Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
25/1285 WMO15
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 mei 2025, 24/3382 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg (college)
Datum uitspraak: 2 juli 2026
SAMENVATTING
Deze uitspraak gaat over drie besluiten waarin het college aan appellante maatwerkvoorzieningen voor huishoudelijke ondersteuning heeft verstrekt voor drie opeenvolgende periodes. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellante geen procesbelang heeft ten aanzien van de eerste twee besluiten. De Raad volgt appellante niet in haar standpunt dat het college de urenomvang van de maatwerkvoorziening in het derde besluit onjuist heeft vastgesteld. De Raad geeft appellante wel gelijk ten aanzien van twee gronden die gaan over proceskosten.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. K. Wevers hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 21 mei 2026. Voor appellante is mr. Wevers verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.C.L. Visser.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante, geboren in 1943, is bekend met lichamelijke problematiek. Vanwege deze klachten heeft het college aan appellante op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) over verscheidende jaren maatwerkvoorzieningen voor huishoudelijke ondersteuning verstrekt.
1.2.
Met een besluit van 3 oktober 2022 (besluit 1) heeft het college aan appellante voor de periode van 12 juli 2022 tot en met 11 januari 2023 een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning verstrekt voor de resultaten regie bij het huishouden en sociaal en persoonlijk functioneren, in de vorm van zorg in natura (ZIN).
1.3.
Met een besluit van 13 januari 2023, herzien met een besluit van 27 januari 2023 (besluit 2) heeft het college aan appellante voor de periode van 12 januari 2023 tot en met 31 december 2023 een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning verstrekt voor vijf uur per week, in de vorm van ZIN.
1.4.
Met een besluit van 28 november 2023 (besluit 3) heeft het college aan appellante voor de periode van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2026 een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning verstrekt voor het resultaat schoon en leefbaar huis, met extra uren vanwege een medische beperking en extra uren voor schone en draagbare kleding en beddengoed, in de vorm van ZIN.
1.5.
Appellante heeft tegen besluit 1, besluit 2 en besluit 3 bezwaar gemaakt.
1.6.
Appellante heeft het college op 15 mei 2024 in gebreke gesteld en op 27 augustus 2024 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar bezwaar tegen besluit 3.
1.7.
Met een besluit van 24 september 2024 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellante tegen besluit 1, besluit 2 en besluit 3 ongegrond verklaard. Het college heeft aan de besluitvorming, verwijzend naar twee adviezen van de commissie bezwaarschriften gemeente Hardenberg, ten grondslag gelegd dat het college in bezwaar medisch advies heeft gevraagd aan Ausems Kerkvliet (hierna: AK) maar niet heeft kunnen vaststellen of dit advies zorgvuldig tot stand is gekomen. De omvang van de huishoudelijke ondersteuning is correct bepaald aan de hand van het protocol huishoudelijke verzorging van het CIZ. In bezwaar is niet onderbouwd waarom meer huishoudelijke ondersteuning nodig is dan vijf uur per week. Appellante behoudt haar huidige maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning voor vijf uur in de week tot en met 31 december 2026.
1.8.
Met een besluit van 24 december 2024 heeft het college aan appellante een dwangsom toegekend van € 1.442,-.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar tegen besluit 3 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. De rechtbank heeft ook het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dit ziet op besluit 1 en besluit 2, niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover dat ziet op besluit 3, ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen. Hoewel appellante er terecht op heeft gewezen dat het college in besluit 3 resultaatgericht heeft geïndiceerd, wat niet is toegestaan, heeft het college in het bestreden besluit wel concreet vermeld dat appellante recht heeft op vijf uur huishoudelijke ondersteuning per week. Het college heeft op grond van het CIZ-protocol terecht vijf uur per week huishoudelijke ondersteuning toegekend. Het college hoefde geen rekening te houden met het advies van AK. Uit het dossier blijkt niet dat appellante AK heeft verboden om dat advies op te sturen, maar ook niet dat zij daarvoor toestemming heeft gegeven. Nu zij dat niet heeft gedaan, maar op 13 februari 2024 heeft aangegeven dat zij onder voorbehoud kennisneemt van het advies, kon AK dit niet doorsturen naar het college. Omdat appellante heeft gesteld dat zij niet heeft bedoeld het blokkeringsrecht in te roepen, heeft de rechtbank haar alsnog in de gelegenheid gesteld om de benodigde toestemming te geven, maar dat heeft appellante niet gedaan. Door het niet verlenen van toestemming heeft appellante verhinderd dat het college kan vaststellen of het onderzoek zorgvuldig is geweest en of een medische noodzaak bestaat voor huishoudelijke ondersteuning voor zes uur per week. De gevolgen van dit niet meewerken komen voor rekening en risico van appellante. Anders dan appellante heeft gesteld, kon het college zich niet baseren op de in bezwaar alsnog overgelegde versie van het advies van AK, omdat deze versie niet compleet is en geen conclusie bevat.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen aangevoerd heeft, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep (deels) slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesbelang
4.1.
De Raad is met de rechtbank van oordeel dat voor een inhoudelijke beoordeling van het beroep van appellante tegen het bestreden besluit, voor zover dat ziet op besluit 1 en besluit 2, geen plaats is. Besluit 1 en besluit 2 zien op periodes die al zijn verstreken en niet is gebleken dat er reden is hierover nog te oordelen.
4.1.1.
Appellante heeft gesteld dat zij psychische schade heeft geleden omdat zij, volgens haar, jarenlang te weinig huishoudelijke ondersteuning heeft ontvangen. Voor nadeel dat niet uit vermogensschade bestaat, heeft een benadeelde overeenkomstig artikel 6:106, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek (BW) recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding indien de benadeelde in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast. Van aantasting in de persoon ‘op andere wijze’ als bedoeld in artikel 6:106, aanhef en onder b, van het BW is in ieder geval sprake indien de benadeelde partij geestelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan. Daartoe is nodig dat naar objectieve maatstaven het bestaan van geestelijk letsel kan worden vastgesteld. Voor vergoeding van immateriële schade is onvoldoende dat sprake is van min of meer sterk psychisch onbehagen en van zich gekwetst voelen door het bestreden besluit. [1]
4.1.2.
Appellante heeft haar stelling dat zij immateriële schade heeft geleden ten gevolge van de besluitvorming van het college niet onderbouwd. Desgevraagd heeft de gemachtigde van appellante ter zitting bevestigd ook niet te beschikken over stukken ter onderbouwing van deze stelling. Een begin van bewijs voor het ontstaan van psychische schade zoals hiervoor bedoeld, heeft appellante dus niet geleverd. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Vergoeding kosten van bezwaar tegen besluit 3
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet gehouden was om de bezwaarkosten te vergoeden. Volgens appellante is de wijziging van een resultaatgerichte indicatie in besluit 3 naar een urenindicatie in het bestreden besluit een inhoudelijke wijziging van het besluit. Deze beroepsgrond slaagt.
4.2.1.
In artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat de bezwaarkosten worden vergoed als het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, wordt herroepen. Volgens vaste rechtspraak is van herroepen alleen sprake als het besluit waartegen het bezwaar is gericht, wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde of geweigerde rechtsgevolg. [2]
4.2.2.
Met besluit 3 heeft het college een resultaatgerichte indicatie voor huishoudelijke ondersteuning afgegeven. Dit is in strijd met de vaste rechtspraak van de Raad dat een wijze van verstrekken die ertoe leidt dat een cliënt vooraf bij de verstrekking niet weet hoeveel, naar tijdseenheden bepaalde, maatschappelijke ondersteuning het college heeft verstrekt, in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het moet voor de cliënt op enige wijze traceerbaar zijn op hoeveel uur huishoudelijke ondersteuning aanspraak bestaat, hetzij door dit op te nemen in de beschikking zelf, hetzij via een verwijzing in de beschikking naar de gemeentelijke regelgeving waarin tijdseenheden zijn neergelegd. [3] In besluit 3 is een verwijzing zoals hiervoor bedoeld niet opgenomen.
4.2.3.
Doordat het college pas in het bestreden besluit de omvang van de maatwerkvoorziening heeft geconcretiseerd, wist appellante pas op dat moment op hoeveel uren huishoudelijke ondersteuning zij aanspraak kon maken. Met het bestreden besluit is dus de rechtspositie van appellante gewijzigd. Zoals de Raad eerder heeft overwogen is hiermee sprake van herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. [4] Dit betekent dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in de bezwaarkosten van appellante. De Raad zal dat alsnog doen.
Beroep niet tijdig beslissen
4.3.
De beroepsgrond dat de rechtbank ten aanzien van het beroep niet tijdig beslissen het college ten onrechte niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van appellante, slaagt. Omdat appellante beroep heeft moeten instellen om te bewerkstelligen dat het college alsnog op haar bezwaar beslist, had de rechtbank het college moeten veroordelen in de proceskosten van appellante. De Raad zal dat alsnog doen.
Omvang huishoudelijke ondersteuning besluit 3
4.4.
De te beoordelen periode ten aanzien van besluit 3 loopt van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2026.
4.5.
Wat appellante heeft aangevoerd, komt erop neer dat het college de urenomvang van de huishoudelijke ondersteuning ten onrechte op vijf uur per week heeft vastgesteld. Volgens appellante heeft zij recht op zes uur per week huishoudelijke ondersteuning. Verder stelt appellante dat zij geen gebruik heeft gemaakt van haar blokkeringsrecht inzake het advies van AK, maar dat bij haar sprake was van digitale beperkingen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
Tussen partijen is niet in geding dat het college voor het bepalen van de urenomvang van de huishoudelijke ondersteuning gebruik gemaakt heeft van het CIZ-protocol Huishoudelijke Verzorging (CIZ-Protocol). De vijf uur huishoudelijke ondersteuning is opgebouwd uit drie uur zware huishoudelijke werkzaamheden, een uur lichte huishoudelijke werkzaamheden en een uur wasverzorging. Dit komt overeen met de standaardindicaties HH alleenstaande (eengezinswoning) van het CIZ-protocol. Hiermee heeft het college de urenomvang in beginsel voldoende gemotiveerd.
4.5.2.
De omstandigheid dat het college niet beschikte over het volledige advies van AK komt, anders dan appellante heeft aangevoerd, voor haar rekening en risico. Hoewel uit de stukken niet blijkt dat appellante expliciet gebruik heeft gemaakt van haar blokkeringsrecht, blijkt uit de stukken ook niet dat zij AK toestemming heeft gegeven om het advies met het college te delen. Ter zitting heeft de gemachtigde van appellante gesteld dat hij namens appellante, ten tijde van de behandeling van het beroep bij de rechtbank, telefonisch toestemming heeft gegeven aan AK om het advies met het college te delen, maar dat AK dit niet heeft willen doen. Nu enige onderbouwing van deze stelling ontbreekt, gaat de Raad hieraan voorbij.
4.5.3.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het door appellante overgelegde advies van AK niet compleet is, zodat hieraan geen conclusies kunnen worden verbonden over de huishoudelijke ondersteuning die appellante behoeft. Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat het college de urenomvang van de huishoudelijke ondersteuning onjuist heeft vastgesteld.
Conclusie en gevolgen
4.6.
Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, voor zover de rechtbank het college niet heeft veroordeeld in de bezwaarkosten die appellante heeft gemaakt voor besluit 3 en in de proceskosten van appellante ten aanzien van het beroep niet tijdig beslissen. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd.
4.7.
Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante voor verleende rechtsbijstand in bezwaar (2 punten, waarde per punt € 666,- en wegingsfactor 1), in beroep (2 punten, waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 0.5) en in hoger beroep (2 punten, waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 0.5), in totaal € 3.200,-. Appellante krijgt ook het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank het college niet heeft veroordeeld in de kosten van het bezwaar van appellante tegen het besluit van 28 november 2023 en de proceskosten van appellante ten aanzien van het beroep niet tijdig beslissen;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.200,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 194,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.H. Sanders als voorzitter en C.W.C.A. Bruggeman en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van A.A. Verweij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2026.
(getekend) K.H. Sanders
(getekend) A.A. Verweij
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Artikel 2.3.5, derde lid
Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met een algemeen gebruikelijke voorziening, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Verordening maatschappelijke ondersteuning Hardenberg 2023
Artikel 6.11. Maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp
1. In aanvulling op de criteria uit de artikelen 6.1 en 6.2 kan een inwoner Huishoudelijke Hulp krijgen voor een of meer van de volgende resultaten:
a. het schoon en leefbaar houden van de ADL-ruimten in de woning;
b. het beschikken over schone en draagbare kleding en beddengoed;
c. het beschikken over de benodigde dagelijkse maaltijden;
d. het thuis kunnen zorgen voor de minderjarige kinderen;
e. regie voeren van het huishouden.
2. Met het oog op het objectiveren van de resultaten, als genoemd in lid 1, wordt door het college vastgesteld wat de aard van de frequentie is van de te verrichten taken.
(…)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:15, tweede lid
De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.