Uitspraak
22/3600 PW, 24/1903 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 14 oktober 2022 (aangevallen uitspraak 1) en van 11 juli 2024 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellante] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 7 oktober 2025
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaken om de afwijzing van aanvragen om bijzondere bijstand voor de kosten van elektra voor meerdere hulpmiddelen voor verschillende jaren. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de Zorgverzekeringswet (Zvw) voor deze kosten een voorliggende voorziening is. Volgens appellante is deze wet in haar geval geen voorliggende voorziening. Zij krijgt hierin gelijk.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R.S. Wijling, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1 en een nader stuk ingediend.
Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 2. Appellante heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 22 april 2025. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Wijling en mr. E. van Brandwijk, advocaten. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Duinhouwer en mr. W. Breure.
Met e-mailberichten van 29 en 30 juli 2025 hebben partijen aan de Raad meegedeeld dat zij een schikking hebben getroffen voor zover de besluitvorming ziet op afwijzing van aanvragen om bijzondere bijstand voor de kosten van elektra voor het gebruik van meerdere hulpmiddelen die op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 aan appellante zijn verstrekt. Partijen wensen alleen nog een uitspraak van de Raad over de afwijzing van de aanvragen om bijzondere bijstand voor de elektrakosten voor het gebruik van hulpmiddelen die op grond van de Zvw aan appellante zijn verstrekt.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 1 september 1996 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Appellante maakt vanwege haar medische beperkingen onder meer gebruik van een op grond van de Zvw aan haar verstrekte triple-stoel, sta-op-stoel, AD matras/luchtwisselmatras en een CPAP-apparaat (hulpmiddelen).
1.3.
Appellante heeft op 28 mei 2021 en op 18 januari 2023 bijzondere bijstand op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW aangevraagd voor de kosten van elektra over de jaren 2020 tot en met 2023 die gepaard gaan met het gebruik van de hulpmiddelen (meerkosten van elektra). Met twee afzonderlijke besluiten van 29 juni 2021, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 28 februari 2022 (bestreden besluit 1), heeft het college de aanvragen over 2020 en 2021 afgewezen. Met een besluit van 7 maart 2023, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 14 september 2023 (bestreden besluit 2), heeft het college de aanvragen over 2022 en 2023 afgewezen. Het college heeft aan de bestreden besluiten 1 en 2 ten grondslag gelegd dat de aanschaf van de hulpmiddelen vergoed wordt op basis van de Zvw. De kosten van elektra die met het gebruik van deze – noodzakelijke – hulpmiddelen gepaard gaan, zijn inherent en onlosmakelijk verbonden aan het gebruik van deze hulpmiddelen. Zij dienen daarom op grond van artikel 2.9 van het Besluit zorgverzekering (Bzv) aangemerkt te worden als normale gebruiks- dan wel bestaanskosten die voor eigen rekening komen. Deze kosten zijn dus door de Zvw als niet noodzakelijk aangemerkt. Op grond van artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW wordt voor deze kosten geen bijzondere bijstand verstrekt.
Uitspraken van de rechtbank
2.1.
De rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 1 het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat en voor zover hier van belang, overwogen dat de Zvw voor de kosten van elektra voor de hulpmiddelen een toereikende en passende voorliggende voorziening is in de zin van artikel 15, eerste lid, van de PW. Artikel 15, eerste lid, van de PW staat in de weg aan de verlening van bijzondere bijstand voor de kosten van elektra voor de hulpmiddelen.
2.2.
De rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opdracht gegeven een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat en voor zover hier van belang, overwogen dat artikel 15, eerste lid, van de PW in beginsel in de weg staat aan de verlening van bijzondere bijstand voor de kosten van elektra voor de hulpmiddelen, maar dat strikte toepassing van artikel 15, eerste lid, van de PW in het geval van betrokkene leidt tot strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het standpunt van appellante en het college
3. Appellante is het met aangevallen uitspraak 1 niet eens en het college is het met aangevallen uitspraak 2 niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank in aangevallen uitspraak 1 terecht de besluiten om de aanvragen om bijzondere bijstand af te wijzen in stand heeft gelaten en of de rechtbank in aangevallen uitspraak 2 terecht het bestreden besluit 2 heeft vernietigd en opdracht heeft gegeven een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante en het college in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep van appellante slaagt en dat het hoger beroep van het college niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van de hoger beroepen belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Niet in geschil is dat de Zvw voor de aanschafkosten van de hulpmiddelen een voorliggende voorziening is en de elektrakosten voor het gebruik van de hulpmiddelen niet op grond van de Zvw worden vergoed. Verder is niet in geschil dat appellante door het gebruik van de hulpmiddelen elektrakosten maakt die iemand die deze hulpmiddelen niet heeft niet maakt. Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat het dan ook aannemelijk is dat appellante daardoor meer elektrakosten dan gemiddeld maakt. Tussen partijen is uitsluitend in geschil of artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW in de weg staat aan bijstandverlening voor die meerkosten.
4.2.
In artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW staat dat het recht op bijstand zich niet uitstrekt tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk zijn aangemerkt. Gelet op deze bepaling heeft de PW geen functie indien binnen de voorliggende voorziening een bewuste beslissing is genomen over de noodzaak van vergoeding van bepaalde kostensoorten in het algemeen of in een specifieke situatie.
4.3.
Indien medische zorg niet behoort tot de zorg die op grond van het bij of krachtens de Zvw bepaalde voor vergoeding in aanmerking komt, kan er in beginsel van worden uitgegaan dat in de Zvw de bewuste keus is gemaakt dat het vergoeden van deze kosten niet noodzakelijk is. Dit is vaste rechtspraak. [1]
4.4.
De Raad heeft in een uitspraak van 26 november 2024 [2] aan de hand van onder meer de wetsgeschiedenis van de Zvw beschreven waarop deze rechtspraak is gebaseerd. Daarbij is ook overwogen dat uit eveneens vaste rechtspraak [3] volgt dat artikel 15, eerste lid, van de PW alleen in de weg aan bijstandsverlening staat indien de kosten vallen binnen de reikwijdte van de voorliggende voorziening. Anders is er immers geen voorliggende voorziening, zodat de eerste volzin niet van toepassing is.
4.5.
De vraag of de kosten van elektra voor het gebruik van de hulpmiddelen binnen de reikwijdte van de Zvw vallen, ligt hier dan ook ten eerste ter beoordeling voor. De vraag die daarbij opkomt is of er hier sprake is van medische kosten, omdat die kosten binnen de reikwijdte van de Zvw vallen.
4.6.
Het college stelt zich op het standpunt dat de kosten van elektra zodanig nauw verweven zijn met de hulpmiddelen, dat ook die kosten binnen de reikwijdte van de Zvw vallen. De Raad volgt het college niet. Dit wordt hierna toegelicht.
4.6.1.
De dekking van de in de Zvw geregelde verzekering is dwingendrechtelijk bij en krachtens die wet geregeld. Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Zvw heeft de verzekerde recht op prestaties bestaande uit (vergoeding van de kosten van) de zorg of de overige diensten waaraan hij behoefte heeft. In artikel 10 van Pro de Zvw worden de zorgvormen genoemd, waaronder hulpmiddelenzorg. De inhoud en omvang van deze prestaties zijn op grond van artikel 11, derde en vierde lid, van de Zvw nader geregeld bij het Bzv en de Regeling zorgverzekering (Rzv). De daarin omschreven prestaties vormen tezamen het verzekerde pakket waarop bij de zorgverzekering recht bestaat.
4.6.2.
De kosten van normaal gebruik van hulpmiddelen worden niet vergoed, behalve als bij ministeriële regeling anders is bepaald. Dit volgt uit artikel 2.9, tweede lid, van het Bzv. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling [4] blijkt dat dat onder normaal gebruik onder meer wordt verstaan:
“de kosten van energiegebruik en batterijen of accu’s bij hoortoestellen. Ook onderhoudskosten moeten worden aangemerkt als kosten van «normaal gebruik» in de zin van artikel 2.9, tweede lid. Deze kosten blijven altijd voor rekening van de verzekerde. De vervanging bij slijtage van de rubberen doppen van bijvoorbeeld looprekken (het loopvlak van het hulpmiddel) wordt gerekend tot normaal onderhoud en is voor rekening van de gebruiker zelf. Ook de periodieke onderhoudsbeurten worden niet geacht tot de aanspraak te behoren. Reparatiekosten komen over het algemeen voor rekening van de zorgverzekeraar.”
4.6.3.
De Rzv is de ministeriële regeling waarop wordt gedoeld in artikel 2.9, tweede lid, van het Bzv. In de Rzv is niet opgenomen dat kosten van elektra voor gebruik van de hulpmiddelen hier in geding [5] worden vergoed vanuit de Zvw.
4.6.4.
Niet in geschil is, en ook de Raad is van oordeel, dat de kosten van elektra voor medische hulpmiddelen kosten van normaal gebruik zijn in de zin van artikel 2.9, tweede lid, van het Bzv en dat deze kosten niet worden vergoed vanuit de Zvw. Dat is ook van meet af aan de uitdrukkelijke bedoeling geweest van de wetgever. [6]
4.6.5.
Uit de aard van de hier in geding zijnde kosten en de tekst en strekking van artikel 2.9, tweede lid, van het Bzv volgt naar het oordeel van de Raad dat de kosten van elektra voor het gebruik van de op grond van de Zvw aan appellante verstrekte hulpmiddelen niet als medische kosten aan te merken zijn en dat deze daarom buiten de reikwijdte van de Zvw vallen. Elektra is in beginsel voor een ieder verkrijgbaar en het gebruik daarvan is gangbaar. Het feit dat kosten van elektra verband houden met en benodigd zijn voor het functioneren van de hulpmiddelen, brengt dan ook – en anders dan het college betoogt – nog niet met zich dat deze kosten daarmee kunnen worden vereenzelvigd. Dat wordt ook niet anders als er sprake is van aanzienlijke elektrakosten bij gebruik van de hulpmiddelen. Onder normaal gebruik vallen de kosten van elektra, ook al zijn de gebruikskosten hoger dan gemiddeld. Dat heeft de Raad eerder [7] met betrekking tot de gelijkluidende voorloper van artikel 2.9, tweede lid, van het Bzv [8] overwogen. Kosten van elektra zijn bestaanskosten die horen bij een algemeen gangbaar bestedingspatroon op minimumniveau en zijn naar hun aard bezien geen medische kosten. Energiekosten worden dan ook tot de algemeen noodzakelijke bestaanskosten gerekend. Dat wordt niet anders indien er vanwege een medische aandoening sprake is van meer energiekosten dan gemiddeld. [9]
4.7.
Uit 4.6.1 tot en met 4.6.5 volgt dat de kosten van elektra voor het gebruik van de hulpmiddelen buiten de reikwijdte van de Zvw vallen. Gelet op 4.4 is de Zvw voor deze kosten dus geen voorliggende voorziening en staat artikel 15, eerste lid, van de PW niet in de weg aan verlening van bijzondere bijstand daarvoor. De rechtbank heeft dit zowel in aangevallen uitspraak 1 als in aangevallen uitspraak 2 niet onderkend.
4.8.
Gelet op dit oordeel hoeft de beroepsgrond van het college dat de rechtbank in aangevallen uitspraak 2 ten onrechte heeft geoordeeld dat toepassing van artikel 15, eerste lid, van de PW in het geval van betrokkene tot strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van Pro de Awb leidt, niet te worden besproken.
Conclusie en gevolgen
Aangevallen uitspraak 1 (hoger beroep appellante)
5. Het hoger beroep slaagt. Aangevallen uitspraak 1 wordt daarom vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit 1 vernietigen wegens strijd met artikel 15, eerste lid, van de PW.
5.1.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg hieraan wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit 1 niet in stand worden gelaten en heeft de Raad onvoldoende gegevens om zelf in de zaak voorzien. Het college zal aan de hand van het in artikel 35, eerste lid, van de PW bepaalde moeten onderzoeken of en, zo ja, tot welk bedrag appellante recht heeft op bijzondere bijstand voor de kosten van elektra voor het gebruik van hulpmiddelen in de jaren 2020 en 2021. De Raad zal het college daarom opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen de besluiten van 29 juni 2021 te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat als appellante zich niet zou kunnen vinden in het nieuwe besluit zij daartegen alleen bij de Raad beroep kan instellen.
5.2.
Omdat het hoger beroep van appellante slaagt, zal het college de proceskosten van appellante moeten vergoeden. Deze worden begroot € 1.814,- in beroep en € 1.814,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.628,-. Ook zal het college het in beroep en hoger beroep geheven griffierecht van in totaal € 186,- aan appellante moeten vergoeden.
Aangevallen uitspraak 2 (hoger beroep college)
6. Het hoger beroep slaagt niet. Aangevallen uitspraak 2 wordt met verbetering van gronden bevestigd.
6.1.
Omdat het hoger beroep van het college niet slaagt, zal het college de proceskosten van betrokkene in hoger beroep moeten vergoeden. Deze kosten worden begroot op € 907,- voor verleende rechtsbijstand. Ook zal van het college een griffierecht van € 559,- worden geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
Aangevallen uitspraak 1
- vernietigt aangevallen uitspraak 1;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 28 februari 2022;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar tegen de besluiten van 29 juni 2021 te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.628,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- vergoedt.
Aangevallen uitspraak 2
- bevestigt aangevallen uitspraak 2;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € 907,-;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 559,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door E.C.E. Marechal als voorzitter en W.F. Claessens en W.A. Timmer als leden, in tegenwoordigheid van S. van Pelt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2025.
(getekend) E.C.E. Marechal
de griffier is verhinderd te ondertekenen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 5 Bijstand Pro en voorliggende voorziening
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
e. voorliggende voorziening: elke voorziening buiten deze wet waarop de belanghebbende of het gezin aanspraak kan maken, dan wel een beroep kan doen, ter verwerving van middelen of ter bekostiging van specifieke uitgaven.
Artikel 15 Voorliggende Pro voorziening
1. Geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.
(…).
Zorgverzekeringswet
Artikel 10
Het krachtens de zorgverzekering te verzekeren risico is de behoefte aan:
(…)
d. hulpmiddelenzorg;
(…)
Artikel 11
1. De zorgverzekeraar heeft jegens zijn verzekerden een zorgplicht die zodanig wordt vormgegeven, dat de verzekerde bij wie het verzekerde risico zich voordoet, krachtens de zorgverzekering recht heeft op prestaties bestaande uit:
a. de zorg of de overige diensten waaraan hij behoefte heeft, of
b. vergoeding van de kosten van deze zorg of overige diensten alsmede, desgevraagd, activiteiten gericht op het verkrijgen van deze zorg of diensten.
2. In de zorgverzekering kunnen combinaties van verzekerde prestaties als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of b, worden opgenomen.
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden de inhoud en omvang van de in het eerste lid bedoelde prestaties nader geregeld en kan voor bij die maatregel aan te wijzen vormen van zorg of overige diensten worden bepaald dat een deel van de kosten voor rekening van de verzekerde komt.
4. In de algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat bij ministeriële regeling:
a. vormen van zorg of overige diensten kunnen worden uitgezonderd van de in het eerste lid bedoelde of in de maatregel nader omschreven prestaties;
b. de inhoud en omvang van de prestaties bestaande uit zorg als bedoeld in artikel 10, onderdelen a, c en d, nader wordt geregeld;
c. nadere regels kunnen worden gesteld over het deel van de kosten dat voor rekening van de verzekerde komt.
5. […].
Besluit Zorgverzekering
Artikel 2:9
1. […]
2. De kosten van normaal gebruik van hulpmiddelen komen, tenzij bij ministeriële regeling anders is bepaald, voor rekening van de verzekerde.