Uitspraak
22/2795 PW en 22/3868 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 juli 2022, 21/1075 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Enschede (college)
en
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 25 februari 2025
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaken om een herziening en terugvordering van bijstand en het opleggen van een boete, omdat appellante haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van bijschrijvingen en contante stortingen op haar rekening. Appellante stelt dat haar daarvan geen verwijt kan worden gemaakt, omdat zij zich er niet bewust van was dat zij de bijschrijvingen en stortingen moest melden. De rechtbank heeft het college ten onrechte opdracht gegeven onderzoek naar de mate van verwijtbaarheid te doen en een nieuw boetebesluit te nemen. De aangevallen uitspraak wordt wat betreft de gegeven opdracht vernietigd, net als het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit. De Raad stelt de boete zelf vast en gaat daarbij uit van verminderde verwijtbaarheid.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. T.M.J. Oosterhuis, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft partijen met een brief van 6 september 2023 laten weten hoe de Raad het geschil voorshands ziet en het college een nadere vraag gesteld. Het college heeft die vraag beantwoord in zijn brief van 11 oktober 2023.
De Raad heeft de zaak behandeld tijdens een zitting van 14 januari 2025. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Oosterhuis. Het college is niet verschenen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontvangt bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.
Met een brief van 19 mei 2020 heeft appellante een waarschuwing gekregen op de grond dat over de periode januari 2020 tot en met maart 2020 was gebleken van diverse bijschrijvingen en stortingen op haar bankrekening. Hierover is destijds een gesprek gevoerd met appellante en haar zus, waarbij ook is gewezen op de mogelijke gevolgen van het niet melden daarvan.
1.3.
Appellante heeft in september 2021 in het kader van een rechtmatigheidsonderzoek bankafschriften overgelegd over de periode april 2020 tot en met augustus 2020. Uit die bankafschriften bleek onder meer dat appellante van 1 april 2020 tot en met 31 augustus 2021 in totaal € 1.340,- aan bijschrijvingen van haar zus had ontvangen en € 600,- aan contante stortingen. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een rapport van 7 oktober 2020.
1.4.
In de resultaten van het onderzoek heeft het college aanleiding gezien om met een besluit van 7 oktober 2020 de bijstand van appellante te herzien over de periode van 1 april 2020 tot en met 31 augustus 2020 en gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 1.665,- van haar terug te vorderen. Met een besluit van 26 november 2020 heeft het college appellante een boete opgelegd van € 630,-. Appellante heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Met een besluit van 19 mei 2021 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat appellante haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de contante stortingen en bijschrijvingen op haar rekening. Het college heeft met de herziening en terugvordering rekening gehouden met zijn destijds geldende beleid waarin jaarlijks een bedrag van € 500,- aan giften werd toegestaan. Bij de boete is het college uitgegaan van normale verwijtbaarheid.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard voor wat betreft de herziening en de terugvordering en gegrond verklaard voor wat betreft de boete. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid of het ontbreken daarvan. De rechtbank heeft het bestreden besluit vervolgens voor zover het de boete betreft, vernietigd en het college opgedragen om daarover met in achtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Nader besluit
3. Met een besluit van 2 september 2022 (nader besluit) heeft het college uitvoering gegeven aan de door de rechtbank gegeven opdracht en de boete herzien. Het college heeft de boete vastgesteld op een bedrag van € 310,-. Het college is daarbij uitgegaan van een fictieve draagkracht en van verminderde verwijtbaarheid. Volgens het college kan niet worden uitgegaan van het geheel ontbreken van verwijtbaarheid, omdat eerder al een waarschuwing aan appellante is opgelegd en ook diverse gesprekken met appellante en haar zus zijn gevoerd over het schenden van de inlichtingenverplichting en de consequenties daarvan.
Het standpunt van appellante
4. Appellante is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en het nadere besluit. Wat zij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
5. Bij de beoordeling van het hoger beroep wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het nader besluit betrokken.
5.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit tot herziening en terugvordering van bijstand in stand heeft gelaten. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt wat de intrekking en de terugvordering betreft. Het hoger beroep slaagt wel wat betreft de boete, maar om andere redenen dan door appellante aangevoerd. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Bijschrijvingen en stortingen.
5.2.
Bedragen die contant zijn gestort en bedragen die zijn overgemaakt door derden naar een bankrekening van een bijstandontvanger worden in beginsel beschouwd als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de PW. Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben is het inkomen als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de PW als zij door de betrokkene kunnen worden gebruikt voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan. Dit is vaste rechtspraak. [1]
5.3.
Appellante heeft aangevoerd dat zij niet over de bijgeschreven bedragen van haar zus kon beschikken, omdat die bedragen bestemd waren voor haar kinderen en niet voor haarzelf. Die grond slaagt niet. Op grond van artikel 31, eerste lid, van de PW worden tot de middelen alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Appellante vormt op grond van artikel 4, eerste lid, onder c, van de PW samen met haar kinderen het gezin. Nu de bedragen op de rekening van appellante zijn bijgeschreven, wordt zij, dan wel haar gezin, geacht vrijelijk over deze bedragen te kunnen beschikken. Appellante heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
5.4.
Appellante voert verder aan dat de stortingen ten onrechte tot de middelen worden gerekend, omdat dit eigen geld betreft dat zij eerder van haar rekening heeft opgenomen. Appellante verwijst hierbij naar een bankafschrift van 25 juni 2020. Daaruit volgt dat in de ochtend een bedrag van € 200,- is gepind en diezelfde dag om 11.11 uur en 11.34 uur tweemaal afzonderlijk een bedrag van € 50,- op de rekening is gestort. Ook verwijst zij naar een bankafschrift van 2 juli 2020 waaruit volgt dat in de ochtend € 300,- is gepind en diezelfde dag ’s avonds een bedrag van € 200,- op de rekening wordt gestort. Ook deze grond slaagt niet.
5.5.
Appellante heeft niet met objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk gemaakt dat de gestorte bedragen afkomstig zijn van eerder door haar opgenomen bedragen. In de door appellante genoemde voorbeelden is weliswaar sprake van een opname en storting op dezelfde dag, maar is geen verband te zien tussen de hoogte van de bedragen. Gelet hierop is sprake van een onvoldoende rechtstreeks verband tussen deze opnames en stortingen om aan te kunnen nemen dat de stortingen afkomstig zijn van de opnames die eerder op de dag hebben plaatsgevonden. [2]
Schending inlichtingenverplichting
5.6.
Uit 5.2 tot en met 5.5 volgt dat appellante bij het college melding had moeten maken van de bijschrijvingen en stortingen op haar rekening. Nu appellante dit niet heeft gedaan, heeft zij de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden. Het gaat hier om gegevens waarvan het appellante redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat deze van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. De vraag of appellante ook echt wist dat zij de bijschrijvingen en stortingen moest melden of dat haar kan worden verweten dat zij daarvan geen melding heeft gemaakt, is daarbij niet van belang. De inlichtingenverplichting is namelijk objectief geformuleerd. Dit betekent dat verwijtbaarheid geen rol speelt.
Herziening
5.7.
Indien een schending van de inlichtingenverplichting wordt aangenomen, is het college op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW verplicht om de bijstand van appellante te herzien. Het college heeft dan geen ruimte om, zoals appellante bepleit, vanwege haar omstandigheden geheel of gedeeltelijk van herziening af te zien.
Toepassing nieuwe giftenbeleid
5.8.
Het college heeft bij de besluitvorming rekening gehouden met de destijds geldende “Beleidsregels giften Participatiewet gemeente Enschede 2019”. Daarin werd een drempelbedrag van € 500,- gehanteerd voor alle giften voor bijzondere kosten. Tot dat bedrag werden giften niet als middel in aanmerking genomen. Appellante stelt dat het college rekening had moeten houden met de ten tijde van het bestreden besluit geldende nieuwe “Beleidsregels giften Participatiewet gemeente Enschede 2021” waarin voor alle giften een drempelbedrag van € 1.200,- wordt gehanteerd. Deze grond slaagt niet. De nieuwe beleidsregels zijn met terugwerkende kracht in werking getreden op 1 januari 2021. Ten tijde van de te beoordelen periode van 1 april 2020 tot en met 31 augustus 2020 gold dit beleid dus niet, zodat appellante daar ook geen beroep op kan doen.
Boete
5.9.1.
Zoals de Raad in een uitspraak van 4 september 2018 heeft overwogen, is in artikel 8:72a van de Awb bepaald dat, indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, hij een beslissing neemt omtrent het opleggen van de boete en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. [3] In de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb is hierover onder meer het volgende opgemerkt (TK 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 137):
“Ten slotte dient nog te worden opgemerkt dat het bestuursorgaan na vernietiging door de rechter van het boetebesluit geen nieuw boetebesluit voor hetzelfde feit kan nemen. Dit uitgangspunt wordt reeds door de belastingrechter gehanteerd. Het is wenselijk dit voor het gehele bestuursrecht te laten gelden. De betrokken burger heeft er zeker in het geval van bestraffende sancties recht op dat de zaak door de rechter definitief wordt afgedaan. Een en ander doet ook recht aan de eisen van artikel 6 EVRM Pro om een «criminal charge» binnen redelijke termijn te behandelen.”
Gelet op de hiervoor weergegeven passage uit de memorie van toelichting bij de Vierde tranche van de Awb, verdraagt het geven van een opdracht een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 4 augustus 2015 zich niet met het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb.
5.9.2.
Uit 5.9.1 volgt dat de rechtbank ten onrechte een opdracht heeft gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen voor wat betreft de boete. De aangevallen uitspraak zal daarom worden vernietigd voor wat betreft de gegeven opdracht. Ook het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen nader besluit zal daarom worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad de boete vaststellen.
5.10.
Gelet op 5.2 tot en met 5.5 heeft het college aangetoond dat appellante haar inlichtingenverplichting heeft geschonden. Indien sprake is van een schending van de inlichtingenverplichting is het college op grond van artikel 18a, eerste lid, van de PW in beginsel verplicht een boete op te leggen. De boete moet evenredig zijn aan de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet zo nodig rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit over de boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Dit is vaste rechtspraak. [4]
5.11.
Appellante heeft in essentie aangevoerd dat haar geen enkel verwijt kan worden gemaakt, mede gelet op haar autismespectrumstoornis. Appellante stelt dat zij door die stoornis niet in staat is een waarschuwingsbrief goed te begrijpen of opgedane kennis ook direct toe te passen in haar dagelijks leven. Wanneer appellante zich beroept op het ontbreken van enige verwijtbaarheid, ligt de bewijslast daarvan bij haar. Appellante verwijst naar de medische informatie van het Psychodiagnostiek en Advies Centrum Twente (Pact) van 6 juli 2018. De Raad stelt vast dat een deel van de informatie in dat stuk is weggelakt, maar uit wat wel leesbaar is, kan niet worden afgeleid dat appellante geen enkel verwijt kan worden gemaakt. Er staat namelijk dat, hoewel sprake is van snelle spanningsopbouw en beperkt cognitieve spanningsregulatie-mechanismen waar appellante op terug kan vallen, zij wel voldoende adequate coping strategieën heeft ontwikkeld en er sterke aanwijzingen zijn dat zij zich daardoor zelfs in stressvolle omstandigheden vrij goed staande kan houden.
5.12.
Appellante is gelet op 5.11 niet geslaagd in de op haar rustende bewijslast, dat haar van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting in het geheel geen verwijt kan worden gemaakt. De Raad ziet wel aanleiding om uit te gaan van een verminderde verwijtbaarheid. De mate van verwijtbaarheid van appellante, de omstandigheden waaronder appellante de overtreding heeft begaan en haar persoonlijke omstandigheden, geven aanleiding om de boete op € 310,- vast te stellen, omdat die boete passend en geboden is.
Overschrijding van de redelijke termijn
5.13.
Appellante heeft een verzoek ingediend om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
5.14.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Daarvan is hier geen sprake.
5.15.
Voor dit geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het college op 15 oktober 2020 van het bezwaarschrift van appellante tot de datum van deze uitspraak zijn vier jaar en bijna vierenhalve maand verstreken. De overschrijding van die termijn zit in de rechterlijke fase. In beginsel is een vergoeding van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden passend. [5] Gelet hierop zal de Raad appellante ten laste van de Staat een schadevergoeding toekennen van € 500,-.
Conclusie en gevolgen
5.16.
Uit 5.2 tot en met 5.12 volgt dat het hoger beroep alleen slaagt voor wat betreft de door de rechtbank gegeven opdracht. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd. Dit betekent dat de besluiten tot herziening en terugvordering over de periode vanaf 1 april 2020 tot en met 31 augustus 2020 in stand blijven en de Raad het nader besluit vernietigt. De Raad stelt de boete vast op € 310,-.
6.1.
Gelet op 5.9.2 krijgt appellante een vergoeding voor de proceskosten van in totaal € 3.108,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting in hoger beroep).
6.2.
Zoals in 5.15 overwogen, zal de Staat worden veroordeeld tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade van € 500,-. De Staat zal ook worden veroordeeld tot vergoeding van de kosten die appellante heeft moeten maken voor het indienen van het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden vastgesteld op € 453,50 (1 punt voor het ingediende verzoekschrift om vergoeding van schade met een wegingsfactor van 0,5). Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding, bestaat in dit geval geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor wat betreft de gegeven opdracht;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- stelt de boete vast op € 310,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde deel van het besluit van 19 mei 2021;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante in bezwaar en hoger beroep tot een bedrag van € 3.108,-;
- bepaalt dat het college het in hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt tot een bedrag van € 136,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 453,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.W. van Straalen, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2025.
(getekend) P.W. van Straalen
de griffier is verhinderd te ondertekenen