Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
25/1100 PW
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 april 2025, 24/2695 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad (college)
Datum uitspraak: 7 juli 2026
SAMENVATTING
Deze zaak ziet op een herziening van bijstand naar de kostendelersnorm. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of er tussen appellant en de verhuurder sprake is van een zuiver commerciële relatie. Appellant stelt dat daarvan sprake is, maar krijgt geen gelijk.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M. Heikens, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De meervoudige kamer heeft de zaak verwezen naar een enkelvoudige kamer.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 26 mei 2026. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Heikens. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.C. Puts-Zwang.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 24 mei 2017 bijstand op grond van de Participatiewet (PW), laatstelijk naar de norm van een alleenstaande.
1.2.
Appellant staat sinds 1 november 2017 in de Basisregistratie Personen ingeschreven op adres X. Vanaf die datum huurt appellant op dat adres een kamer voor € 425,- per maand. De verhuurder (Y) woont ook op dat adres. In de huurovereenkomst is bepaald dat appellant een kamer huurt met een eigen badkamer, dat de kamer is gemeubileerd als zit-/slaapkamer en dat appellant het medegebruik van de keuken en het balkon heeft. In de huurovereenkomst is geen bepaling opgenomen over indexering van de huurprijs.
1.3.
Naar aanleiding van de beslissing van de gemeente Zaanstad om het gehele uitkeringsbestand in beeld te brengen heeft een medewerker van de afdeling naleving van de gemeente Zaanstad een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader heeft de medewerker onder meer dossier- en internetonderzoek verricht en op 27 januari 2022 een gesprek met appellant gevoerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 15 februari 2022.
1.4.
Met een besluit van 22 februari 2022, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 24 januari 2023, heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 27 januari 2022 ingetrokken en de over de periode van 27 tot en met 31 januari 2022 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 167,27 van appellant teruggevorderd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant een gezamenlijke huishouding voert met Y en daarom geen recht heeft op bijstand als alleenstaande.
1.5.
Met een uitspraak van 1 maart 2024 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen het besluit van 24 januari 2023 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opdracht gegeven om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Hiertoe heeft de rechtbank, samengevat weergegeven, overwogen dat niet is gebleken van een gezamenlijke huishouding tussen appellant en Y, aangezien er onvoldoende feitelijke grondslag is voor de conclusie dat sprake is van wederzijdse zorg.
1.6.
Met een besluit van 2 mei 2024 (bestreden besluit) heeft het college, voor zover hier van belang, het bezwaar tegen het besluit van 22 februari 2022 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en de bijstand van appellant met ingang van 27 januari 2022 herzien naar de kostendelersnorm op basis van een tweepersoonshuishouden. Aan het bestreden besluit heeft het college, samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd. Tussen appellant en Y is geen sprake van een commerciële relatie. Er is namelijk geen sprake van commerciële verhuur, omdat de huurprijs, ondanks alle stijgende kosten, nooit is geïndexeerd, en omdat de relatie tussen appellant en Y niet volledig zakelijk is. Dit laatste blijkt uit de zorgelementen die naar voren komen uit de verklaring van appellant van 27 januari 2022 over het samen boodschappen doen en betalen, het koken voor elkaar en het met elkaar omgaan als moeder en zoon. Daarnaast is het praktisch gebruik van de woning van Y door appellant ruimer dan in de huurovereenkomst is vermeld, omdat hij ook gebruik maakt van de woonkamer, en is Y geen invorderingstraject gestart, terwijl appellant gedurende een lange periode geen huur heeft betaald.
1.7.
Appellant heeft op 8 juni 2024 een bedrag van € 12.000,- aan Y overgemaakt met de omschrijving ‘huurachterstand’.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de herziening van de bijstand naar de kostendelersnorm in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Het bestreden besluit wordt getoetst voor de periode van 27 januari 2022, de datum met ingang waarvan de bijstand is herzien, tot en met 2 mei 2024, de datum van het bestreden besluit (te beoordelen periode).
4.2.
In artikel 19a, eerste lid, van de PW wordt het begrip kosten delende medebewoner gedefinieerd. Onder a tot en met d van dat artikellid is opgenomen welke personen niet als kosten delende medebewoner worden aangemerkt. Onder b wordt degene genoemd die – voor zover in dit geval van belang – op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft.
4.3.
Over de onder 4.2 bedoelde categorie medebewoners heeft de wetgever in de memorie van toelichting bij de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten (Wet maatregelen) het volgende opgemerkt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 7, 59, 60):
“1.5. Commerciële relaties
Volledig zakelijke relaties zoals (onder)huurderschap en kostgangerschap, blijven voor de kostendelersnorm buiten beschouwing. Bij deze relaties is sprake van deelname aan het economisch verkeer, waarbij de verhuurder een commerciële prijs vraagt voor de huur van de woning en de geleverde diensten en de huurder deze commerciële prijs betaalt. In deze situaties is het uitgangspunt dat de kosten niet op dezelfde wijze worden gedeeld als met woningdelers die geen onderlinge zakelijke relatie met elkaar hebben. In de artikelsgewijze toelichting op deze wet worden de voorwaarden verduidelijkt. Indien er, ondanks dat voldaan wordt aan de voorwaarden zoals geformuleerd in de wet, indicatie is dat geen sprake is van een zuivere commerciële relatie, zal de betrokkene niet worden uitgezonderd van de kostendelersnorm”.
En onder onderdeel K:
“Het gaat om personen die weliswaar in dezelfde woning als belanghebbende wonen maar desondanks buiten beschouwing worden gelaten bij de berekening van het totaal aantal personen dat in die woning hoofdverblijf heeft. In de eerste plaats wordt de (onder)verhuurder, (onder)huurder, kostgever of kostganger die met belanghebbende de woning deelt, niet meegerekend (…). In dat geval is sprake van een zogenoemde zakelijke relatie. Hoewel een geringe mate van kostendelen niet uit te sluiten valt, zou het niet redelijk zijn ervan uit te gaan dat zij kosten delen in dezelfde mate als woningdelers die niet een dergelijke onderlinge zakelijke relatie met elkaar hebben. (…) Er moet sprake zijn van een commerciële prijs; de prijs moet in verhouding staan tot de geleverde prestaties en datgene dat in het commerciële verkeer gebruikelijk is. Dit laatste veronderstelt tevens periodieke aanpassing van de prijs”.
4.4.
Wat appellant heeft aangevoerd komt er in de eerste plaats op neer dat de huurprijs commercieel is en dat daarmee gegeven is dat de relatie tussen hem en Y ook commercieel is. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van belang.
4.4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de tussen Y en appellant overeengekomen huurprijs commercieel is. Anders dan appellant heeft betoogd, kan hieruit niet worden afgeleid dat alleen al om die reden in de te beoordelen periode sprake was van een commerciële relatie tussen hem en Y. De huurprijs is slechts een van de elementen op grond waarvan moet worden beoordeeld of sprake is van een commerciële relatie. Dit volgt uit de in 4.3 weergegeven wetgeschiedenis van de Wet maatregelen. Ook de Raad heeft dat eerder tot uitdrukking gebracht. [1]
4.4.2.
Verder heeft appellant erop gewezen dat het huurrecht geen indexeringsverplichting kent en dat de huur uiteindelijk wel is geïndexeerd per 1 juli 2023 en per 1 juli 2024. Appellant verwijst hiervoor naar de door hem in beroep overgelegde brieven van Y aan hem van 1 mei 2023 en 1 mei 2024. Daarin staat dat Y de huur per 1 juli 2023, respectievelijk 1 juli 2024, heeft verhoogd met 3,1% tot € 438,18, respectievelijk met 5,5% tot € 458,42. Wat hier ook van zij, vaststaat dat de huurprijs in ieder geval tot 1 juli 2023 niet is geïndexeerd en dat hierover in de huurovereenkomst tussen appellant en Y ook niets is geregeld. Hoewel indexering van de huurprijs geen wettelijk vereiste is, kan voor de beoordeling van het commerciële karakter van de relatie tussen appellant en Y in het kader van de PW wel van belang zijn of de huurprijs jaarlijks wordt geïndexeerd. Uit de in 4.3 weergegeven wetgeschiedenis van de Wet maatregelen blijkt namelijk dat de wetgever bij een commerciële verhouding tussen een verhuurder en een huurder een periodieke aanpassing van de huurprijs veronderstelt. Dat indexering van de huurprijs een belangrijk element is voor het bestaan van een commerciële relatie volgt bovendien ook uit rechtspraak van de Raad. [2]
4.4.3.
Voor zover appellant zich op het standpunt stelt dat in ieder geval vanaf 1 juli 2023 sprake is van een commerciële huurrelatie, omdat de huurprijs vanaf die datum wel is geïndexeerd, volgt de Raad hem daarin ook niet. Uit de beschikbare gegevens blijkt namelijk niet dat appellant de geïndexeerde huurprijs ook feitelijk vanaf 1 juli 2023 heeft betaald. Appellant stelt wel dat hij met het overmaken van het bedrag van € 12.000,- aan Y op 8 juni 2024 zijn volledige huurachterstand – over de periode van februari 2022 tot en met mei 2024 – ongedaan heeft gemaakt, met inbegrip van de indexatie van de huurprijs per 1 juli 2023, maar heeft die stelling op geen enkele wijze met verifieerbare gegevens onderbouwd.
4.5.
Ten slotte heeft appellant, kort weergegeven, aangevoerd dat het gebruik van de woning van Y door appellant niet ruimer was dan in de huurovereenkomst is vermeld en dat de door het college genoemde zorgelementen slechts sporadisch voorkwamen. Voor zover appellant hiermee heeft willen aanvoeren dat de door het college genoemde feiten en omstandigheden niet afdoen aan het commerciële karakter van de huurrelatie tussen hem en Y, slaagt deze beroepsgrond ook niet. Van een zuiver commerciële relatie – zoals de wetgever die voor ogen heeft gestaan – tussen appellant en Y was in de te beoordelen periode geen sprake. Hiervoor is het volgende van betekenis.
4.5.1.
In het door appellant ondertekende verslag van het gesprek op 27 januari 2022 staat onder meer het volgende, waarbij ‘V’ staat voor de vragen die tijdens het gesprek zijn gesteld en ‘A’ voor de door appellant gegeven antwoorden:
“V: Van welke ruimtes in de woning maakt u gebruik?
A: [...] Ik gebruik de keuken en de woonkamer. [...]
V: Hoe gaat het met boodschappen in de woning?
A: Soms zij, soms samen, soms ik. Ze is een oudere vrouw. Ik wil niet dat zij alles moet doen. Ik help met zware boodschappen of tillen. Koken help ik ook.
V: Hoe betaald u uw boodschappen?
A: In alle gevallen als we boodschappen hebben gedaan wordt de rekening gehalveerd. Dat houdt in dat we ieder de helft van de boodschappen. We gebruiken alle levensmiddelen samen. We kunnen de keuken niet splitsen. Net zoals met olie kan je niet zeggen de ene helft is van jou. We hebben 1 fles olie. Dit is altijd zo geweest.
V: Hoe gaat het met koken in de woning?
A de ene keer kook ik voor ons 2 en de andere keer kookt zij voor ons We stemmen het af. Als ik tijd heb dan kook ik en ze zegt ook nu ga ik koken voor ons We doen het altijd samen.
V: Hoe gaat het met eten in de woning?
A: We eten het samen aan tafel. We ontbijten niet. Dus dan niet.
V: Krijgt u wel eens visite
A: Nee. Ik krijg 1 keer per 6 maanden visite In principe gaat ze naar haar kamer of gaat ze deur uit. [...]
V: Hoe gaat het met afwassen/afruimen in de woning?
A: [...] Na het eten ruimen we samen op. Ik ga bijvoorbeeld afwassen en mevrouw gaat afdrogen. Ik ga met haar om net als mijn moeder [...]
V; U woont dus eigenlijk samen als moeder en zoon Hoe ziet mevrouw dat?
A: Zij ziet mij ook als een soort zoon.
[...]
V. Hoe gaat het na het eten in de woning?
A: Zij zit heel vaak achter de computer en ik zit ook achter de computer. Dat kan in onze kamer zijn, maar ook in de woonkamer. We hebben allebei koptelefoon. Ik kan niet exact vertellen hoe vaak we samen zitten. We drinken geen koffie of thee samen s avonds. Soms in de morgen wel dan vragen we aan elkaar wat we gaan doen en dan gaan we.
[...]”.
4.5.2.
Uit deze verklaringen blijkt dat appellant, al dan niet samen met Y, ook gebruik maakt van de woonkamer, terwijl dit gebruik niet in de huurovereenkomst is geregeld. Verder blijkt uit de hiervoor geciteerde verklaringen dat de wijze waarop appellant en Y met elkaar omgingen niet past in een commerciële relatie. Uit deze verklaringen kan niet worden afgeleid, zoals appellant stelt, dat dit alles zo sporadisch voorkwam dat er geen betekenis aan toe komt.
Conclusie en gevolgen
4.6.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de herziening van de bijstand naar de kostendelersnorm in stand blijft.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten. Ook krijgt hij het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van J. Bonnema als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2026.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) J. Bonnema
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 19a, eerste lid
In deze paragraaf wordt onder kostendelende medebewoner verstaan de persoon van 21 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft en niet:
(…)
b. op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van de belanghebbende, in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft;
(…)
Artikel 22a, eerste lid
Indien de belanghebbende van 21 jaar of ouder een of meer kostendelende medebewoners heeft, is de norm per kalendermaand voor de belanghebbende:
Hierbij staat:
•A voor het aantal kostendelende medebewoners plus de belanghebbende en zijn echtgenoot van 21 jaar of ouder indien hij gehuwd is; en
•B voor de norm, bedoeld in artikel:
a. 21, onderdeel b, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is;
b. 22, onderdeel c, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is en zijn echtgenoot de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt;
c. 22, onderdeel b, indien de belanghebbende de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.