Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
24/1433 PW, 24/1848 PW
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 13 mei 2024, 23/7297 (aangevallen uitspraak 1) en van 23 juli 2024, 24/37 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 31 maart 2026
SAMENVATTING
Deze zaken gaan over de verlaging van de bijstand van appellante omdat appellante geen woonkosten heeft. Het college heeft daarbij zijn beleid toegepast en in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden gezien om daarvan af te wijken. Appellante is het daar niet mee eens, omdat zij het beleid onevenredig vindt, het beleid niet juist is toegepast en – voor zover het beleid wel rechtmatig en juist is toegepast – het college in haar geval van dat beleid had moeten afwijken. De Raad is het niet met haar eens. De hoger beroepen slagen daarom niet.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M. Kaplan, advocaat, hoger beroepen ingesteld. Mr. O.C. Bozbiyik, advocaat en kantoorgenoot van mr. Kaplan, heeft zich als opvolgend gemachtigde gesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
De meervoudige kamer heeft de zaken verwezen naar de enkelvoudige kamer.
De Raad heeft de zaken gevoegd behandeld op een zitting van 6 januari 2026. Daar zijn de zaken gelijktijdig behandeld met de zaken 24/1703 PW en 25/1413 PW van appellante. De zitting heeft met instemming van partijen plaatsgevonden via videobellen. Daaraan hebben deelgenomen appellante, mr. N. Talhaoui, advocaat en kantoorgenoot van mr. Bozbiyik, en mr. W. Breure namens het college. In de zaken 24/1703 PW en 25/1413 PW is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante woonde met haar echtgenoot en drie kinderen in Marokko. Haar echtgenoot ontving een remigratie-uitkering voor gehuwden. Appellante verblijft sinds 27 december 2022 samen met haar kinderen in Nederland. Na een daartoe ingediende aanvraag heeft het college appellante met ingang van 22 januari 2023 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) toegekend als alleenstaande naar de kostendelersnorm, omdat appellante inwoonde bij haar schoonfamilie. Appellante had sinds 13 februari 2023 inkomsten uit arbeid waarop voor de duur van zes maanden een inkomstenvrijlating van 25% van toepassing was.
1.2.
Op 1 juni 2023 is appellante bij de schoonfamilie vertrokken. Zij is een zwervend bestaan gaan leiden en heeft van het college een briefadres gekregen. Haar kinderen zijn bij de schoonfamilie blijven wonen.
1.3.
Met een besluit van 5 juli 2023, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 21 september 2023 (bestreden besluit 1), heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 1 juni 2023 gewijzigd van de kostendelersnorm naar de norm voor een alleenstaande en de bijstand met ingang van die datum verlaagd met 20% van het wettelijk minimumloon. Aan de verlaging van bijstand heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante per 1 juni 2023 geen woonlasten heeft. Het college heeft hierbij toepassing gegeven aan artikel 27 van Pro de PW en artikel 3, derde lid, van de Beleidsregels verlaging wegens woonsituatie en voor schoolverlaters Rotterdam 2016 (Beleidsregels). Het college heeft daarbij gesteld dat het beleid niet in strijd is met de PW en dat er – anders dan appellante in bezwaar had aangevoerd – geen bijzondere omstandigheden zijn om de bijstand van appellante af te stemmen op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW.
1.4.
Met ingang van 12 juli 2023 heeft appellante een (anti-kraak)woning betrokken waarvoor zij een bruikleenovereenkomst heeft getekend. Voor deze woning, die in de toekomst gesloopt gaat worden, betaalt appellante geen huur. In de bruikleenovereenkomst is opgenomen dat appellante eenmalig inschrijfgeld, administratiekosten, brandweerveiligheidspakket en waarborgsommen betaalt van in totaal € 624,88 en maandelijks € 214,94 als bruikleenvergoeding. In de overeenkomst is ook opgenomen dat appellante door ondertekening daarvan aangeeft volledig bewust te zijn en akkoord te gaan met het feit dat deze overeenkomst zich niet leent tot het zelfstandig dan wel onzelfstandig gebruik van de woning door minderjarigen. De kinderen van appellante verblijven nog altijd bij de schoonfamilie.
1.5.
Met een besluit van 25 juli 2023 heeft het college de met 20% verlaagde bijstand van appellante met ingang 12 juli 2023 verhoogd met € 214,94 per maand. Het college heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 27 van Pro de PW en artikel 3, vierde lid, van de Beleidsregels. Daarin is – kort gezegd – bepaald dat de verlaging wordt verminderd met de aantoonbare kosten die vergelijkbaar zijn met huur. Het daartegen gemaakte bezwaar heeft het college met een besluit van 20 december 2023 (bestreden besluit 2) gegrond verklaard en de verlaging van de bijstand met ingang van 22 augustus 2023 beëindigd. Aan bestreden besluit 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante, die in bezwaar een energiecontract heeft overgelegd, pas sinds 22 augustus 2023 ook een energiecontract heeft en energiekosten betaalt in verband met het gebruik van de woning zodat per die datum geen sprake meer is van het ontbreken van woonkosten.
Uitspraken van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten. In aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank over bestreden besluit 1 geoordeeld dat het college de bijstand van appellante met 20% mocht verlagen, omdat appellante geen woonkosten had. Ook is appellante niet in de bewijslast geslaagd dat zich in haar geval een uitzonderlijke situatie voordoet op grond waarvan het college de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW had moeten verhogen. In aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank over bestreden besluit 2 geoordeeld dat het beleid van het college niet in strijd is met artikel 27 van Pro de PW en dat de toepassing van het beleid geen onevenredige bezwarende gevolgen voor appellante heeft, omdat appellante met de vermindering van de verlaging met € 214,94 haar woonkosten geheel kon voldoen. Appellante heeft gesteld noch aangetoond dat zij voor 22 augustus 2023 kosten had die verband hielden met het gebruik van de woning.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraken van de rechtbank niet eens. Appellante voert in de hoger beroepen aan dat het beleid om de bijstand met 20% te verlagen onredelijk is, dat het beleid over de vermindering van de verlaging niet juist is toegepast en dat het college in haar geval de in het beleid neergelegde hardheidsclausule had moeten toepassen dan wel van het beleid had moeten afwijken of de afstemmingsbevoegdheid van artikel 18, eerste lid, van de PW had moeten toepassen.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten over de verlaging van bijstand in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in de hoger beroepen heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van de hoger beroepen belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 1 juni 2023 (ingangsdatum van de verlaging) tot 22 augustus 2023 (datum waarop de verlaging van bijstand is beëindigd). Van die periode verbleef appellante vanaf 12 juli 2023 in een woning op basis van een bruikleenovereenkomst.
4.2.
Op grond van artikel 27 van Pro de PW kan het college de bijstandsnorm, bedoeld in de artikelen 20 en 21, lager vaststellen wanneer de belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning. Dit betreft dus een discretionaire bevoegdheid. Het college heeft deze discretionaire bevoegdheid ingevuld met de Beleidsregels. Dit betreft dus binnenwettelijk beleid. [1]
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat het college bevoegd is tot verlaging van de bijstand, omdat appellante in de te beoordelen periode geen woonkosten had als bedoeld in artikel 1 van Pro de Beleidsregels. Tussen partijen is onder meer in geschil of de verlaging van bijstand in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Algemeen toetsingskader
4.3.1.
Op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel mogen de voor appellante nadelige gevolgen van de verlaging niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zoals al eerder is overwogen, is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet zozeer het in het algemeen tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. [2]
4.3.2.
Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geldt ook voor beleidsregels. In de rechtspraak is uiteengezet hoe de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel verloopt bij binnenwettelijke beleidsregels. [3] Zo is de intensiteit van de exceptieve toetsing van binnenwettelijk beleid aan het evenredigheidsbeginsel onder andere afhankelijk van de beslissingsruimte die het bestuursorgaan heeft om zijn beleid te bepalen en de daarbij te betrekken belangen. Deze beslissingsruimte wordt ingekaderd door de formulering en de systematiek van de wettelijke voorschriften waarop de bevoegdheid berust. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate de beleidsregel meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
4.3.3.
Het bestuursorgaan is verplicht te handelen overeenkomstig het beleid. Voor beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb is dit neergelegd in artikel 4:84 van Pro de Awb. De bestuursrechter zal daarom bij de rechtstreekse toetsing van een besluit in de eerste plaats toetsen of het bestuursorgaan in het concrete geval het beleid juist heeft toegepast. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven zal de bestuursrechter vervolgens, met toepassing van artikel 4:84 (slot) van de Awb, toetsen of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het toepassen van het beleid onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.
Toepassing in het onderhavige geval
4.4.
Appellante is het er niet mee eens dat het college bij de toepassing van artikel 27 van Pro de PW het beleid hanteert dat de bijstand met 20% van het wettelijk minimumloon wordt verlaagd. Dit percentage acht appellante naar de huidige tijdsgeest en economische ontwikkelingen onevenredig. Dit beleid is in 2016 vastgesteld en ook uit de referentiecijfers van het Nibud blijkt dat bijstandsgerechtigden, in tegenstelling tot 2016, moeilijk kunnen rondkomen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hiertoe is het volgende van belang.
4.4.1.
Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 27 van Pro de Wet werk en bijstand, welke bepaling in essentie is overgenomen in artikel 27 van Pro de PW, is van lagere bestaanskosten als gevolg van de woonsituatie niet alleen sprake bij de bewoning van een woning waaraan geen woonlasten zijn verbonden, bijvoorbeeld in het geval van krakers, maar ook in geval van dak- en thuislozen. Het financiële voordeel van het niet verschuldigd zijn van woonkosten rechtvaardigt een lager bedrag aan algemene bijstand. Een college is niet verplicht een verlaging op grond van dit artikel toe te passen. Als een college wel gebruik wil maken van deze verlagingsmogelijkheid, is voor de toepassing daarvan doorslaggevend dat niet jegens een derde woonkosten verschuldigd zijn. [4]
4.4.2.
Het college heeft toegelicht dat voor de hoogte van de verlaging in artikel 3, derde lid, van de Beleidsregels, zijnde 20% van het wettelijke minimumloon, is aangesloten bij het bedrag van de basishuur als bedoeld in de Wet op de huurtoeslag. De basishuur is het gedeelte van de rekenhuur dat voor rekening van de huurder blijft. Het gaat dus om een bedrag dat voor iedere huurder geldt en waarvoor geen recht op huurtoeslag bestaat. Verder heeft het college gewezen op de rechtspraak, waarin zijn beleid over hantering van het wettelijk minimumloon als grondslag voor de berekening van de verlaging niet onredelijk is geacht. [5]
4.4.3.
Niet kan worden gezegd dat het college door aansluiting te zoeken bij het bedrag dat iedere huurder minimaal zelf moet dragen, met dit beleid buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is getreden: degene zonder woonkosten heeft immers daarvoor minimaal dit bedrag aan bijstand minder nodig. Daarbij komt dat wel rekening wordt gehouden – zoals in dit geval – met kosten die vergelijkbaar zijn met huur, zoals bepaald in artikel 3, vierde lid, van de Beleidsregels. Met hantering van het wettelijk minimumloon, dat halfjaarlijks wordt geïndexeerd, als uitgangspunt, is ook rekening gehouden met de kostenontwikkeling sinds 2016. De beleidsbepaling op een bedrag of percentage met een indexering is voor een verlaging een geschikt en noodzakelijk middel. De bepaling is in het licht van het doel van de bevoegdheid en gelet op de gekozen uitgangspunten ook evenwichtig. De beleidsregels zijn op dit punt dus niet onevenredig.
4.5.
Verder voert appellante aan dat het college het beleid als neergelegd in artikel 3, vierde lid, van de Beleidsregels niet juist heeft toegepast, omdat het college de verlaging per 12 juli 2023 ook met de eenmalige kosten van € 624,88 had moeten verminderen. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
4.5.1.
Het college wordt gevolgd in zijn standpunt dat deze eenmalige kosten behoren tot de incidenteel voorkomende algemene noodzakelijke kosten van het bestaan bij de aanvang van een woonsituatie. Deze kosten zijn niet vergelijkbaar met de periodieke kosten van huur of vergoedingen voor het gebruik van een woning. Het college heeft bij de toepassing van het vierde lid van artikel 3 van Pro de Beleidsregels dan ook terecht alleen de maandelijkse gebruikersvergoeding in aanmerking genomen.
4.6.
Tot slot voert appellante aan dat de verlaging van bijstand onevenredig nadelig voor haar uitpakt, omdat zij ook kosten moest maken om de woning bewoonbaar te maken en kosten had in verband met de zorg over haar drie minderjarige kinderen, terwijl zij geen toeslagen meer ontving. Appellante vindt dat het college de in artikel 5 van Pro de Beleidsregels vervatte hardheidsclausule had moeten toepassen, van zijn beleid had moeten afwijken dan wel de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid van de PW had moeten afstemmen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Hiertoe is het volgende van belang.
4.6.1.
Appellante heeft ook in de hoger beroepen haar stelling dat zij andere kosten moest maken en geen toeslagen meer ontving, op geen enkele wijze met stukken onderbouwd. Bovendien blijkt uit de dossiers dat appellante in de te beoordelen periode niet alleen beschikte over bijstand ter hoogte van 50% van de gehuwdennorm, maar ook over de inkomsten uit arbeid die het college heeft vrijgelaten en niet op de bijstand in mindering heeft gebracht. Wat appellante in dit verband aanvoert, leidt daarom niet tot het oordeel dat het college de hardheidsclausule van artikel 5 van Pro de Beleidsregels moest toepassen of met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van zijn beleid had moeten afwijken.
4.6.2.
Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende. Dat staat in artikel 18, eerste lid, van de PW. Voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging of een verhoging van de bijstand is alleen plaats in zeer bijzondere situaties. Dit is vaste rechtspraak. [6] Het is aan degene die door middel van deze afstemming een hogere bijstandsuitkering wil ontvangen dan de voor hem toepasselijke norm, om aannemelijk te maken dat er een zeer bijzondere situatie is, zoals hiervoor bedoeld.
4.6.3.
Uit wat in 4.4 tot en met 4.6.1 is overwogen volgt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een zeer bijzondere situatie als in 4.6.2 bedoeld.
Conclusie en gevolgen
4.7.
De hoger beroepen slagen dus niet. De aangevallen uitspraken worden bevestigd. Dit betekent dat de verlaging van bijstand in stand blijft.
5. Omdat de hoger beroepen niet slagen krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte in tegenwoordigheid van C.C.M. van 't Hol als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2026.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) C.C.M. van 't Hol
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
(…)
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Participatiewet
Artikel 5 Bijstand Pro en voorliggende voorziening
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. bijstand: algemene en bijzondere bijstand;
b. algemene bijstand: de bijstand ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan;
c. bijstandsnorm: de op grond van paragraaf 3.2. op de belanghebbende van toepassing zijnde norm, verminderd met de op grond van paragraaf 3.3, door het college vastgestelde verlaging;
(…).
Artikel 18 Afstemming Pro
1. Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
(…).
Artikel 21 Normen Pro 21-pensioengerechtigde leeftijd (van 1 juli 2023 tot 1 januari 2024)
Voor belanghebbenden van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is de norm van per kalendermaand, indien het betreft:
a. een alleenstaande of een alleenstaande ouder zonder kostendelende medebewoners: € 1.216,62;
b. gehuwden waarvan beide echtgenoten jonger zijn dan de pensioengerechtigde leeftijd, zonder kostendelende medebewoners: € 1.738,02.
Artikel 27 Woonsituatie Pro
Het college kan de norm, bedoeld in de artikelen 20 en 21, lager vaststellen voorzover de belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning.
Artikel 37 Netto Pro minimumloon en consumentenprijsindex
1. In deze paragraaf wordt onder netto minimumloon verstaan het minimumloon per maand, genoemd in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag, verhoogd met de aanspraak op vakantiebijslag waarop een werknemer op grond van artikel 15 van Pro die wet over dat minimumloon ten minste aanspraak kan maken, na aftrek van de daarvan in te houden loonbelasting en premies volksverzekeringen.
(…).
Beleidsregels verlaging wegens woonsituatie en voor schoolverlaters Rotterdam 2016
Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
1. In dit besluit wordt verstaan onder:
(…)
g.
structureel adresloze:
structureel adresloze:
de persoon die, naar het oordeel van het college, anders dan tijdelijk zonder woonadres als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel o, van de Wet basisregistratie personen is, die beschikt over een briefadres als bedoeld in artikel 1.1, onderdeel p, van de Wet basisregistratie personen en staat ingeschreven bij de basisregistratie van de gemeente Rotterdam ;
h.
wet: Participatiewet
wet: Participatiewet
i.
woonkosten:
woonkosten:
1° indien een huurwoning wordt bewoond: de op 1 januari van het kalenderjaar geldende rekenhuur, bedoeld in artikel 5 van Pro de Wet op de huurtoeslag;
2° indien een eigen woning wordt bewoond: de tot een bedrag per maand omgerekende som van de ten behoeve van de financiering van de woning verschuldigde hypotheekrente en de in verband met het in eigendom hebben van de woning te betalen zakelijke lasten en een naar omstandigheden vast te stellen bedrag voor onderhoud;
3° indien in een opvang wordt verbleven: de gebruikersvergoeding of huur voor het wonen in de opvang.
(…).
Artikel 2 Verlaging Pro
De verlaging wordt vastgesteld als percentage van het wettelijk netto minimumloon als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de wet, tenzij hiervan in deze beleidsregels uitdrukkelijk wordt afgeweken.
Artikel 3 Verlaging Pro norm artikelen 20 en 21 wegens woonsituatie
1. Op grond van artikel 27 van Pro de wet stelt het college de norm, bedoeld in artikelen 20 en 21 van de wet, lager vast voor:
a. de alleenstaande of alleenstaande ouder van 21 jaar of ouder zonder kostendelende medebewoner;
b. gehuwden van 21 jaar of ouder zonder kostendelende medebewoner;
c. gehuwden, waarvan één van de echtgenoten 21 jaar of ouder is, zonder kostendelende medebewoner.
2. Het eerste lid is van toepassing indien:
a. belanghebbende in een woning of opvang woont waaraan geen woonkosten zijn verbonden; of
b. belanghebbende in een woning of opvang woont waaraan woonkosten zijn verbonden, maar deze niet betaald worden door belanghebbende; of
c. belanghebbende een structureel adresloze is en gebruik maakt van een nachtopvang-voorziening.
3. De verlaging, bedoeld in het eerste lid, bedraagt 20%.
4. De verlaging, bedoeld in het derde lid, wordt verminderd met het bedrag dat de belanghebbende, aantoonbaar door middel van een schriftelijke overeenkomst en betaalbewijzen, voor met huur vergelijkbare kosten verschuldigd is, indien hij:
a. tijdelijk een woning bewoont die gesloopt of gerenoveerd gaat worden; of
b. antikraak woont.
Artikel 5 Hardheidsclausule Pro
Het college kan van deze beleidsregels afwijken voor zover toepassing hiervan, gelet op de bedoelingen van de wet en de beleidsregels, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.