Uitspraak
25/454 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 januari 2025, 24/4709 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 9 juni 2026
SAMENVATTING
Op grond van artikel 35 van Pro de Participatiewet (PW) hebben voor het jaar 2023 personen die studiefinanciering ontvangen geen recht op energietoeslag van de gemeente. In plaats daarvan wordt door de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), onder bepaalde voorwaarden, aan studenten een energietoeslag verstrekt. Het college heeft daarom de aanvraag van appellant om een energietoeslag afgewezen. Appellant is het daar niet mee eens omdat de gemeentelijke energietoeslag € 1.300,- bedraagt, en de toeslag verstrekt door DUO slechts € 400,-. Volgens appellant is sprake van discriminatie. Appellant krijgt daarin geen gelijk. De Raad oordeelt dat de ongelijke behandeling van studenten en minima objectief gerechtvaardigd is.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld en een nader stuk ingediend. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 7 april 2026. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Hielkema.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant heeft op 1 november 2023 een eenmalige energietoeslag voor het jaar 2023 aangevraagd zoals bedoeld in artikel 35, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW. Deze energietoeslag bedroeg bij dit college € 1.300,-. Appellant ontving toen studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000, en ontving onder andere de basisbeurs naar de norm voor een uitwonende student en een aanvullende beurs.
1.2.
Met een besluit van 3 december 2023 heeft het college de aanvraag afgewezen. Het daartegen gerichte bezwaar is met een besluit van 28 maart 2024 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Het college heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat appellant aanspraak maakt op studiefinanciering en dat hij daarom op grond van artikel 35, vijfde lid, aanhef en onder b, van de PW uitgesloten is van de energietoeslag voor het jaar 2023 die wordt verstrekt door het college (gemeentelijke energietoeslag).
1.3.
DUO heeft appellant ambtshalve een energietoeslag verstrekt op grond van artikel 78ee van de PW, ten bedrage van € 400,- (DUO-energietoeslag).
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant heeft tegen die uitspraak aangevoerd dat de uitsluiting van personen die studiefinanciering ontvangen van de gemeentelijke energietoeslag in strijd is met artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Appellant woont zelfstandig en heeft net als andere minima te maken gehad met gestegen energielasten, en zou daarom recht moeten hebben op een bedrag gelijk aan de gemeentelijke energietoeslag. Weliswaar had appellant recht op de DUO-energietoeslag, maar dat betreft een lager bedrag. Er is daarom sprake van discriminatie. Volgens appellant is sprake van categorische uitsluiting van studenten, net zoals centraal stond in de uitspraak van de Raad van 9 december 2025. [1] Er is daarvoor geen rechtvaardiging.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de afwijzing van de aanvraag om een energietoeslag in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
In geschil is of artikel 35, vijfde lid, aanhef en onder b, van de PW in het geval van appellant buiten toepassing moet worden gelaten omdat de uitsluiting van appellant van de energietoeslag voor het jaar 2023 op grond van die bepaling in strijd is met artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM.
Algemeen
4.2.
Bijstand valt binnen het toepassingsbereik van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Daarom kan getoetst worden aan het discriminatieverbod van artikel 14 van Pro het EVRM. [2] Ook kan worden getoetst aan artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Beide artikelen verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd. Hiervan is sprake indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die ongelijke behandeling ontbreekt.
4.3.
Vooropgesteld wordt dat het (vermeende) onderscheid dat hier centraal staat geen onderscheid is op grond van een inherent verdacht criterium, zoals bijvoorbeeld onderscheid op grond van geslacht of ras, en dat de PW ziet op een sociale zekerheidsaangelegenheid. In die omstandigheden komt aan verdragspartijen bij het EVRM in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en, als dat zo is, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen toch in verschillende zin te regelen. De door de wetgever gemaakte afwegingen en keuzes worden in beginsel gerespecteerd, tenzij deze ‘manifestly without reasonable foundation’ zijn. [3]
Vergelijkbare gevallen?
4.4.
Appellant wijst erop dat de Raad al eens heeft geoordeeld dat studenten en minima voor wat betreft de energietoeslag zich in een vergelijkbare situatie bevinden. Het college stelt zich op het standpunt dat van vergelijkbare gevallen geen sprake is. Anders dan in 2022, geldt voor 2023 dat voor studenten een aparte regeling is getroffen in artikel 78ee van de PW. Dit maakt dat geen sprake is van vergelijkbare gevallen, en er reeds om die reden geen strijd is met de ingeroepen verdragsbepalingen.
4.4.1.
Gelet op de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) moet de vraag of sprake is van vergelijkbare gevallen worden beantwoord aan de hand van de elementen die hun omstandigheden kenmerken, in het licht van het onderwerp en het doel van de maatregel die het onderscheid maakt. [4] De Raad stelt voorop dat voor het jaar 2023 wederom centraal staat dat de wetgever huishoudens met een laag inkomen heeft willen ondersteunen in het dragen van hun energielasten. De Raad heeft al eens geoordeeld dat voor wat betreft dat doel studenten en minima zich in een vergelijkbare situatie bevinden [5] en ziet geen reden om voor de energietoeslag voor het jaar 2023 anders te oordelen. Het enkele feit dat voor 2023 sprake is van twee aparte wettelijke regelingen, een voor minima en een voor studenten, maakt dat niet anders. Het daaruit voortvloeiende verschil in behandeling is nu juist voorwerp van het onderhavige geschil. Het EHRM wijst er in dat verband op dat discriminatietoetsing zijn nuttig effect zou verliezen als het enkele feit dat gevallen in wet of regelgeving verschillend geregeld zijn, tot gevolg zou hebben dat sprake is van ongelijke gevallen. [6]
Ongelijke behandeling
4.5.
De ongelijke behandeling die in deze zaak centraal staat, betreft het feit dat minima die in de gemeente Rotterdam woonden aanspraak konden maken op een energietoeslag van € 1.300,-, terwijl appellant, die ook tot de in [woonplaats] wonende minima behoorde, als student slechts aanspraak had op € 400,-.
Onderscheid objectief gerechtvaardigd?
4.6.
Appellant voert aan dat er voor de ongelijke behandeling geen rechtvaardiging is. In het bijzonder gaan de vooronderstellingen waar de wetgever vanuit gaat – dat bij studenten ouders kunnen bijspringen – voor appellant niet op. Het college brengt in dit kader naar voren dat de wetgever voor ogen heeft gehad om overcompensatie te voorkomen en de regeling uitvoerbaar te houden. Dat studenten een lager bedrag aan energietoeslag wordt toegekend hangt samen met het uitgangspunt dat financiële ondersteuning van studenten tijdens hun studie een gedeelde verantwoordelijkheid is van overheid, ouders en de student zelf. De gestegen energiekosten moeten vanuit die drie inkomstenbronnen gezamenlijk bekostigd worden en niet alleen vanuit de overheid.
4.6.1.
De beroepsgrond van appellant slaagt niet. Bij de beoordeling of de ongelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is, geldt dat wordt getoetst of de regeling een legitiem doel nastreeft en of er een redelijke verhouding bestaat tussen dat doel en de ongelijkheid die wordt veroorzaakt door het voor verwezenlijking van dat doel in de regeling gekozen middel. Gelet op de aan de wetgever toekomende beoordelingsvrijheid wordt niet bezien of het ingezette middel de beste oplossing was voor het probleem, dan wel of de beoordelingsvrijheid op een andere manier had moeten worden ingevuld, maar wordt getoetst of het middel redelijk en geschikt is om het doel te bereiken. [7]
4.6.2.
De doelmatige besteding van middelen en het voorkomen van overcompensatie heeft de Raad al als legitieme doelen beschouwd. [8] Daarnaast heeft de wetgever het uitgangspunt willen hanteren dat inkomensondersteuning voor studenten, anders dan voor andere minima, een gedeelde verantwoordelijkheid is, temeer omdat studenten door het volgen van een studie investeren in hun toekomst en daar naar verwachting persoonlijk voordeel uit zullen halen. [9] Ook dat is naar oordeel van de Raad een legitiem doel. De Raad is verder van oordeel dat het middel, het treffen van verschillende regelingen voor studenten en andere minima, redelijk en geschikt is. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat de wetgever studenten – die immers wel te maken kunnen hebben gehad met gestegen energielasten – niet categorisch van enige tegemoetkoming heeft uitgesloten. De hoogte van de energietoeslag voor studenten is ook niet zodanig laag dat het om die reden niet redelijk en geschikt moet worden geacht. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat de wetgever uitging van een mediane stijging van de energiekosten van € 524,-, onder andere vanwege het door de overheid voor 2023 ingestelde prijsplafond. [10] De Raad neemt verder in aanmerking dat in de toelichting op de wijziging van de PW in verband met de energietoeslag wordt vermeld dat voor het gehele studiejaar 2023/24 voor alle studenten de basisbeurs is opgehoogd met € 164,- ter compensatie van de inflatie, waar de gestegen energieprijzen een flink aandeel in hebben. [11] In die omstandigheden heeft de wetgever de aan hem toekomende beoordelingsvrijheid niet overschreden door studenten categorisch uit te sluiten van de energietoeslag. Het feit, genoemd door appellant, dat de gedeelde verantwoordelijkheid in zijn geval niet opgaat omdat zijn ouders hem niet financieel kunnen ondersteunen, maakt het voorgaande niet anders. Het is vaste rechtspraak dat artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol van het EVRM niet vereisen, gelet op de eerdergenoemde ruime beoordelingsvrijheid en in het belang van de uitvoerbaarheid van sociale zekerheidstelsels, dat zodanig uitgewerkte regelingen worden getroffen dat voor de toepassing van elke afzonderlijke regeling elke onevenwichtigheid in elke denkbare situatie wordt voorkomen. [12]
4.6.3.
Het voorgaande betekent dat de ongelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Voor het buiten toepassing laten van artikel 35, vijfde lid, aanhef en onder b, van de PW is geen grond. Het college heeft daarom de aanvraag van appellant terecht afgewezen.
Conclusie en gevolgen
4.7.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag om een energietoeslag in stand blijft.
5. Er bestaat geen aanleiding voor het vergoeden van zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en C. Karman en A. Hoogenboom als leden, in tegenwoordigheid van A.T. Dannenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2026.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) A.T. Dannenberg
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Artikel 14 Europees Pro Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.
Artikel 35 van Pro de Participatiewet
1. Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
(…)
4. In afwijking van het eerste lid kan bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had:
a. voor het jaar 2022, die kan worden verstrekt tot en met 30 juni 2023;
b. voor het jaar 2023, die kan worden verstrekt tot en met 31 augustus 2024.
(…)
5. Het vierde lid, onderdeel b, is niet van toepassing op degene die:
(…)
b
.in aanmerking komt voor studiefinanciering als bedoeld in artikel 3.1, eerste of tweede lid, van de Wet studiefinanciering 2000;
.in aanmerking komt voor studiefinanciering als bedoeld in artikel 3.1, eerste of tweede lid, van de Wet studiefinanciering 2000;
Artikel 78ee van de Participatiewet, zoals deze luidde ten tijde van dit geding
1. In dit artikel wordt verstaan onder:
aanvullende beurs: aanvullende beurs als bedoeld in artikel 3.8 van de Wet studiefinanciering 2000;
basisbeurs uitwonend: basisbeurs voor een uitwonende student als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, van de Wet studiefinanciering 2000;
leenfase: fase als bedoeld in artikel 4.7, derde lid, artikel 4.18, tweede lid, of artikel 5.2, vierde lid van de Wet studiefinanciering 2000, waarin een student studiefinanciering kan ontvangen in de vorm van een lening;
lening: studiefinanciering in de vorm van een lening als bedoeld in artikel 4.7, derde lid, artikel 4.18, tweede lid, of artikel 5.2, vierde lid van de Wet studiefinanciering 2000;
student: student als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet studiefinanciering 2000;
uitwonende student: uitwonende student als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet studiefinanciering 2000.
2. Onze Minister kan ambtshalve een eenmalige tegemoetkoming voor energiekosten verlenen ter hoogte van een bij ministeriële regeling vast te stellen bedrag aan een student die uiterlijk op 31 juli 2024 een basisbeurs uitwonend en een aanvullende beurs voor de maand oktober 2023 heeft aangevraagd en aan wie deze zijn toegekend.
(…)
Artikel 1 Regeling Pro eenmalige tegemoetkoming energiekosten studenten, zoals deze luidde ten tijde van dit geding
De eenmalige tegemoetkoming voor energiekosten, bedoeld in artikel 78ee, tweede lid en derde lid van de Participatiewet, bedraagt € 400,–.
Artikel 2 Beleidsregels Pro energietoeslag Rotterdam 2023
1. Het college kan het huishouden dat in de referteperiode van 1 augustus 2023 tot en met 31 augustus 2023 over inkomen beschikte of redelijkerwijs kon beschikken, dat niet meer bedroeg dan 120% van de op het huishouden van toepassing zijnde bijstandsnorm, bedoeld in artikel 21 of Pro 22 van de wet, op aanvraag een energietoeslag ter hoogte van € 1.300 toekennen.