ECLI:NL:CRVB:2025:1756

Uitspraak

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 maart 2024, 23/2610 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[Appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)

Datum uitspraak: 9 december 2025

SAMENVATTING

Het gaat in deze zaak om de afwijzing van een aanvraag om een eenmalige energietoeslag voor het jaar 2022 op grond van de Participatiewet (PW) en de Beleidsregels energietoeslag Rotterdam 2022 (Beleidsregels). Volgens de Beleidsregels hebben personen die studiefinanciering ontvangen (studenten) geen recht op de energietoeslag. De Raad is van oordeel dat de betreffende bepaling in de Beleidsregels in strijd is met artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Het college mocht deze bepaling daarom niet als grondslag voor de afwijzing van de aanvraag van appellant gebruiken. Het hoger beroep slaagt. Het college dient opnieuw op het bezwaar te beslissen.

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. O.J.J.C. Koopmans hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Met een e-mailbericht van 25 april 2024 heeft mr. Koopmans zich teruggetrokken als gemachtigde.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 28 oktober 2025. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. Breure en
mr. A. Hielkema.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellant heeft op 17 augustus 2022 voor het jaar 2022 een eenmalige energietoeslag als bedoeld in artikel 35, vierde lid, van de PW aangevraagd. Appellant ontving toen studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000).

1.2.

Met een besluit van 27 oktober 2022 heeft het college de aanvraag afgewezen, omdat personen die studiefinanciering op grond van de Wsf 2000 ontvangen (hierna: studenten) op grond van de Beleidsregels geen recht hebben op de energietoeslag.

1.3.

Met een besluit op bezwaar van 9 maart 2023 (bestreden besluit) heeft het college, in afwijking van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd. Aan het bestreden besluit ligt, samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag. Het toekennen van de eenmalige energietoeslag op grond van artikel 35, vierde lid, van de PW betreft een discretionaire bevoegdheid. De invulling van die discretionaire bevoegdheid is vastgelegd in de Beleidsregels. Appellant is als student op grond van artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels (ten tijde van het bestreden besluit: artikel 2, zesde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels) uitgesloten van het recht op de eenmalige energietoeslag. Het college heeft de categoriale verstrekking van de energietoeslag willen beperken tot die groepen die in de regel worden geacht gestegen energiekosten te hebben. Op deze wijze wordt overcompensatie voorkomen. Voor studenten geldt dat hun woonsituatie divers is en zij in de regel niet zelfstandig financiële verantwoordelijkheid dragen voor het voldoen van de gestegen energierekening. Op voorhand staat niet vast dat de groep studenten als categorie in overwegende mate wordt getroffen door een hoge energierekening. Daarom is voor de groep studenten de individuele bijzondere bijstand een effectief instrument om overcompensatie te voorkomen en wordt met dit instrument meer recht gedaan aan de diversiteit van woonsituaties van studenten.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft, met bepalingen over griffierecht en proceskosten, het beroep tegen het bestreden besluit, ongegrond verklaard.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant heeft tegen die uitspraak aangevoerd dat de uitsluiting van personen die studiefinanciering ontvangen in strijd is met artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Appellant heeft net als andere minima te maken gehad met gestegen energielasten en hoort dus tot de doelgroep van de regeling. Het enkele feit dat de woonsituatie van studenten divers is, rechtvaardigt volgens appellant nog niet dat studenten in de Beleidsregels als groep worden uitgesloten van de energietoeslag.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de afwijzing van de aanvraag om een eenmalige energietoeslag voor het jaar 2022 in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1.

In geschil is of de uitsluiting van appellant op grond van artikel 2, zesde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels in strijd is met artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. De Raad is van oordeel dat dit het geval is en overweegt daartoe als volgt.

Algemeen

4.2.

Bijstand valt binnen het toepassingsbereik van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Daarom kan getoetst worden aan het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM.^[1]Ook kan worden getoetst aan artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Beide artikelen verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd. Hiervan is sprake indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die ongelijke behandeling ontbreekt.

4.3.

Vooropgesteld wordt dat het (vermeende) onderscheid dat hier centraal staat geen onderscheid is op grond van een inherent verdacht criterium, zoals bijvoorbeeld onderscheid op grond van geslacht of ras, en dat de Beleidsregels zien op een sociale zekerheidsaangelegenheid. In die omstandigheden komt aan verdragspartijen bij het EVRM in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en, als dat zo is, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen toch in verschillende zin te regelen. De door de (beleids)regelgever gemaakte afwegingen en keuzes worden in beginsel gerespecteerd, tenzij deze ‘manifestly without reasonable foundation’ zijn.^[2]

Vergelijkbare gevallen?

4.4.

Volgens appellant moeten studenten en de minima waarop het college zich richt voor de toepassing van de Beleidsregels worden aangemerkt als gelijke gevallen. Volgens het college verschillen in Rotterdam de woonsituatie, het energieverbruik en de mate waarin energiekosten zijn gestegen, voor de groep studenten aanzienlijk van de groep niet-studenten met een laag inkomen. Het college stelt zich primair op het standpunt dat geen sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, nu in Rotterdam studenten als groep, anders dan de doelgroep waarop het college zich in de Beleidsregels richt, niet in overwegende mate zijn getroffen door de stijging van de energiekosten.

4.4.1.

Gelet op de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens moet de vraag of sprake is van vergelijkbare gevallen worden beantwoord aan de hand van de elementen die hun omstandigheden kenmerken, in het licht van het onderwerp en het doel van de maatregel die het onderscheid maakt.^[3]Het onderwerp is hier de verstrekking van een compensatie – de eenmalige energietoeslag voor het jaar 2022 – met als doel minima tegemoet te komen voor de in dat jaar in algemene zin sterk gestegen energieprijzen.^[4]Daarbij wordt niet en mag zelfs niet worden beoordeeld of bij de ontvangers van de compensatie daadwerkelijk sprake is van gestegen energiekosten.^[5]Het is dus, vanuit de regeling bezien, voldoende dat personen potentieel te maken krijgen met gestegen energiekosten. De Raad overweegt dat studenten in Rotterdam, net als personen die wel onder de reikwijdte van de Beleidsregels vallen, te maken kunnen krijgen met gestegen energiekosten. Het zijn daarmee vergelijkbare gevallen. Dat studenten als groep bezien mogelijk in mindere mate met gestegen energielasten te maken krijgen, maakt hun situatie in het licht van de opzet van de regeling niet zodanig anders dat het college studenten als niet vergelijkbare gevallen mocht aanmerken. Het hebben van daadwerkelijk gestegen lasten is immers uitdrukkelijk geen voorwaarde voor toekenning. Er is daarmee sprake van ongelijke behandeling door studenten in de Beleidsregels uit te sluiten van de energietoeslag.^[6]

Onderscheid objectief gerechtvaardigd?

4.5.

Het college stelt zich subsidiair op het standpunt dat de ongelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Het college beoogt met de Beleidsregels een doelmatige besteding van middelen en wil overcompensatie voorkomen. De eenmalige energietoeslag voor het jaar 2022 wordt daarom beperkt tot (groepen) minima waarvoor de verwachting bestaat dat deze gestegen energiekosten hebben. Het college heeft berekend dat de toekenning van energietoeslag aan studenten, gelet op hun diverse woonsituatie, in 67,1% van de studenten tot overcompensatie zou leiden, terwijl dat percentage bij de doelgroep van de Beleidsregels tussen de 13,5% en 15,4% ligt.

4.5.1.

Bij de beoordeling of de ongelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is, geldt dat wordt getoetst of de regeling een legitiem doel nastreeft en of er een redelijke verhouding bestaat tussen dat doel en de ongelijkheid die wordt veroorzaakt door de voor verwezenlijking van dat doel in de regeling gekozen vormgeving (het middel). Gelet op de aan het college komende beoordelingsvrijheid wordt niet bezien of het ingezette middel de beste oplossing was voor het probleem, dan wel of de beoordelingsvrijheid op een andere manier had moeten worden ingevuld, maar wordt getoetst of het middel redelijk en geschikt is om het doel te bereiken.^[7]

4.5.2.

De doelmatige besteding van middelen en het voorkomen van overcompensatie zijn legitieme doelen. De uitsluiting van de volledige groep studenten is naar het oordeel van de Raad echter geen redelijk en geschikt middel om dat doel te bereiken. De Raad heeft in zijn uitspraak van 29 februari 2024^[8]geoordeeld dat, gelet op de beoordelingsvrijheid die colleges in het kader van artikel 35, vierde lid, van de PW hebben, een zekere grofmazigheid in de manier waarop de doelgroep van de energietoeslag wordt afgebakend toelaatbaar is. De afbakening waar het college in de onderhavige zaak voor heeft gekozen, is echter veel minder gedifferentieerd dan de afbakening die in de uitspraak van 29 februari 2024 centraal stond. Het college heeft een grote groep volledig uitgesloten, terwijl uit de dossierstukken en de door het college gemaakte berekeningen volgt dat ongeveer een op de drie studenten die in Rotterdam wonen (op een totaal van ruim 8.700 studenten) naar verwachting met gestegen energiekosten te maken hebben gekregen, net als de minima waarop het college zich in de Beleidsregels richt. Hierbij komt dat een nadere categorische afbakening, zoals de afbakening die in de uitspraak van 29 februari 2024 is beoordeeld, eenvoudig mogelijk is, zoals ook is opgemerkt in het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie. De uitsluiting van de volledige groep studenten is daarom niet redelijk en niet geschikt.

4.5.3.

Het argument van het college dat de personen die studiefinanciering ontvangen de mogelijkheid hadden om een aanvraag om individuele bijzondere bijstand in te dienen, doet niet af aan de conclusie dat de uitsluiting van de volledige groep studenten niet is gerechtvaardigd. Hierbij komt, zoals ter zitting is bevestigd, dat voor aanvragen om individuele bijzondere bijstand, ook als die betrekking hebben op gestegen energiekosten, andere en minder gunstige voorwaarden gelden.

4.5.4.

Uit het voorgaande volgt dat het voor de toekenning van de eenmalige energietoeslag voor het jaar 2022 gemaakte onderscheid tussen de groep studenten en de groep minima-niet studenten onvoldoende objectief gerechtvaardigd en ‘manifestly without reasonable foundation’ is. Dit betekent dat artikel 2, zesde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels buiten toepassing moet worden gelaten en dat het college deze bepaling daarmee niet als grondslag voor de afwijzing van de aanvraag van appellant mocht gebruiken.

Conclusie en gevolgen

4.6.

Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd, voor zover aangevochten. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven zich nader te willen beraden als de Raad zou oordelen dat de uitsluiting van de eenmalige energietoeslag voor het jaar 2022 op grond van artikel 2, zesde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels geen standhoudt. De Raad zal het college daarom opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een zo voortvarend mogelijk definitieve afdoening van het geschil ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

5. Omdat het hoger beroep slaagt krijgt appellant een vergoeding voor zijn proceskosten. Omdat de rechtbank al een proceskostenveroordeling ten laste van het college heeft uitgesproken, wordt het college alleen veroordeeld voor de kosten die appellant redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het hoger beroep. Deze worden begroot op € 907,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift). Het college moet ook het door appellant betaalde griffierecht in hoger beroep vergoeden.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 9 maart 2023;
draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 907,-;
bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van

Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en W.R. van der Velde en
A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van H.Z. Şipal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 december 2025.

(getekend) E.J.M. Heijs

De griffier is verhinderd te ondertekenen

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels

Artikel 14 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een
vande in het eerste lid vermelde gronden

Artikel 35 Participatiewet (geldend op 9 maart 2023)1. Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
(…)

4. In afwijking van het eerste lid kan tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had.

5. De in het vierde lid bedoelde toeslag kan in afwijking van artikel 43, eerste lid, ambtshalve worden vastgesteld.

(…)

Artikel 2 van de Beleidsregels energietoeslag Rotterdam 2022 (geldend van 28 december 2022 tot en met 30 juni 2023)

1. Het college kan het huishouden dat in de maand januari van het jaar 2022 over inkomen beschikt, dat niet meer bedraagt dan 140% van de op het huishouden van toepassing zijnde bijstandsnorm, genoemd in artikel 21 of 22 van de wet, op aanvraag een energietoeslag ter hoogte van € 1.300,- toekennen.

2. Het college verstrekt aan het huishouden, bedoeld in het eerste lid, dat reeds een energietoeslag heeft ontvangen ter hoogte van € 800,- ambtshalve een eenmalige nabetaling ter hoogte van € 500,-.

3. Voor de toepassing van deze regeling wordt het vermogen niet in aanmerking genomen.

4. De beleidsregels bijzondere bijstand Rotterdam 2019 zijn niet van toepassing op de energietoeslag.

5. De energietoeslag wordt eenmalig per huishouden verstrekt.

6. Uitgesloten van de toekenning van de energietoeslag is de persoon van het huishouden die op de aanvraagdatum:

a. a) in een inrichting in de zin van artikel 1, aanhef en onderdeel f, van de wet verblijft;

b) de leeftijd van 21 jaar nog niet heeft bereikt, tenzij bijzondere bijstand wordt ontvangen op grond van artikel 12 van de wet;

c) studiefinanciering ontvangt op grond van de Wet Studiefinanciering 2000.

Afwijzing aanvraag om een eenmalige energietoeslag voor het jaar 2022 op grond van de Participatiewet en de Beleidsregels energietoeslag Rotterdam 2022