Uitspraak
23/650 PW, 23/651 PW, 25/109 PW
Datum uitspraak: 14 oktober 2025
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 januari 2023, 21/4189 en 21/4190 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen (college)
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om afgewezen aanvragen om bijzondere bijstand voor de kosten van paradontale behandelingen.
In hoger beroep is eerst in geschil of sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Participatiewet (PW). De Raad is van oordeel dat daarvan geen sprake is. Verder heeft appellant in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte het college niet heeft veroordeeld tot vergoeding van zijn proceskosten. Daarin krijgt appellant deels gelijk.
In beroep tegen het nader besluit staat alleen nog ter beoordeling of de paradontale behandelingen uitstelbare behandelingen waren. Anders dan het college, beantwoordt de Raad die vraag ontkennend. Appellant krijgt dus gelijk. Het college moet appellant alsnog bijzondere bijstand voor die kosten verstrekken. Ten slotte worden de verzoeken om schadevergoeding afgewezen.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft op 20 maart 2023 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (nader besluit).
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend en verzocht om schadevergoeding, onder andere wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 2 september 2025. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V. Djordjevic.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant heeft op 18 en 30 augustus 2021 bijzondere bijstand aangevraagd op grond van de PW voor de kosten van paradontale behandelingen op 27 mei 2021 en 24 juni 2021 ter hoogte van, in totaal, € 148,60 (€ 67,20 en € 81,40). In dit verband heeft appellant een verklaring overgelegd van een mondhygiënist van het Centrum voor Tandheelkunde en Mondzorgkunde (CTM) van het Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG) van 30 september 2021 waarin het volgende is vermeld:
“Uw gebit wordt sinds 2017 door ons parodontaal behandeld in verband met parodontitis. Uit de metingen die wij in februari 2017 en in juni 2021 hebben uitgevoerd blijkt dat er weliswaar verbetering is opgetreden in de toestand van uw tandvlees, maar dat er nog enkele pockets zijn die blijvend aandacht behoeven. Verder registreren wij nog steeds een hoge plaque- en bloedingsindex. Wij adviseren u dan ook continuering van de noodzakelijke regelmatige behandeling door een mondhygiënist (bij het CTM-UMCG) om verdere onomkeerbare schade te voorkomen. Zonder deze nazorgbehandelingen was en is onomkeerbare schade aan uw parodontium (de tanden omringende weefsels) onvermijdelijk en zal dit in de toekomst tot tandverlies leiden.”
1.2.
Met besluiten van 11 oktober 2021, na bezwaar gehandhaafd met besluiten van 14 december 2021 (bestreden besluiten), heeft het college de aanvragen afgewezen. Aan de bestreden besluiten ligt, samengevat weergegeven, ten grondslag dat de Zorgverzekeringswet (Zvw) als een aan de PW voorliggende, toereikende en passende voorziening dient te worden aangemerkt en dat geen sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16 van Pro de PW. Ook is geen sprake van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 17 van Pro de Beleidsregels bijzondere bijstand van de gemeente Heerenveen (beleidsregels) op grond waarvan appellant alsnog voor bijzondere bijstand in aanmerking komt.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat weergegeven, overwogen dat de Zvw een toereikende en passende voorliggende voorziening is voor de gevraagde kosten en dat geen sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW. Verder heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat het college heeft onderzocht of de kosten waarvoor appellant bijzondere bijstand heeft aangevraagd uitstelbare behandelingen betreffen als bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de beleidsregels. De rechtbank heeft onder verwijzing naar een uitspraak van de Raad van 15 maart 2022 [1] het begrip acute noodsituatie uit artikel 17, tweede lid, van de beleidsregels zo uitgelegd, dat het college, in geval sprake is van een niet uitstelbare behandeling bij appellant, tot toekenning van bijzondere bijstand overgaat. Verder heeft de rechtbank het college veroordeeld tot vergoeding van het door appellant betaalde griffierecht, maar geen aanleiding gezien om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Dit omdat geen sprake is van kosten in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Nader besluit
3. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college het nader besluit genomen. Aan dat besluit ligt ten grondslag dat op basis van de verklaring van het CTM van het UMCG van 30 september 2021 niet geconcludeerd kan worden dat er sprake is van niet-uitstelbare behandelingen. Daarnaast heeft appellant niet meegewerkt aan een medisch (dossier)onderzoek, zodat niet kan niet worden vastgesteld of er sprake is van een in artikel 17, tweede lid, van de beleidsregels bedoelde situatie.
Het standpunt van appellant
4. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat er geen sprake is van zeer dringende redenen in de zin van artikel 16, eerste lid, van de PW en de rechtbank heeft nagelaten om het college te veroordelen tot vergoeding van zijn proceskosten. Ook is appellant het niet eens met het nader besluit. Wat appellant tegen de aangevallen uitspraak en het nader besluit heeft aangevoerd, wordt hierna (verder) besproken.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak en het beroep tegen het nader besluit aan de hand van wat appellant heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat zowel het hoger beroep als het beroep slaagt. De (wettelijke) regels die voor de beoordeling van het (hoger) beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak
5.1.
Appellant heeft, samengevat weergegeven, aangevoerd dat sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW. In dit verband heeft appellant gewezen op de verklaring van het CTM van het UMCG van 30 september 2021. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
5.1.1.
Het college kan aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, toch bijstand verlenen als zeer dringende redenen dat noodzakelijk maken. Deze uitzonderingsmogelijkheid staat in artikel 16, eerste lid, van de PW. Zeer dringende redenen als bedoeld in deze bepaling doen zich voor als er een acute noodsituatie is en de behoeftige omstandigheden waarin de betrokkene verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is. Dit is vaste rechtspraak. [2] Een acute noodsituatie kan zich bijvoorbeeld voordoen als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig geestelijk of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn. Een acute noodsituatie doet zich voor als het niet-verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid. De wetgever heeft bij het begrip ‘zeer dringende redenen’ gedacht aan een extreme situatie en heeft nadrukkelijk niet beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden. Daarom moet het gaan om een schrijnende situatie waarvan het evident is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is. Dit volgt uit eerdere rechtspraak. [3]
5.1.2.
Uit de verklaring van het CTM van het UMCG van 30 september 2021 – zoals weergegeven in 1.1 – blijkt niet dat sprake is van een extreme situatie als bedoeld in 5.1.1. Van zeer dringende reden zoals bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW is dan ook geen sprake.
5.2.
Appellant heeft verder aangevoerd dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in de proceskosten van appellant. Deze beroepsgrond slaagt. Weliswaar was er in de beroepsprocedure geen sprake van kosten in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, maar appellant heeft wel reiskosten gehad. Voor die kosten heeft appellant ook een vergoeding gevraagd, zoals blijkt uit het bij de rechtbank ingediende ‘Formulier proceskosten’. Van andere op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de Raad niet gebleken. Dat sprake is geweest van verletkosten, heeft appellant niet onderbouwd met objectieve en verifieerbare gegevens.
Beroep tegen het nader besluit
5.3.
Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, mede in de beoordeling betrokken.
5.4.
Appellant heeft, samengevat weergegeven, aangevoerd dat het college voor de kosten van paradontale behandelingen als bedoeld in 1.1 ten onrechte geen bijzondere bijstand heeft verleend. Deze beroepsgrond slaagt. Daartoe is het volgende van belang.
5.4.1.
Anders dan het college stelt, kan de verklaring van het CTM van het UMCG van 30 september 2021 naar het oordeel van de Raad niet anders worden opgevat dan dat de paradontale behandelingen waarvoor appellant bijzondere bijstand heeft aangevraagd niet uitstelbare behandelingen betroffen. Zonder die behandelingen zou onomkeerbare schade aan het parodontium van appellant onvermijdelijk zijn.
Verzoek om schadevergoeding
6. Appellant heeft verzocht om een schadevergoeding in verband met immateriële schade, omdat het college het oogmerk heeft gehad om hem letsel toe te brengen. In dit verband heeft appellant gewezen een arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2021. [4]
6.1.
Het is vaste rechtspraak dat de bestuursrechter bij de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding zoveel mogelijk aansluiting zoekt bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht.
6.2.
Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft een benadeelde overeenkomstig artikel 6:106, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek (BW) recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is aangetast of op andere wijze in zijn persoon is aangetast.
6.3.
Daarnaast kunnen de aard en de ernst van de normschending en van de gevolgen daarvan voor de benadeelde meebrengen dat van de in artikel 6:106, aanhef en onder b, van het BW bedoelde aantasting in zijn persoon op andere wijze sprake is. In beginsel zal degene die zich hierop beroept de aantasting in zijn persoon met concrete gegevens moeten onderbouwen. In voorkomend geval kunnen de aard en de ernst van de normschending meebrengen dat de in dit verband relevante nadelige gevolgen daarvan voor de benadeelde zo voor de hand liggen, dat een aantasting in de persoon kan worden aangenomen. [5] Dit volgt ook uit het door appellant genoemde arrest van de Hoge Raad.
6.4.
In dit geval heeft appellant niet met concrete gegevens onderbouwd dat sprake is van aantasting in zijn persoon ‘op andere wijze’ als bedoeld in artikel 6:106, aanhef en onder b, van het BW. Daarnaast is evenmin sprake van een situatie waarin, gelet op de aard en de ernst van de normschending en van de gevolgen daarvan, aantasting van de persoon kan worden aangenomen. Dit alleen al, omdat appellant niet heeft gesteld dat er nadelige gevolgen waren als gevolg van het niet toekennen van de bijzondere bijstand, dan wel niet heeft gesteld waaruit die nadelige gevolgen bestaan. Appellant heeft de paradontale behandelingen ook tijdig ondergaan. Het verzoek om schadevergoeding komt daarom niet voor toewijzing in aanmerking.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
7. Appellant heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
7.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
7.3.
De bezwaarschriften zijn ontvangen op 15 oktober 2021. Gelet op de datum van deze uitspraak betekent dit dat nog geen vier jaar zijn verstreken voordat uitspraak is gedaan. Noch de zaak zelf, noch de opstelling van appellant geven aanleiding voor het oordeel dat in dit geval van een andere lengte moet worden uitgegaan dan vier jaar. Dit betekent dat de redelijke termijn in deze zaak niet is geschonden.
Conclusie en gevolgen
8. Uit 5.2 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover de rechtbank het college niet heeft veroordeeld in de proceskosten in beroep van appellant. Gelet op 5.4.1 zal de Raad het beroep tegen het nader besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en, zelf in de zaak voorziend, de besluiten van 11 oktober 2021 herroepen. De Raad bepaalt dat het college alsnog bijzondere bijstand verleent voor de gevraagde kosten van paradontale behandelingen tot een bedrag van, in totaal, € 148,60. Verder worden de verzoeken om schadevergoeding afgewezen.
9.1.
Er bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 18,34 voor in beroep en € 58,14 voor in hoger beroep gemaakte reiskosten, in totaal € 76,48. Voor vergoeding van de door appellant geclaimde parkeerkosten in verband met het bijwonen van de zitting in hoger beroep bestaat geen aanleiding, omdat het Bpb daarin niet voorziet. Voor vergoeding van (andere) kosten buiten het Bpb bestaat geen grond. Anders dan appellant heeft betoogd, vindt de Raad daarvoor in de door appellant aangehaalde uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 januari 2024 geen steun. [8]
9.2.
Omdat appellant is vrijgesteld van de verplichting tot betaling van griffierecht in hoger beroep, krijgt hij daarvoor geen vergoeding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank het college niet heeft veroordeeld in de proceskosten van appellant in beroep;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 maart 2023 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept de besluiten van 11 oktober 2021 en bepaalt dat het college bijzondere bijstand toekent voor de gevraagde kosten van paradontale behandelingen tot een bedrag van in totaal € 148,60;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 76,48.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman, in tegenwoordigheid van H.Z. Şipal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2025.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) H.Z. Şipal
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke (wettelijke) regels
Participatiewet
Artikel 16
1. Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.
(…)
Beleidsregels bijzondere bijstand van de gemeente Heerenveen (geldig tot 1 januari 2025)
Artikel 17 Tandheelkundige Pro hulp
1. Het college verstrekt geen bijzondere bijstand voor de kosten van tandheelkundige behandeling.
2. Het college kan in bijzondere omstandigheden afwijken van lid 1. Een bijzondere situatie is in ieder geval een acute noodsituatie waarbij behandeling niet uitgesteld kan worden en de belanghebbende geen middelen heeft om de behandeling te betalen.
(…)
Burgerlijk Wetboek
Artikel 6:106
Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft de benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding:
(…)
b. indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast;
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.