop zijn betekenis verloren. Volgens appellante heeft zij met het doorlopen van de stappen 1 en 2 op 24 februari 2022 een aanvraag om bijstand ingediend. Appellante krijgt hierin gelijk en haar beroepsgrond slaagt dus. Daartoe is het volgende van belang.
Het verzoek van 24 februari 2022 is een aanvraag
5.5.
Appellante heeft met het formulier “Melding bijstand” op 24 februari 2022 een aanvraag ingediend als bedoeld artikel 1:3, derde lid van de Awb, in verbinding met artikel 41, eerste lid, van de PW. Waarom dat zo is, wordt hierna uitgelegd.
5.5.1.
Appellante heeft op 24 februari 2022 via de knop “Stap 2: Bijstandsuitkering aanvragen gemeente” op de website van de gemeente het formulier “Melding bijstand” ingevuld. Uit de door appellante in hoger beroep overgelegde schermafdrukken blijkt dat er bij deze “Stap 2” zestien vervolgstappen volgen waarbij informatie wordt gegeven en diverse vragen worden gesteld. Zo staat in het formulier vermeld:
“Als u te weinig geld heeft om van te leven hebt u misschien recht op een bijstandsuitkering. Uw inkomen wordt dan aangevuld tot een minimaal bedrag. Schrijf u eerst als werkzoekende in op Werk nl. Via dit formulier meldt u zich aan voor een bijstandsuitkering. Let op! Heeft u een partner? Dan heeft u zijn/haar gegevens ook nodig. U doet de aanvraag namelijk voor u beiden.”
Voorbeelden van de diverse vragen die worden gesteld zijn: “Wat is uw woonsituatie”, “heeft u schulden”, “wat zijn uw inkomsten” en “wat is het totale positieve saldo op de bank- en spaarrekeningen van u?(…)”. Onder “Reden aanvraag” heeft appellante op de vraag “Wat is de reden voor de melding?” het volgende ingevuld: “Op 30 december 2021 heb ik een blokkade in mijn hoofd gekregen waardoor ik een uitval heb in mijn rechter arm en hand. Hierdoor is mijn proefperiode niet verlengd en op deze manier kan ik momenteel niet werken.”
Bij de 2e vervolgstap staat: “U moet dit formulier volledig en naar waarheid invullen. Als achteraf blijkt dat de informatie die u heeft ingevuld niet klopt of niet compleet is dan kan dit gevolgen hebben voor uw aanvraag Als uw gegevens onjuist zijn, dan kunt u uw uitkering kwijtraken en een boete krijgen.”
Tot slot wordt bij de 16e vervolgstap “bevestigen aanvraag” de betrokkene gevraagd de samenvatting door te nemen en te bevestigen dat alle gegevens kloppen en volledig zijn. De antwoorden van appellante met de gestelde vragen zijn opgenomen in het formulier “Melding bijstand” dat door het college op 24 februari 2022 is ontvangen.
5.5.2.
Uit de feiten en omstandigheden opgenomen onder 5.5.1 volgt dat appellante het college op 24 februari 2022 via een digitaal gegenereerd formulier heeft verzocht een besluit op haar verzoek om bijstand te nemen en dat dus sprake is van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dat op de website van de gemeente en in het formulier “Melding bijstand” naast het woord “aanvraag” ook het woord “melding” wordt vermeld, maakt het voorgaande niet anders. Er is sprake van een aanvraag als een belanghebbende een verzoek doet een besluit te nemen. Dat is hier het geval.
5.5.3.
Niet in geschil is dat, gelet op de door appellante op het formulier “Melding bijstand” ingevulde gegevens, is voldaan aan de voorwaarden in artikel 4:2, eerste lid, van de Awb.
Melding geen constitutief vereiste voor aanvraag
5.6.
Het standpunt van het college dat appellante zich eerst en bovendien niet alleen bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen maar ook bij de gemeente voor bijstand moet “melden” voordat een aanvraag om bijstand tot stand kan komen, volgt de Raad niet. De PW kent geen plicht tot het “melden bij een gemeente” voorafgaand aan het doen van een aanvraag om bijstand. Bovendien, zoals de Raad al meermalen heeft overwogen, is een melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, van de PW weliswaar een te onderscheiden juridisch begrip, maar geen vereiste voor de totstandkoming van een aanvraag om bijstand. [6]
5.6.1.
Ook voor het standpunt van het college dat pas sprake is van een aanvraag om bijstand nadat de betrokkene deze – na het invullen en indienen van het formulier “Melding bijstand” en een formulier “Aanvraag bijstand” en het ontvangen van een extra emailbericht van het college – heeft bevestigd (zie 1.4), is geen wettelijke grondslag aan te wijzen.
5.6.2.
Het college heeft verder aangevoerd dat het formulier “Aanvraag bijstand” uitgebreider is dan het formulier “Melding bijstand” en dat bij het formulier “Aanvraag bijstand” meer bewijsstukken worden gevraagd dan bij het formulier “Melding bijstand”. Volgens het college brengt dit mee dat met het indienen van het formulier “Melding bijstand” op 24 februari 2022 geen sprake was van een aanvraag. Dit betoog wordt niet gevolgd. Of sprake is van een aanvraag om bijstand hangt niet af van de omvang van het aanvraagformulier en ook niet van de hoeveelheid gevraagde stukken. Mogelijk was sprake van een onvolledige aanvraag, maar als de aanvraag van 24 februari 2022 niet voldeed aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen daarvan, had het college de aanvraag buiten behandeling kunnen laten, mits appellante op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb herstel was geboden. Het college heeft echter geen toepassing gegeven aan artikel 4:5, eerste lid, van de Awb en heeft ten onrechte het formulier “Melding bijstand” niet als aanvraag aangemerkt.
5.7.
Uit 5.2 tot en met 5.6.2 volgt dat het standpunt van het college dat appellante op 24 februari 2022 geen aanvraag om bijstand heeft ingediend waarop moest worden beslist, geen standhoudt. Er is op die datum wel een aanvraag om bijstand gedaan en daarom moet over de te beoordelen periode alsnog een beslissing genomen worden over het recht op bijstand van appellante. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Conclusie en gevolgen
6. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de wet voor zover het college niet heeft beslist op de aanvraag van 24 februari 2022. Omdat het college ter zitting heeft verklaard dat er verder geen beletselen zijn voor toekenning van de bijstand over de te beoordelen periode, zal de Raad zelf in de zaak voorzien. De Raad zal het besluit van 21 november 2022 herroepen voor zover het college niet heeft beslist op de aanvraag van 24 februari 2022 en bepalen dat aan appellante (aanvullend) bijstand naar de voor haar geldende norm wordt toegekend over de periode van 24 februari 2022 tot en met 7 juni 2022.
Proceskosten
7. Omdat appellante gelijk krijgt, krijgt zij een vergoeding voor de kosten die zij in bezwaar, beroep en hoger beroep heeft gemaakt voor verleende rechtsbijstand. De proceskosten worden begroot op € 4.275,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde van € 647,- per punt, 4 punten voor het indienen van het beroepschrift en het hoger beroepschrift en het bijwonen van de zittingen in beroep en in hoger beroep, met een waarde van € 907,- per punt). Appellante krijgt ook het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 3 april 2023 gegrond en vernietigt het besluit van 3 april 2023 voor zover het college niet heeft beslist op de aanvraag van 24 februari 2022;
- herroept het besluit van 21 november 2022 in zoverre, bepaalt dat aan appellante over de periode van 24 februari 2022 tot en met 7 juni 2022 bijstand naar de voor haar geldende norm wordt toegekend en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 3 april 2023;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 4.275,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het door haar in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 188,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en E.C.E. Marechal als leden, in tegenwoordigheid van F. Sporrel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 september 2025.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) F. Sporrel
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht
Onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
Artikel 4:1 van de Algemene wet bestuursrecht
Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen.
Artikel 4:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
De aanvraag wordt ondertekend en bevat deze ten minste:
a. de naam en het adres van de aanvrager;
b. de dagtekening;
c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
Artikel 41, eerste lid, van de Participatiewet
De aanvraag is gericht tot het college en wordt overeenkomstig artikel 30c van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen ingediend bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Na de overdracht van de aanvraag door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan het college ingevolge artikel 30c, vijfde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen wordt de aanvraag verder behandeld door het college.
Artikel 43, eerste lid, van de Participatiewet
Het college stelt het recht op bijstand op schriftelijke aanvraag of, indien een schriftelijke aanvraag niet mogelijk is, ambtshalve vast.
Artikel 44 van de Participatiewet
Indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, wordt de bijstand toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voorzover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.
De belanghebbende heeft zich gemeld als zijn naam, adres en woonplaats bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen zijn geregistreerd, en:
a. indien artikel 41, vierde lid, van toepassing is: hij door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen op de hoogte is gesteld van de verplichting, bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel a, en de inhoud van artikel 41;
b. indien artikel 41, vierde lid, niet van toepassing is: hij in staat is gesteld zijn aanvraag in te dienen bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, als het een aanvraag betreft als bedoeld in artikel 41, eerste of derde lid, of bij het college, als het een aanvraag betreft als bedoeld in artikel 41, tweede lid.
3. Indien de belanghebbende de aanvraag niet zo spoedig mogelijk indient nadat hij zich heeft gemeld en hem dit te verwijten valt, kan het college, in afwijking van het eerste lid, besluiten dat de bijstand wordt toegekend vanaf de dag dat de aanvraag is ingediend.
(…)
Artikel 30c, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen
Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen neemt, onverminderd artikel 41, tweede lid, van de Participatiewet, aanvragen in ontvangst van algemene bijstand op grond van de Participatiewet dan wel van een uitkering op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers. Bij het in ontvangst nemen van de aanvraag legt het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen de datum van de aanvraag vast en op welke dag hij naam, adres en woonplaats van de belanghebbende heeft geregistreerd en hem in staat heeft gesteld zijn aanvraag in te dienen.