Uitspraak
23/1363 WW
Datum uitspraak: 18 februari 2026
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 maart 2023, 21/1317 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv terecht de WW-uitkering van appellante met terugwerkende kracht heeft ingetrokken en teruggevorderd over de periode van 27 augustus 2018 tot en met 26 november 2018, omdat zij niet als werknemer verzekerd was voor de WW. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend. Van vooringenomenheid van het Uwv bij het ingestelde fraudeonderzoek is volgens de Raad geen sprake.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A. Kara, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft partijen in de gelegenheid gesteld naar aanleiding van de tussenuitspraak van de Raad van 18 april 2024 [1] over het toetsingskader bij herzienings- en/of terugvorderingsbesluiten de Raad te informeren of de uitspraak volgens hen gevolgen heeft voor deze zaak. Het Uwv heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 20 november 2024. Voor appellante is verschenen mr. Kara. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E.J.P.M. Rutten.
De Raad heeft het onderzoek na de zitting heropend en een nadere vraagstelling aan het Uwv gestuurd. Het Uwv heeft hierop gereageerd en in een gesloten enveloppe nadere stukken ingediend. Het Uwv heeft hierbij verzocht tot geheimhouding van deze nadere stukken op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Met een beslissing van 9 april 2025 heeft de Raad met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb beslist dat de gevraagde beperkte kennisname van de stukken niet gerechtvaardigd is. De Raad heeft bepaald dat de stukken worden teruggezonden en heeft het Uwv verzocht om de stukken zonder doorhalingen opnieuw in te zenden. Desgevraagd heeft het Uwv bij brief van 17 april 2025 de stukken alsnog overgelegd. Appellante heeft op deze stukken gereageerd.
De Raad heeft partijen laten weten dat hij een (nadere) zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Partijen hebben daarna niet om een zitting gevraagd. Daarom heeft de Raad de zaak niet op een zitting behandeld en het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante heeft op 25 september 2018 een aanvraag voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) ingediend. Op het aanvraagformulier heeft appellante vermeld dat zij werkzaam is geweest in dienst van [werkgever B.V.] van 2 januari 2018 tot en met 26 augustus 2018. Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft het Uwv appellante met ingang van 27 augustus 2018 een WW-uitkering toegekend. Deze WW-uitkering is geëindigd per 27 november 2018 vanwege het bereiken van de maximale uitkeringsduur.
1.2.
Naar aanleiding van een tweetal interne fraudemeldingen over werknemers van [werkgever B.V.], waarbij het Uwv heeft vastgesteld dat sprake was van een gefingeerd dienstverband, heeft het Uwv onderzoek verricht naar een mogelijk gefingeerd dienstverband van appellante bij [werkgever B.V.] Deze resultaten zijn neergelegd in een onderzoeksrapport van 7 september 2020. Het Uwv heeft onder meer Suwinet en de interne systemen geraadpleegd en bankafschriften van appellante en [werkgever B.V.] opgevraagd. Ook heeft het Uwv gegevens opgevraagd bij de Kamer van Koophandel en is er informatie ontvangen van de curator van [werkgever B.V.] en de Belastingdienst. Appellante is op 14, 24 en 31 augustus uitgenodigd voor een gesprek, waarna zij zich tweemaal heeft ziekgemeld en op 31 augustus 2021 niet is verschenen.
1.3.
Bij besluit van 21 oktober 2020 heeft het Uwv de WW-uitkering van appellante met ingang van 27 augustus 2018 ingetrokken, omdat aannemelijk is dat appellante niet als werknemer in dienstbetrekking heeft gestaan tot [werkgever B.V.] en daardoor niet als werknemer verzekerd was voor de WW. Bij besluit van 26 oktober 2020 heeft het Uwv een bedrag van € 4.710,47 aan onverschuldigd betaalde WW-uitkering van appellante teruggevorderd over de periode van 27 augustus 2018 tot en met 26 november 2018. Bij besluit van 28 oktober 2020 is het Uwv overgegaan tot invordering van het teruggevorderde bedrag aan WW-uitkering.
1.4.
Bij besluit van 14 april 2021 (bestreden besluit) heeft het Uwv de bezwaren van appellante tegen de hiervoor genoemde besluiten ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
2.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is het plausibel dat in het openbare faillissementsregister specifieke gegevens te vinden waren die aanleiding vormden voor onderzoek naar faillissementsfraude. Volgens de rechtbank is geen sprake van een concrete en objectieve aanwijzing van ongeoorloofde discriminatie bij het nemen van de beslissing om het faillissement van [werkgever B.V.] aan nader onderzoek te onderwerpen en aan te melden bij het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (RIEC). Ook heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek van het Uwv naar mogelijke fraude door individuele werknemers van [werkgever B.V.] is ingegeven door vooringenomenheid, meer specifiek dat sprake is van etnische profilering. Volgens de rechtbank zijn de door appellante overgelegde stukken algemeen van aard en zien deze niet specifiek op de handelswijze van het Uwv bij faillissementsfraude en het daarbij gerezen vermoeden van gefingeerde dienstverbanden. Daarnaast heeft de rechtbank vastgesteld dat door het Uwv genoemde algoritmes geen raakvlak hebben met het fraudeonderzoek naar gefingeerde dienstverbanden en kan ook om die reden niet gezegd worden dat sprake is van vooringenomenheid. Er was volgens de rechtbank voldoende grondslag om onderzoek te doen naar het bestaan van een gefingeerd dienstverband bij alle werknemers van [werkgever B.V.] met een uitkering van het Uwv. Er bestaat geen aanleiding om te oordelen dat het door het Uwv verrichte onderzoek om formele redenen onzorgvuldig of onvolledig is geweest.
2.2.
Tevens heeft de rechtbank geoordeeld dat het Uwv voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat tussen appellante en [werkgever B.V.] geen sprake is geweest van een privaatrechtelijke dienstbetrekking. Het Uwv heeft volgens de rechtbank aannemelijk gemaakt dat appellante geen arbeid heeft verricht. De rechtbank heeft daarbij het volgende van belang geacht. Appellante heeft weinig inhoudelijke informatie kunnen geven over haar werkzaamheden, haar werkgever of de onderneming. Ook heeft appellante nagenoeg geen informatie gegeven over collega’s of locaties waar zij heeft gewerkt. Daarnaast heeft appellante geen duidelijkheid kunnen verschaffen over de feiten ten aanzien van haar loonbetaling. Zo heeft appellante geen verklaring kunnen geven voor het feit dat zij volgens de door haar overgelegde loonstroken nog loon zou hebben gekregen na mei 2018, terwijl op dat moment geen normale bedrijfsactiviteiten meer plaatsvonden. Ook heeft appellante de ontvangst van de kasbetalingen niet met stukken onderbouwd. Appellante heeft de onjuistheid van de stelling van het Uwv, dat geen privaatrechtelijke dienstbetrekking tussen haar en [werkgever B.V.] bestaat, niet met tegenbewijs, berustend op objectieve en verifieerbare gegevens, aannemelijk gemaakt.
2.3.
De rechtbank is daarom van oordeel dat het Uwv op goede gronden de WW-uitkering heeft herzien en teruggevorderd. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om vanwege dringende redenen geheel of gedeeltelijk af te zien van de intrekking en terugvordering.
2.4.
Appellante is door de rechtbank niet gevolgd in haar stelling dat het Uwv geen rekening heeft gehouden met de door [werkgever B.V.] afgedragen premies werknemersverzekeringen. Nog daargelaten of deze premies daadwerkelijk zijn afgedragen, komen deze premies niet ten goede aan appellante, maar aan [werkgever B.V.]
Het standpunt van appellante
3.1.
Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Zij stelt zich op het standpunt dat het onderzoek blijk geeft van institutionele vooringenomenheid, zoals in de kinderopvangtoeslag-affaire ook het geval was. Bij de beoordeling of een melding nader wordt onderzocht heeft volgens appellante de niet-Nederlandse herkomst van de bestuurders en werknemers/uitzendkrachten van [werkgever B.V.] een rol gespeeld. Appellante heeft daarbij gewezen op de lijst van risicokenmerken en fraude-indicatoren in de door het Uwv overgelegde werkinstructies. Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat het Uwv haar recht op respect voor het privéleven, zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), heeft geschonden. Volgens appellante is sprake geweest van een dienstverband tussen haar en [werkgever B.V.] Ook heeft appellante aangevoerd dat sprake is van dringende redenen om van intrekking en terugvordering af te zien.
Het standpunt van het Uwv
3.2.
Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen. Het Uwv stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van vooringenomenheid bij het onderzoek naar appellante. Daarnaast meent het Uwv dat geen sprake is van schending van artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Volgens het Uwv is sprake geweest van een gefingeerd dienstverband tussen appellante en [werkgever B.V.]
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit met betrekking tot intrekking en terugvordering van de WW-uitkering in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Bij besluiten tot herziening, intrekking en terugvordering van socialezekerheidsuitkeringen, zoals hier aan de orde, gaat het om belastende besluiten, waarbij het aan het bestuursorgaan is om de nodige kennis omtrent de relevante feiten en omstandigheden te vergaren. [2] Die last om informatie te vergaren brengt in dit geval mee dat het Uwv feiten moet aandragen aan de hand waarvan aannemelijk is dat er geen privaatrechtelijke dienstbetrekking is geweest tussen appellante en [werkgever B.V.] Indien op grond van de door het Uwv gepresenteerde feiten aannemelijk is dat appellante ten tijde hier van belang geen dienstbetrekking in de zin van de WW heeft vervuld, dan ligt het op de weg van appellante de onjuistheid daarvan met tegenbewijs, berustend op objectieve en verifieerbare gegevens, aannemelijk te maken.
Vooringenomenheid onderzoek
4.3.1.
Het Uwv heeft op verzoek van de Raad de Werkinstructie Gefingeerde Dienstverbanden overgelegd. In deze werkinstructie wordt voor de themaonderzoeker en medewerker themaonderzoek (TO) binnen de afdeling Handhaving Themaonderzoek van het Uwv per processtap aangegeven hoe een onderzoek naar een vermoeden van een mogelijk gefingeerd dienstverband verloopt. Bij de processtap ‘intake en registratie’ is uiteengezet dat het kan gaan om een interne of externe melding. Interne meldingen zijn afkomstig van andere organisatieonderdelen binnen het Uwv, maar kunnen ook ontstaan uit lopende gevallen. Signalen kunnen tevens voortkomen uit een query of bestandvergelijkingen, aangeleverd door Risicomanagement & Intelligence. In de processtap ‘beoordelen meldingen’ start het onderzoek welke melding in behandeling wordt genomen en welke niet. De medewerker neemt de melding door en beoordeelt of de melding in aanmerking komt voor onderzoek. Dit gebeurt door een korte check in alle beschikbare systemen en op basis van ervaring. Ook wordt naar andere werknemers gekeken binnen het te onderzoeken bedrijf. Afhankelijk van de melding wordt ook verder gekeken met betrekking tot adressen, bestuurders en eigenaren. Wanneer de medewerker vervolgens vaststelt dat sprake is van een vermoeden van een gefingeerd dienstverband, gaat de melding verder het proces in en worden de meldingen verdeeld over alle TO-kantoren. In de volgende processtap ‘uitvoeren werkopdracht’ start de themaonderzoeker een gedetailleerd onderzoek op. Voorafgaand aan dit gedetailleerde onderzoek wordt met behulp van een zogeheten QuickScan onderzocht of de aanvraag van de uitkering of de betaling van een lopende uitkering hangende het onderzoek geschorst moet worden. Voor deze Quikscan wordt in de werkinstructie verwezen naar (onder meer) de in de bijlage bij de werkinstructie genoemde risicokenmerken/fraude-indicatoren.
4.3.2.
Uit het voorgaande volgt dat bij de vraag welke melding in behandeling wordt genomen, de in de bijlage bij de werkinstructie genoemde risicokenmerken/fraude-indicatoren in het werkproces binnen de afdeling Handhaving Themaonderzoek van het Uwv niet worden gehanteerd. Dat dit in de melding, die heeft geleid tot het onderzoek naar appellante wél is gebeurd, is niet gebleken. Het Uwv heeft gemotiveerd toegelicht dat [werkgever B.V.] vanuit een casus van het RIEC naar voren is gekomen als een geval van mogelijke faillissementsfraude. Het Uwv heeft naar aanleiding van deze melding een onderzoek ingesteld naar twee werknemers van [werkgever B.V.] Nadat vast was komen te staan dat bij deze personen sprake was van een gefingeerd dienstverband, heeft het Uwv onderzoek ingesteld naar de voor [werkgever B.V.] werkzame uitzendkrachten, waaronder appellante. Het betoog van appellante, dat het Uwv bij het in behandeling nemen van de melding van het RIEC gebruik heeft gemaakt van voormelde risicokenmerken en fraudeindicatoren en daarom sprake is van vooringenomenheid bij het onderzoek naar een mogelijk gefingeerd dienstverband van appellante bij [werkgever B.V.], volgt de Raad daarom niet.
Zorgvuldigheid onderzoek
4.4.
De stelling van appellante dat het Uwv met het opvragen van haar bankafschriften, het recht op respect voor het privéleven, zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, heeft geschonden, wordt niet gevolgd nu deze bankafschriften niet ten grondslag zijn gelegd aan de besluitvorming.
Privaatrechtelijke dienstbetrekking
4.5.
De gronden die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd over haar dienstbetrekking bij [werkgever B.V.] zijn in essentie een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. Met de rechtbank wordt geoordeeld dat het Uwv voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat appellante in de periode van 2 januari 2018 tot en met 26 augustus 2018 niet als schoonmaakster voor [werkgever B.V.] heeft gewerkt en dat sprake is geweest van een zogeheten gefingeerde dienstbetrekking. De overwegingen die aan het oordeel van de rechtbank ten grondslag liggen, worden geheel onderschreven. Ook in hoger beroep heeft appellante geen objectieve en verifieerbare gegevens overgelegd waarmee zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij als schoonmaakster voor [werkgever B.V.] heeft gewerkt.
Dringende reden
4.6.
Uit het voorgaande volgt dat het Uwv in beginsel verplicht was om de onverschuldigd betaalde WW-uitkering in te trekken en terug te vorderen. Dat is slechts anders indien sprake is van een dringende reden om van intrekking of terugvordering af te zien.
4.7.
Bij zijn tussenuitspraak van 18 april 2024 [3] heeft de Raad zijn uitleg van de dringende reden verruimd. De Raad ziet het begrip dringende reden (voortaan) als een open norm waarbinnen het Uwv, tegenover het uitgangspunt dat wat ten onrechte is ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald, de relevante feiten en omstandigheden zodanig moet afwegen dat die afweging een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zal kunnen doorstaan. Daarbij moet niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de intrekking en terugvordering, maar ook met de oorzaak daarvan.
4.8.
De Raad is van oordeel dat het Uwv in dit geval zowel bij de oorzaak als bij de gevolgen van de intrekking en terugvordering alle feiten en omstandigheden die relevant zijn bij de beoordeling van de dringende reden voldoende heeft meegewogen. De oorzaak van de intrekking en terugvordering valt volledig aan appellante te wijten en het Uwv heeft adequaat en voortvarend gehandeld. Appellante heeft haar beroep op het bestaan van een dringende redenen niet onderbouwd. Het Uwv heeft mede daarom geen aanleiding hoeven zien op grond van een dringende reden geheel of gedeeltelijk van intrekking of terugvordering af te zien.
Conclusie en gevolgen
5. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de intrekking en terugvordering van de WW-uitkering in stand blijft.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.J.M. Weyers als voorzitter en D.S. de Vries en F.M. Rijnbeek als leden, in tegenwoordigheid van S.S. Blok als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026.
(getekend) E.J.J.M. Weyers
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake de begrippen werknemer, werkgever, dienstbetrekking en loon.
Bijlage
Artikel 3, eerste lid, van de WW
1. Werknemer is de natuurlijke persoon, jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die in privaatrechtelijke of in publiekrechtelijke dienstbetrekking staat.
Artikel 22a van de WW
1. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van uitkering en terzake van weigering van uitkering, herziet het UWV een dergelijk besluit of trekt het dat in:
a. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 24, 25 of 26 heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering;
b. indien anderszins de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
c. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting bedoeld in artikel 25 ertoe Pro leidt dat niet kan worden vastgesteld of nog recht op uitkering bestaat.
2. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het UWV besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking af te zien.
Artikel 36, eerste en zesde lid, van de WW
1. De uitkering die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 22a of 27 onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door het UWV teruggevorderd. Indien de uitkering, bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de werkgever wordt teruggevorderd, kan deze het teruggevorderde bedrag niet verhalen op de werknemer.
6. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het UWV besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.