Uitspraak
22/3127 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
17 augustus 2022, 20/7898 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas (college)
Datum uitspraak: 25 februari 2025
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over een beëindiging, intrekking en terugvordering van bijstand en een boete. Volgens het college hebben appellanten hun inlichtingenverplichting geschonden door het college niet te melden dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht en kan het recht niet worden vastgesteld. Appellanten voeren aan dat het recht wel kan worden vastgesteld omdat appellant uit zijn activiteiten als bestuurder en penningmeester voor Stichting X geen inkomen heeft gegenereerd. Appellanten stellen ook dat van een ander netto terugvorderingsbedrag uit moet worden gegaan. Verder dient de boete te worden verlaagd omdat bij appellant sprake is van verminderd verwijtbaar handelen. De Raad geeft appellanten geen gelijk. De Raad oordeelt wel ambtshalve dat de boete moet worden gematigd, omdat de redelijke termijn is overschreden.
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. N. Slingerland, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 14 januari 2025. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. K.H. de Vries, advocaat en de opvolgend gemachtigde van appellanten. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.E.P. Somers, advocaat.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van
belang.
1.2.
Appellanten ontvingen sinds 16 februari 2009 bijstand naar de norm voor gehuwden, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW).
1.3.
Naar aanleiding van een interne melding van de casemanager activering, zijn handhavers van de afdeling sociale zaken van de IJsselgemeenten een onderzoek gestart naar het recht op bijstand van appellanten. Uit het onderzoek is onder meer naar voren gekomen dat appellant sinds 21 mei 2015 penningmeester is van Stichting X (stichting) en dat deze stichting is gevestigd op het woonadres van appellanten. Appellanten hebben dit niet gemeld bij het college. In een brief van 8 mei 2020 heeft het college appellanten onder meer verzocht om bankafschriften van zowel henzelf als van de stichting en een deugdelijke en controleerbare administratie van de stichting te verstrekken. Appellanten hebben bankafschriften ingeleverd van henzelf en van de stichting over de periode van 1 mei 2015 tot en met 23 mei 2020, maar hebben geen administratie overgelegd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 16 juni 2020.
1.4.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om met een besluit van 16 juni 2020 de bijstand van appellanten te beëindigen met ingang van de dag van dit besluit, in te trekken over de periode vanaf 21 mei 2015 en de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 21 mei 2015 tot 1 juni 2020 van appellanten terug te vorderen tot een bedrag van € 16.305,25, waarvan € 1.406,25 netto en € 14.899,- bruto. Het college heeft verder met een besluit van 7 juli 2020 aan appellanten een boete opgelegd van € 1.815,48. Met een besluit van 13 augustus 2020 heeft het college die boete verlaagd naar een bedrag van € 907,74. Appellanten hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 10 november 2020 (bestreden besluit) bij de besluiten gebleven.
1.4.1.
Aan het betreden besluit heeft het college, kort samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Appellant heeft als penningmeester van de stichting op geld waardeerbare werkzaamheden verricht. Appellanten hebben de inlichtingenverplichting geschonden omdat zij daarvan geen melding hebben gemaakt bij het college. Omdat van de verrichte werkzaamheden geen administratie is bijgehouden, bestaat geen duidelijkheid over de omvang van de werkzaamheden van appellant. Het in bezwaar verstrekte, achteraf samengestelde, uitgavenoverzicht van de stichting (uitgavenoverzicht) is geen deugdelijke administratie. Het recht op bijstand kan daarom niet worden vastgesteld. Bij de boete is het college uitgegaan van normale verwijtbaarheid en heeft het college rekening gehouden met de draagkracht van appellanten.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep gedeeltelijk slaagt, in die zin dat de Raad ambtshalve de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn met 10% verlaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en verdragsbepaling die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Intrekking en beëindiging
4.1.
Het bestreden besluit wordt in dit geval getoetst voor de periode van 21 mei 2015, de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken, tot en met 16 juni 2020, de datum van het intrekkings- en beëindigingsbesluit (te beoordelen periode).
4.2.
Intrekking en beëindiging van bijstand zijn voor de betrokkene belastende besluiten. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking en beëindiging is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
4.3.
Het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden kan voor het recht op bijstand van belang zijn. Dit hangt niet af van de bedoeling waarmee die werkzaamheden worden verricht. Het maakt ook niet uit of uit die werkzaamheden inkomsten worden genoten. Voor het recht op bijstand moet namelijk niet alleen rekening worden gehouden met het inkomen waarover de betrokkene daadwerkelijk beschikt, maar ook met het inkomen waarover de betrokkene redelijkerwijs kan beschikken. Dit volgt uit artikel 31, eerste lid, in verbinding met artikel 32, eerste lid, van de PW. Het gaat om werkzaamheden waar gewoonlijk een beloning tegenover staat of waarvoor de betrokkene redelijkerwijs een beloning kan bedingen. Dit is vaste rechtspraak. [1] Deze rechtspraak geldt ook voor werkzaamheden die worden verricht voor een stichting. [2]
4.4.
Niet in geschil is dat appellant voor de stichting werkzaamheden heeft verricht die op geld waardeerbaar zijn als bedoeld in 4.3, dat appellanten dit niet hebben gemeld en dat zij hiermee de op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden.
4.5.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. De betrokkene, in dit geval appellanten, moeten dan aannemelijk maken dat zij, als zij wel aan de inlichtingenverplichting zouden hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zouden hebben gehad. Appellanten zijn hier op grond van het volgende niet in geslaagd.
4.5.1.
Appellanten hebben aangevoerd dat appellant uit zijn werkzaamheden als bestuurder en penningmeester van de stichting geen inkomen heeft gegenereerd. Appellanten wijzen daarvoor op de bankafschriften van de stichting en het in bezwaar overgelegde uitgavenoverzicht waaruit volgens hen blijkt dat appellant geen gelden van de stichting voor zichzelf heeft aangewend. Gelet hierop hebben appellanten aannemelijk gemaakt dat zij recht op bijstand zouden hebben gehad als zij de inlichtingenverplichting wel waren nagekomen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.2.
Niet in geschil is dat appellant geen administratie heeft bijgehouden van zijn werkzaamheden voor de stichting. Door het ontbreken daarvan blijft onduidelijk wat de omvang van de werkzaamheden is geweest en hoeveel inkomsten appellant daaruit heeft ontvangen of had kunnen ontvangen.
4.5.3.
Anders dan appellanten aanvoeren, blijkt uit de verstrekte bankafschriften van de stichting tezamen met het achteraf door appellant opgestelde uitgavenoverzicht niet dat er geen sprake is geweest van inkomsten. Zoals de rechtbank heeft overwogen, staat vast dat appellant over de betaalpas en daarmee over de gelden van de stichting beschikte. Omdat het overgelegde overzicht niet is onderbouwd met objectieve en verifieerbare gegevens, kan hieraan niet de betekenis worden toegekend die appellanten wensen te zien. Zo is niet verifieerbaar of de uitgaven met de pinpas van de stichting daadwerkelijk voor de stichting zijn gedaan. Hierbij is ook van belang dat er betalingen zijn gedaan in bijvoorbeeld supermarkten en bouwmarkten die niet worden verklaard door het door appellant opgestelde uitgavenoverzicht. Bovendien heeft appellant tijdens de hoorzitting in bezwaar, bij de rechtbank en nu ter zitting in hoger beroep wisselend verklaard over in hoeverre de betalingen met de pinpas van de stichting door derden zijn gedaan. Appellant heeft daarnaast geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht aan de hand waarvan de omvang van de op geld waardeerbare werkzaamheden kan worden vastgesteld. Dit betekent dat het recht op bijstand in de te beoordelen periode niet kan worden vastgesteld. De bijstand van appellanten is dan ook terecht ingetrokken en beëindigd.
Terugvordering
4.6.
Het college heeft ter zitting toegelicht dat indien op grond van de wettelijke regels en vaste rechtspraak zou zijn teruggevorderd, de in de te beoordelen periode ontvangen bijstand volledig terug zou moeten worden betaald en een terugvorderingsbedrag van rond de € 70.000,- aan de orde zou zijn. Het recht op bijstand kan immers niet – ook niet schattenderwijs – worden vastgesteld. Het college heeft echter uit coulance, vanwege de specifieke omstandigheden waarin appellanten verkeren, het terugvorderingsbedrag gematigd tot een bedrag van € 16.305,25, waarvan € 1.406,25 netto en € 14.899,- bruto en daarbij als aanknopingspunt gehanteerd een aantal van de rekening van de stichting afgeschreven betalingen.
4.7.
Appellanten hebben ter zitting aangevoerd dat het netto terugvorderingsbedrag van € 14.899,- gematigd dient te worden naar het netto benadelingsbedrag van € 10.853,73 waar de boete op is gebaseerd. Het bedrag van € 14.899,- kan namelijk niet uit de rekening van de stichting afgeschreven bedragen afgeleid worden en onduidelijk is waarop dit gebaseerd is. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.7.1.
Het standpunt mist feitelijke grondslag. Het genoemde bedrag van € 14.899,- is niet een netto maar een bruto bedrag. Uit de stukken van het dossier waaronder de herberekeningsspecificaties blijkt wel op welke bedragen het door het college netto berekende terugvorderingsbedrag van € 10.466,42 en de brutering is gebaseerd. Appellant heeft ook niet onderbouwd waarom dat volgens hem niet klopt.
4.7.2.
Dat uit de stukken niet blijkt op grond waarvan het benadelingsbedrag in het boeterapport voor de berekening van de boete ongeveer € 400,- meer bedraagt dan de netto terugvordering, maakt niet dat het college gehouden was om de terugvordering verder te matigen. Als uit zou worden gegaan van het netto benadelingsbedrag zoals dat voor de boete is gehanteerd zou de bruto terugvordering juist ook hoger zijn.
Boete
4.8.
Het college is bij de vaststelling van de boete uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Appellanten hebben zich ter zitting op het standpunt gesteld dat sprake was van een samenloop van omstandigheden die elk op zichzelf niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid, zoals bedoeld in artikel 2a, tweede lid, aanhef en onder e, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit). Hierbij hebben appellanten erop gewezen dat appellant met zijn activiteiten alleen maar de Somalische gemeenschap wilde helpen, terwijl hij door zijn gebrekkige kennis van de Nederlandse taal niet wist dat hij van zijn activiteiten een administratie moest bijhouden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.8.1.
De omstandigheid dat appellant met zijn activiteiten voor de stichting alleen maar wilde helpen laat onverlet dat het hem redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat zijn werkzaamheden van invloed konden zijn op het recht op bijstand. De hulp van appellant aan de Somalische gemeenschap staat los van het feit dat appellant zijn activiteiten niet heeft gemeld. Appellant had, ondanks zijn gebrekkige kennis van de Nederlandse taal, het college om informatie kunnen vragen. Dat heeft hij echter niet gedaan. Met de door appellant genoemde feiten en omstandigheden hebben appellanten dan ook niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een samenloop van omstandigheden als bedoeld in artikel 2a, tweede lid, aanhef en onder e, van het Boetebesluit.
Ambtshalve beoordeling overschrijding redelijke termijn
4.9.
Ingeval een boete is opgelegd, wordt ambtshalve getoetst of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De Raad heeft dit eerder in andere uitspraken overwogen. [3]
4.9.1.
De procedure heeft vanaf de datum van het kenbaar maken aan appellanten van het voornemen tot boeteoplegging op 18 juni 2020, tot de datum van deze uitspraak meer dan vierenhalf jaar en minder dan vijf jaar geduurd. Al eerder heeft de Raad overwogen dat een dergelijke overschrijding aanleiding geeft voor het verminderen van de boete en hoe de vermindering wordt bepaald. [4] Bij een overschrijding van de redelijke termijn in een boeteprocedure wordt per half jaar overschrijding de boete met 5% verlaagd. Dit leidt voor appellant tot een matiging van de boete met 10%, zodat de boete moet worden vastgesteld op een bedrag van 0,9 × € 220,- = € 198,-. Een boete tot dat bedrag is passend en geboden.
Conclusie en gevolgen
4.10.
De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 13 augustus 2020 te herroepen en de boete zelf vast te stellen op € 816,97. Dit betekent dat de intrekking en de terugvordering in stand blijven en dat de boete lager wordt.
5. Omdat appellanten zelf geen beroep hebben gedaan op overschrijding van de redelijke termijn en de Raad dit ambtshalve heeft overwogen, en het hoger beroep voor het overige niet slaagt, krijgen appellanten geen vergoeding voor hun proceskosten. Zij krijgen ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 10 november 2020 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover de hoogte van de boete is gehandhaafd op € 907,74;
- herroept het besluit van 13 augustus 2020 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 816,97 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het besluit van 10 november 2020.
Deze uitspraak is gedaan door E.C.E. Marechal als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en
P.J. Huisman als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2025.
(getekend) E.C.E. Marechal
de griffier is verhinderd te ondertekenen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en verdragsregel
Participatiewet
Artikel 17, eerste lid.
De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
Artikel 18a, eerste lid.
Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in de artikelen 17, eerste lid, of 36b, tweede lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Artikel 18a, tweede lid.
In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie wek en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is
Artikel 54, derde lid.
Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Artikel 58, eerste lid.
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
Boetebesluit Sociale Zekerheidswetten 1 januari 2017
Artikel 2, eerste lid.
Indien als gevolg van overtreding van de inlichtingenverplichting sprake is van een benadelingsbedrag, worden bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete de uitgangspunten in het tweede tot en met het tiende lid in acht genomen.
Artikel 2, vierde lid.
Indien geen sprake is van opzet of grove schuld ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 50 procent van het benadelingsbedrag.
Artikel 2, vijfde lid.
Indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van de inlichtingenverplichting, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op 25 procent van het benadelingsbedrag.
Artikel 2a, eerste lid.
Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
Artikel 2a, tweede lid aanhef en onder e.
Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
(…)
e. er is sprake van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid.
Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6, eerste lid.
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.