Uitspraak
24/1669 WLZ
Datum uitspraak: 20 november 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 juni 2024, 23/9513 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
VGZ Zorgkantoor B.V. (zorgkantoor)
SAMENVATTING
Aan appellant is op grond van de Wlz meerdere jaren een pgb verleend. In deze zaak gaat het om de vraag of het zorgkantoor het pgb van appellant per 1 april 2023 heeft mogen intrekken, het pgb over 2022 lager heeft mogen vaststellen, de vaststelling van het pgb over 2021 heeft mogen wijzigen en – in het verlengde daarvan – het teveel betaalde bedrag heeft mogen terugvorderen. Net als de rechtbank beantwoordt de Raad deze vraag bevestigend.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A. Kara, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
Namens appellant zijn nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2025. Voor appellant is verschenen zijn zus [naam zus] , die zijn bewindvoerder en wettelijk vertegenwoordiger is. Zij is bijgestaan door mr. Kara. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Hovens-Moghtadir, mr. M. Santegoeds en I. Budziak.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant, geboren in 2003, woont bij zijn ouders. Hij heeft een zware vorm van het downsyndroom en kan niet praten. Hij is geïndiceerd voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet langdurige zorg (Wlz). Het zorgkantoor heeft appellant voor het realiseren van de zorg vanaf eind 2015 een persoonsgebonden budget (pgb) verleend. Appellant is budgethouder en zijn zus [naam zus] is zijn gewaarborgde hulp, bewindvoerder en wettelijk vertegenwoordiger. De moeder van appellant, de heer [naam zorgverlener 1] (zorgverlener 1) en mevrouw [naam zorgverlener 2] (zorgverlener 2) hebben zorg in rekening gebracht zoals vastgelegd in onderscheiden zorgovereenkomsten en zorgbeschrijvingen.
1.2.
Het zorgkantoor heeft op 14 juni 2022 een melding ontvangen van de politie ZeelandWestBrabant dat zorgverlener 1 en 2 niet de overeengekomen zorg zouden hebben verleend aan appellant. Zorgverlener 1 was namelijk werkzaam bij een bakkerij in [woonplaats] en zorgverlener 2 is geëmigreerd. Op 17 juni 2022 heeft de afdeling Veiligheidszaken van het zorgkantoor een onderzoek ingesteld. Op 2 augustus 2022 heeft de afdeling Veiligheidszaken de zus van appellant gehoord, naar aanleiding waarvan het zorgkantoor aanvullende informatie bij haar heeft opgevraagd. Op 16 september 2022 heeft het zorgkantoor de voorlopige onderzoeksbevindingen gedeeld. De bevindingen van het onderzoek zijn opgenomen in een rapport van 18 november 2022.
1.3.
Met een besluit van 2 februari 2023 heeft het zorgkantoor het pgb over 2023 per 1 april 2023 ingetrokken. Hieraan heeft het zorgkantoor ten grondslag gelegd dat een onjuiste voorstelling van zaken is gegeven over de besteding van het pgb. De zorgovereenkomsten, de zorgbeschrijvingen en de verklaringen van de zus van appellant en zorgverlener 1 komen niet overeen met de werkelijkheid. Onduidelijk is wie zorg heeft verleend en in welke mate.
1.4.
Met afzonderlijke besluiten van 7 februari 2023 heeft het zorgkantoor de vaststellingen van het pgb over de jaren 2016 tot en met 2021 gewijzigd. Daarnaast heeft het zorgkantoor met een besluit van 15 december 2022 het pgb voor het jaar 2022 lager vastgesteld.
1.5.
Het zorgkantoor heeft in verband hiermee in totaal € 261.599,97 van appellant teruggevorderd.
1.6.
Met een besluit van 27 juli 2023 (bestreden besluit) heeft het zorgkantoor naar aanleiding van het bezwaar tegen de in 1.3 tot en met 1.5 genoemde besluiten de gewijzigde vaststelling over 2021, de lagere vaststelling over 2022 en de intrekking van het pgb per 1 april 2023 in stand gelaten en de terugvordering verlaagd van € 261.599,97 naar € 81.006,41.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank is het onderzoek van het zorgkantoor voldoende zorgvuldig en uitgebreid geweest, met voldoende hoor- en wederhoor. Het zorgkantoor heeft aannemelijk gemaakt dat is voldaan aan de voorwaarden die gesteld worden aan een belastend besluit als het bestreden besluit. Daarbij heeft het zorgkantoor doorslaggevende waarde mogen toekennen aan de bij de politie afgelegde verklaringen van de zus van appellant en van zorgverlener 1 en de bevinding dat zorgverlener 2 uit Nederland is vertrokken. Het zorgkantoor was dan ook bevoegd om het pgb te beëindigen per 1 april 2023. Het zorgkantoor heeft in het bestreden besluit op steekhoudende wijze onderbouwd waarom geen overwegend gewicht is toegekend aan het belang van appellant bij het voortzetten van het pgb. Het zorgkantoor was ook bevoegd om de vaststelling van het pgb over het jaar 2021 te wijzigen, het pgb over 2022 lager vast te stellen en het onverschuldigd betaalde pgb terug te vorderen. Ook hier heeft het zorgkantoor een houdbare belangenafweging gemaakt. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat het zorgkantoor het pgb over de jaren 2017 tot en met 2020 uiteindelijk niet heeft gewijzigd, waardoor het teruggevorderde bedrag is verlaagd van € 180.593,56 naar € 81.006,41.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat daartegen is aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de intrekking van het pgb per 1 april 2023, de lagere vaststelling van het pgb over 2022, de wijziging van de vaststelling van het pgb over 2021 en de terugvordering in stand heeft gelaten, aan de hand van wat namens appellant in hoger beroep is aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
De Raad kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit en de overwegingen van de rechtbank die tot dat oordeel hebben geleid. De Raad verwijst daarom in de eerste plaats naar dat oordeel en die overwegingen [1] en voegt daar het volgende aan toe.
De intrekking, de lagere vaststelling en de wijziging van de vaststelling van het pgb en de terugvordering
4.2.
Namens appellant is aangevoerd dat de zorgverleners wel degelijk zorg aan hem hebben verleend.
4.3.
Dit betoog leidt niet tot het beoogde doel, gelet op het volgende.
4.4.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het zorgkantoor betekenis heeft mogen toekennen aan de verklaring van zorgverlener 1 bij het verhoor op 7 juni 2022, omdat deze verklaring aan hem is voorgelezen voordat hij die heeft ondertekend. Tijdens het tweede verhoor op 10 juni 2022 is zorgverlener 1 bijgestaan door een advocaat, die het proces-verbaal heeft doorgelezen voordat zorgverlener 1 de verklaring heeft ondertekend. Er is dan ook geen reden om die verklaringen, vanwege het ontbreken van een bril, niet bij de beoordeling te betrekken.
4.5.
Het zorgkantoor heeft in aanmerking mogen nemen dat zorgverlener 1 heeft verklaard dat appellant Surinaams of Antilliaans is, terwijl hij Somalisch is. Ook wist zorgverlener 1 niet op welk adres appellant woont en heeft hij verklaard dat appellant in een bruin huis woont, terwijl hij in een wit huis woont. Verder heeft zorgverlener 1 verklaard dat hij Surinaams of Antilliaans spreekt met appellant, maar appellant kan niet praten. Bovendien heeft de zus van appellant bij een politieverhoor op 7 juni 2022 verklaard dat zorgverlener 1 niet echt zorg aan appellant heeft verleend.
4.6.
Zorgverlener 2 is sinds 15 februari 2021 uitgeschreven uit de Basisregistratie Personen en heeft sinds augustus 2020 uitsluitend pintransacties in Bulgarije verricht, terwijl de zus van appellant ook heeft verklaard dat zorgverlener 2 in werkelijkheid nooit zorg aan appellant heeft verleend en dat het geld dat zorgverlener 1 en zorgverlener 2 uit het pgb ontvingen (gedeeltelijk) in contanten aan de zus en moeder van appellant werd betaald.
4.7.
Uit de schriftelijke getuigenverklaringen en foto’s die namens appellant zijn overgelegd kan niet worden opgemaakt dat zorgverlener 1 daadwerkelijk de gestelde zorg aan appellant heeft verleend. Dat geldt ook voor wat tegen de onderzoeksbevindingen van het zorgkantoor over zorgverlener 2 naar voren is gebracht.
4.8.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de onderzoeksbevindingen van het zorgkantoor, in onderlinge samenhang bezien, een voldoende grondslag bieden om te concluderen dat de verplichtingen die zijn verbonden aan de pgb’s zijn geschonden. Het gaat dan in ieder geval om de hoofdverplichting dat de verzekerde het pgb uitsluitend gebruikt voor het doen van betalingen voor kwalitatief verantwoorde Wlz-zorg. Niet is gebleken dat de overeengekomen zorg daadwerkelijk is geleverd en dat doelmatige zorg van goede kwaliteit is ingekocht. De zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving zijn niet aangepast bij verandering in de daarin opgenomen feiten en het zorgkantoor is ook verder niet op de hoogte gesteld van alle feiten en omstandigheden waarvan redelijkerwijs duidelijk moet zijn geweest dat zij van invloed konden zijn op de verstrekking van het pgb. Er is hier sprake van feiten en omstandigheden, waarvan het zorgkantoor redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn. Het is aannemelijk dat het zorgkantoor bij eerdere kennisneming daarvan het pgb over 2021 lager zou hebben vastgesteld.
4.9.
Net als de rechtbank is de Raad daarom van oordeel dat het zorgkantoor bevoegd was het pgb per 1 april 2023 in te trekken, het pgb over 2022 lager vast te stellen, de vaststelling van het pgb over 2021 te wijzigen en – in het verlengde daarvan – het onverschuldigd betaalde bedrag van appellant terug te vorderen.
De belangenafweging
4.10.
Namens appellant is aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de belangenafweging die het zorgkantoor heeft verricht houdbaar is.
4.11.
Uit de formulering van de gronden blijkt dat deze beroepsgrond specifiek is gericht tegen de belangenafweging die het zorgkantoor heeft verricht in het kader van de intrekking van het pgb. Er is gewezen op het belang van appellant om de zorg te blijven ontvangen die hij nodig heeft. Ook is gesteld dat het zorgkantoor geen alternatief heeft geboden in de vorm van zorg in natura.
4.12.
Het zorgkantoor heeft rekening gehouden met de belangen van appellant, door in het besluit van 2 februari 2023 het pgb niet eerder dan per 1 april 2023 in te trekken. In dat besluit heeft het zorgkantoor bovendien uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheid van zorg in natura en omschreven op welke manier die zorg kan worden geregeld. Dat zorg in natura voor appellant niet mogelijk is, is niet aannemelijk gemaakt.
4.13.
Van de zijde van appellant is ook verder niets aangevoerd waaruit blijkt dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
4.14.
Met de rechtbank is de Raad daarom van oordeel dat het zorgkantoor gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid tot intrekking, lagere vaststelling en gewijzigde vaststelling van het pgb en tot terugvordering van het onverschuldigd betaalde bedrag.
Conclusie en gevolgen
5.1.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
5.2.
Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door D. Hardonk-Prins als voorzitter en K.H. Sanders en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 november 2025.
(getekend) D. Hardonk-Prins
(getekend) C.K. Teunissen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 4:45, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling aantoont dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de aanvrager tot subsidievaststelling rekening en verantwoording aflegt omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
Artikel 4:46
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
Artikel 4:49
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is vastgesteld, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.
3. De subsidievaststelling kan niet meer worden ingetrokken of ten nadele van de ontvanger worden gewijzigd indien vijf jaren zijn verstreken sedert de dag waarop zij is bekendgemaakt dan wel, in het geval, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, sedert de dag waarop de handeling in strijd met de verplichting is verricht of de dag waarop aan de verplichting had moeten zijn voldaan.
Artikel 4:57, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen kan terugvorderen.
Wet langdurige zorg (Wlz)
Artikel 1.1.1 van de Wlz bepaalt, voor zover van belang, dat onder pgb wordt verstaan een subsidie waarmee de verzekerde onder de bij of krachtens artikel 3.3.3 en titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht gestelde voorwaarden aan hem te verlenen zorg kan inkopen.
Artikel 3.3.1, eerste lid, van de Wlz bepaalt, voor zover van belang, dat de verzekerde die recht heeft op zorg, ervoor kan kiezen om zijn recht tot gelding te brengen met een pgb.
Artikel 3.3.3, eerste lid, van de Wlz bepaalt, voor zover van belang, dat het zorgkantoor op aanvraag van de verzekerde een pgb verleent waarmee de verzekerde, in plaats van zorg in natura te ontvangen, zelf betalingen doet voor zorg als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdelen a, onder 2°, b, f of g.
Regeling langdurige zorg (Rlz)
Op grond van artikel 5.17, eerste lid, onder a, van de Rlz mag het pgb alleen worden gebruikt voor het door de Svb op verzoek van de verzekerde doen van betalingen voor zorg als bedoeld in artikel 3.3.3 van de Wlz.
Artikel 5.18 van de Rlz bepaalt, voor zover van belang, dat bij de verlening van het pgb de verzekerde in ieder geval de volgende verplichtingen worden opgelegd:
a. de verzekerde gebruikt het pgb uitsluitend voor het doen betalen door de Sociale verzekeringsbank van zorg als bedoeld in artikel 5.17, eerste lid;
b. de zorg die de verzekerde inkoopt, is kwalitatief verantwoord;
c. de verzekerde past een zorgovereenkomst en zorgbeschrijving onverwijld aan indien van enige verandering in de daarin opgenomen feiten sprake is;
(…)
g. de verzekerde deelt het zorgkantoor op diens verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op de verstrekking van het pgb.
Artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rlz bepaalt dat het zorgkantoor de verleningsbeschikking kan intrekken of wijzigen met ingang van de dag waarop de verzekerde, of de derde die aan de verzekerde gewaarborgde hulp biedt, de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het pgb of aan de eisen van gewaarborgde hulp.