Uitspraak
22/2578 WIA, 24/2780 WIA
Datum uitspraak: 18 december 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 juli 2022, 21/3291 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv het dagloon van betrokkene voor haar WIAuitkering terecht per 1 januari 2021 heeft vastgesteld op € 170,96. Het Uwv heeft zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vaststelling van het dagloon in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat het Uwv opnieuw moet beslissen. De Raad volgt dit standpunt van het Uwv. De Raad oordeelt dat betrokkene niet kan worden aangemerkt als starter. Ook is het Uwv van het juiste aantal dagloondagen uitgegaan. De Raad komt tot het oordeel dat het Uwv het dagloon juist heeft vastgesteld.
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld. Voor betrokkene heeft mr. J.E.A.H. Verstraelen, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2023. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.W.A. Blind. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Verstraelen. Het onderzoek ter zitting is geschorst.
Op 5 november 2024 heeft het Uwv een gewijzigde beslissing op bezwaar genomen.
Betrokkene heeft een zienswijze ingediend. Het Uwv heeft hierop gereageerd.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 6 november 2025. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Blind en mr. P. van Dongen. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Verstraelen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene heeft van 1 november 2012 tot en met 30 juni 2013 bij [naam stichting] ( [naam stichting] ) in de ouderenzorg gewerkt. Vanaf 1 oktober 2013 tot 1 juli 2014 heeft zij gewerkt als arts bij het [naam ziekenhuis] te [plaats 1] . Op 1 juli 2014 is zij als arts bij het [naam UMC] te [plaats 2] in dienst getreden. Betrokkene is op 7 juli 2014 vanwege gezondheidsproblemen voor dit werk uitgevallen.
1.2.
Het Uwv heeft betrokkene bij besluit van 29 juni 2017 met ingang van 3 juli 2017 een loongerelateerde WGA-uitkering toegekend, waarbij is uitgegaan van een mate van arbeidsongeschiktheid van 39,03% en een dagloon van € 134,93, na indexatie € 142,19. De referteperiode is bepaald van 1 juli 2013 tot en met 30 juni 2014, het aantal dagloondagen op 261 en het in de referteperiode genoten loon op € 35.217,54, bestaande uit € 35.189,28 genoten uit het dienstverband bij het [naam ziekenhuis] en € 28,26 genoten uit het dienstverband bij [naam stichting] , welk bedrag aan loon is verantwoord in de eerste maand van de referteperiode. Bij besluit van 14 september 2017 heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 29 juni 2017 gegrond verklaard en haar mate van arbeidsongeschiktheid vastgesteld op 80 tot 100%.
1.3.
Bij besluit van 25 september 2017 heeft het Uwv op verzoek van betrokkene het dagloon opnieuw berekend en vastgesteld op € 180,46, na indexatie € 190,15. Het Uwv is er daarbij van uitgegaan dat betrokkene een starter is in de zin van artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit). De berekeningsperiode is op grond daarvan vastgesteld op de periode van 1 oktober 2013 tot en met 30 juni 2014. Het genoten loon in die periode is het loon van € 35.189,28 uit het dienstverband bij het [naam ziekenhuis] en het aantal dagloondagen is bepaald op 195.
1.4.
Bij besluit van 22 oktober 2020 heeft het Uwv in verband met verdiensten van betrokkene de WGA-uitkering van betrokkene opnieuw berekend en vastgesteld dat zij vanaf 1 januari 2021 een uitkering van € 0,- bruto per maand krijgt. Daarbij heeft het Uwv ook het dagloon opnieuw berekend en vastgesteld op € 135,52, na indexatie (naar 1 januari 2021) € 153,24. Het Uwv heeft daarbij de referteperiode weer vastgesteld op de periode van 1 juli 2013 tot en met 30 juni 2014 en het aantal loondagen weer op 261. Omdat het loon dat betrokkene heeft genoten bij het [naam ziekenhuis] niet € 35.189,28 moet zijn, maar € 35.341,97 is het dagloon iets hoger vastgesteld dan in het besluit van 29 juni 2017.
1.5.
Nadat betrokkene bezwaar had gemaakt tegen het besluit van 22 oktober 2020 heeft het Uwv toegelicht dat artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit niet toegepast had mogen worden omdat betrokkene in de referteperiode inkomsten had ontvangen [naam stichting] .
1.6.
Bij beslissing op bezwaar van 19 april 2021 (bestreden besluit 1) heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 22 oktober 2020 ongegrond verklaard. Het Uwv heeft daarbij nogmaals toegelicht dat het dagloon niet kan worden vastgesteld op grond van artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit, omdat betrokkene in de eerste maand van de referteperiode, te weten juli 2013, een nabetaling heeft ontvangen van [naam stichting] . Door het lagere WIA-dagloon en korting van inkomsten is de WIA-uitkering met ingang van januari 2021 op nihil gesteld.
De uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het Uwv opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Daarbij heeft de rechtbank het Uwv veroordeeld in de proceskosten van betrokkene en tot betaling van het griffierecht. De rechtbank heeft overwogen dat het Uwv het dagloon heeft vastgesteld in overeenstemming met de wettelijke regels van het Dagloonbesluit. De rechtbank heeft vervolgens door middel van toetsing van de artikelen 16 en 18 van het Dagloonbesluit aan het beginsel van niet-onevenredige belangenafweging geoordeeld dat strikte toepassing van de artikelen 16 en 18 van het Dagloonbesluit in het geval van betrokkene zozeer tot een onevenredige uitkomst leiden dat het Uwv van toepassing hiervan af had moeten zien. De rechtbank heeft vastgesteld dat betrokkene als gevolg van een kleine nabetaling in de eerste maand van de referteperiode een aanzienlijk nadeel lijdt door de verlaging van het dagloon van € 190,15 naar € 142,80 per 3 juli 2017 waardoor een groot verschil ontstaat tussen wat zij had kunnen verdienen als zij niet arbeidsongeschikt was geworden en de uitkering die zij krijgt. Dit nadeel was voor haar niet te beïnvloeden of te voorzien, terwijl dit nadelige effect zich gedurende lange tijd, in principe tot het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, kan blijven voordoen. De rechtbank heeft het Uwv de opdracht gegeven om een nieuw besluit te nemen dat wel aan het evenredigheidsvereiste voldoet.
Standpunten van partijen
3.1.1.
Het Uwv heeft in hoger beroep aangevoerd dat de omstandigheden in deze zaak niet dusdanig bijzonder zijn dat afwijking van de artikelen 16 en 18 Dagloonbesluit gerechtvaardigd is. De toepassing van de regels van het Dagloonbesluit pakt weliswaar ongunstig uit, maar betrokkene heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van het bestreden besluit onevenredig wordt benadeeld.
3.1.2.
Naar aanleiding van de uitspraken van de Raad van 30 juli 2024 [1] over loonloze tijdvakken heeft het Uwv bij beslissing op bezwaar van 5 november 2024 (bestreden besluit 2) het dagloon van betrokkene opnieuw berekend. In dit besluit zijn de loondagen van de loonloze maanden in de referteperiode, de maanden augustus 2013 en september 2013, niet langer meegeteld. Het sv-loon in de referteperiode is door 218 dagloondagen gedeeld in plaats van 261 en het dagloon is vastgesteld op € 162,25, na indexatie per 1 januari 2021 op € 170,96.
3.2.
Betrokkene heeft verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen. In haar zienswijze op bestreden besluit 2 heeft betrokkene aangevoerd dat het Uwv het dagloon nog steeds te laag heeft vastgesteld. Zij meent dat zij als starter moet worden aangemerkt en dat de nabetaling in juli 2013 bij de dagloonberekening buiten beschouwing moet worden gelaten. Betrokkene heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat, als de betaling in de maand juli 2013 wel in de berekening van het dagloon moet worden meegenomen, het Uwv van slechts één dagloondag in de maand juli 2013 moet uitgaan. Daarnaast heeft ze naar voren gebracht dat haar te laat was medegedeeld dat [naam stichting] de verantwoording van de nabetaling in de polisadminstratie had kunnen wijzigen.
Het oordeel van de Raad
4.1
Met bestreden besluit 2 heeft het Uwv opnieuw op het bezwaar van betrokkene beslist. Met dit bestreden besluit 2 is geen uitvoering gegeven aan de in de aangevallen uitspraak gegeven opdracht, maar is wel rekening gehouden met de uitgangspunten die de Raad heeft geformuleerd in zijn uitspraken van 30 juli 2024. Het bestreden besluit 2 wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling betrokken.
4.2.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.3.
In geschil is of het Uwv zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat betrokkene niet als starter in de zin van artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit moet worden aangemerkt.
4.4.
Uit een brief van [naam stichting] van 1 oktober 2020 volgt dat het contract tussen betrokkene en [naam stichting] op 30 juni 2013 eindigde en dat [naam stichting] , in overeenstemming met haar beleid, de eindejaarsuitkering van € 28,26 bruto in juli 2013 aan betrokkene heeft uitbetaald. De nabetaling in juli 2013 is dus een betaling die op een juiste wijze betaald en verantwoord is in juli 2013. Deze betaling valt daardoor binnen de referteperiode en moet worden betrokken bij de berekening van het dagloon. Dat het dienstverband per 30 juni 2013 is beëindigd, maakt dit niet anders. Omdat betrokkene in de eerste maand van de referteperiode loon heeft ontvangen, valt zij, in overeenstemming met vaste rechtspraak [2] , niet onder de startersregeling van artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit. Uit de nota van toelichting bij artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit volgt dat de besluitgever er bewust voor heeft gekozen om deze regeling niet van toepassing te laten zijn als er loon is genoten in het eerste tijdvak van de referteperiode. [3] Het Uwv heeft betrokkene dan ook terecht niet als starter in de zin van artikel 18 van Pro het Dagloonbesluit aangemerkt.
4.5.
Verder overweegt de Raad dat de systematiek van het Dagloonbesluit het niet mogelijk maakt om voor de maand juli 2013 één dagloondag te rekenen. In artikel 1 van Pro het Dagloonbesluit is gedefinieerd wat onder een aangiftetijdvak wordt verstaan. Het is een bewuste keuze geweest van de besluitgever om voor de berekening van het dagloon voor de sociale verzekeringswetten uit te gaan van het aantal dagloondagen in een maand, berekend aan de hand van artikel 1, tweede lid, van het Dagloonbesluit en niet van het aantal dagen waarop loon is ontvangen dan wel is gewerkt. Inherent aan deze keuze is dat betrokkene die in de maand juli 2013 slechts een nabetaling heeft ontvangen daarvan financiële gevolgen ondervindt omdat alle dagloondagen van deze maand worden meegenomen bij de vaststelling van het dagloon.
4.6.
Met betrekking tot het beroep van betrokkene op het evenredigheidsbeginsel overweegt de Raad als volgt. Met het bestreden besluit heeft het Uwv toepassing gegeven aan artikel 16 van Pro het Dagloonbesluit. Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift, dat geen wet in formele zin is. Bij een gebonden bevoegdheid heeft op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de wettelijke voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel de evenredigheid van het besluit gegeven. Beoordeeld moet dan vervolgens worden of dit op zichzelf niet onrechtmatige wettelijk voorschrift in het voorliggende geval toch geen toepassing kan vinden. Een bepaling in een wettelijk voorschrift kan namelijk buiten toepassing worden gelaten op de grond dat toepassing ervan zozeer in strijd zou zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Daarbij moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindend voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst leidt. Hiervan is sprake als het besluit in de gegeven omstandigheden voor de belanghebbende onredelijk bezwarend is. [4]
4.7.
De door betrokkene gestelde bijzondere omstandigheden leiden niet tot de conclusie dat bestreden besluit 2 voor haar onredelijk bezwarend is. De Raad onderkent dat betrokkene vanwege haar medische situatie wellicht niet meer in staat zal zijn om inkomsten te verwerven op het niveau van voor haar uitval. Dit maakt echter niet dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in afwijking van de bepalingen uit het Dagloonbesluit tot een hoger dagloon gekomen zou moeten worden. Verder acht de Raad van belang dat het Uwv bij de gewijzigde beslissing op bezwaar het dagloon heeft verhoogd van (geïndexeerd) € 153,24 naar (geïndexeerd) € 170,96. Hiermee zijn de door betrokkene gestelde financiële gevolgen minder groot dan zij aanvankelijk waren.
Conclusie en gevolgen
5.1.
Gelet op het feit dat het Uwv in hoger beroep een gewijzigd besluit heeft genomen, heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 terecht gegrond verklaard en dat besluit terecht vernietigd, maar ten onrechte bepaald dat het Uwv een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank.
5.2.
Uit een oogpunt van de duidelijkheid ziet de Raad aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen, met uitzondering van de beslissingen over de proceskosten en het griffierecht. De Raad zal bestreden besluit 1 vernietigen en het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaren.
5.3.
Aanleiding bestaat het Uwv te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 2.721,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verweerschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, 0,5 punt voor de zienswijze op bestreden besluit 2, 0,5 punt voor het bijwonen van de nadere zitting, met een waarde van € 907,- per punt). Ook de reiskosten die betrokkene heeft gemaakt voor het bijwonen van de zittingen komen tot een bedrag van € 137,23, voor vergoeding in aanmerking. Het totaal door het Uwv te vergoeden bedrag is € 2.858,23.
5.4.
Van het Uwv wordt op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, met uitzondering van de beslissingen over de proceskosten en het griffierecht;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 april 2021 gegrond en vernietigt dat besluit;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 5 november 2024 ongegrond;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 2.858,23;
- bepaalt dat van het Uwv een griffierecht van € 548,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door A.I. van der Kris als voorzitter en T. Dompeling en M.E. Fortuin als leden, in tegenwoordigheid van C.E.A. Tessemaker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2025
(getekend) A.I. van der Kris
(getekend) C.E.A. Tessemaker
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Wet WIA
Artikel 13:
1. Voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte, het gebrek, de zwangerschap of de bevalling, die tot volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid heeft geleid, is ingetreden doch ten hoogste het in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen bedoelde bedrag met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
[…]
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zonodig afwijkende regels gesteld.
[…]
Dagloonbesluit werknemersverzekeringswetten (tekst geldend op 3 juli 2017)
Artikel 1
1. In dit besluit wordt verstaan onder:
a. aangiftetijdvak: het tijdvak van vier weken dan wel één maand waarop de aangifte waarop de ingehouden loonbelasting wordt afgedragen, betrekking heeft danwel, indien de werkgever over een afwijkend tijdvak aangifte doet, het tijdvak waarover loon is betaald van één maand of vier weken of herleid tot één maand of vier weken;
[…]
2. Voor de toepassing van dit besluit is maandag de eerste dag van de kalenderweek en zijn de eerste vijf dagen van de kalenderweek dagloondagen.
Artikel 13
1. Onder referteperiode wordt in dit hoofdstuk de periode verstaan van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, of die eindigt, in geval de arbeidsongeschiktheid is ingetreden in gelijktijdige dienstbetrekkingen, op de laatste dag van het aangiftetijdvak dat het eerst voor het intreden van de arbeidsongeschiktheid is geëindigd.
[…]
Artikel 16
1. Het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA en de WAO is de uitkomst van de volgende berekening:
[(A–B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die vakantiebijslag reserveert;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en
D staat voor 261.
Artikel 18
1. Het dagloon van de werknemer die vanaf de aanvang van de referteperiode tot en met de laatste dag van het eerste volledige aangiftetijdvak van dat jaar geen loon als bedoeld in artikel 14 of Pro 15 heeft genoten, wordt vastgesteld door bij de toepassing van artikel 16, eerste lid, ‘261’ te vervangen door: het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode.
[…]