Uitspraak
GERECHTSHOF AMSTERDAM
kenmerk P08/00940
9 juni 2011
uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
Stichting [X], te [Z],
gemachtigde P.M. Waszink, NautaDutilh,
belanghebbende,
tegen de uitspraak in de zaak met kenmerk AWB 06/3540 BESLU van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) in het geding tussen
belanghebbende
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Hilversum,
de heffingsambtenaar.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Belanghebbende heeft bij brief van 5 juli 2004 verzocht om teruggave van 50% van bouwleges, welke zijn betaald voor op 9 juni 1998 en 12 oktober 1999 verleende bouwvergunningen.
1.2. Op 10 augustus 2004 heeft belanghebbende de wethouder verzocht om een reactie op dit verzoek. Bij brief van 4 oktober 2004 is aan belanghebbende meegedeeld dat het verzoek in handen is gesteld van het hoofd Belastingen.
1.3. Op 28 juni 2005 is door de heffingsambtenaar afwijzend beslist op het verzoek om teruggave.
1.4. Het bezwaarschrift van 29 juli 2005 is met instemming van partijen op grond van artikel 7:1a Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb) gezonden aan de rechtbank om als beroepschrift te worden behandeld.
1.5. Bij uitspraak van 28 juli 2008 heeft de rechtbank het door belanghebbende ingestelde beroep ongegrond verklaard.
1.6. Het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 27 augustus 2008, aangevuld bij brief van 29 september 2008. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.7. Op 13 april 2011 zijn nadere stukken ontvangen van belanghebbende. Deze zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij.
1.8. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2011. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
2. Feiten
2.1. Nu de uitspraak van de rechtbank geen afzonderlijke vaststelling van de feiten bevat, stelt het Hof de feiten als volgt vast.
2.2. Op 9 juni 1998 en 12 oktober 1999 zijn aan belanghebbende twee bouwvergunningen verleend. Voor het in behandeling nemen van de aanvragen tot verlening van deze bouwvergunningen heeft belanghebbende een bedrag van € 382.572 aan leges betaald.
2.3. Belanghebbende heeft geen gebruik gemaakt van de verleende bouwvergunningen omdat zij heeft besloten om een bestaand kantoorpand in [Z] te kopen.
2.4. Bij brieven van 26 respectievelijk 27 november 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum aan belanghebbende meegedeeld dat het voornemens is om de bouwvergunningen in te trekken.
2.5. Bij brief van 5 juli 2004 heeft belanghebbende aan wethouder [A] verzocht om een besluit te nemen tot intrekking van de verleende vergunningen. In deze brief is verzocht om teruggaaf van 50% van de betaalde leges.
2.6. In een brief van 4 oktober 2004 afkomstig van het hoofd van de afdeling Belastingen van de gemeente Hilversum aan belanghebbende is het volgende vermeld:
‘De Hilversumse legesverordening bepaalt inzake teruggave van een deel van de bouwleges, zoals u in uw brieven reeds aangeeft, dat indien van een verleende bouwvergunning geen gebruik gemaakt wordt binnen 6 maanden na verlening van de vergunning en deze vergunning binnen 6 maanden wordt ingetrokken, op aanvraag teruggaaf van 50% van de geheven leges als bedoeld in artikel 7.1.1 wordt verleend.
Nu u binnen de genoemde termijn niet om intrekking van de bouwvergunning heeft gevraagd, doet zich –zoals reeds is uiteengezet tijdens het gesprek met de wethouder, de heer [A] op 8 mei 2003 met de heren [B] en [C] – dus geen situatie voor waarin teruggave kan worden verleend. Derhalve zijn er geen redenen aanwezig om aan uw verzoek te voldoen.’
2.7. Belanghebbende heeft bij brief van 27 oktober 2004 aan de gemeente meegedeeld dat een intrekkingsbesluit moet worden genomen en dat recht bestaat op teruggave van de betaalde leges.
2.8. Bij besluit van 8 februari 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders de onder 2.2. bedoelde vergunningen ingetrokken en is aan belanghebbende meegedeeld dat geen recht bestaat op teruggave van betaalde leges.
2.9. Bij besluit van 28 juni 2005 heeft de heffingsambtenaar het verzoek om teruggaaf ongegrond verklaard en het besluit om geen teruggaaf te verlenen gehandhaafd.
3. Geschil in hoger beroep
3.1. Evenals bij de rechtbank is bij het Hof in geschil of de heffingsambtenaar de teruggave van 50% van de geheven bouwleges terecht heeft geweigerd.
3.2. Daarnaast is in geschil of belanghebbende recht heeft op een schadevergoeding wegens schending van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
4. Regelgeving
De verordeningen 1998 en 1999
De Verordening op de heffing en de invordering van leges 1998 (hierna: Legesverordening 1998) luidt voor zover van belang als volgt:
Artikel 9:
- Teruggaaf
Gehele of gedeeltelijke teruggaaf van leges ter zake van een in de tarieventabel omschreven dienst wordt verleend op een aanvraag bedoeld in artikel 242 van Pro de Gemeentewet (Stb. 1994, 762) en overeenkomstig een met betrekking tot die dienst in de bij deze verordening behorende tarieventabel opgenomen bepaling.
In de Verordening op de heffing en de invordering van leges 1999 (hierna: Leges verordening 1999) is, met uitzondering van de verwijzing naar het Staatsblad, een gelijkluidende bepaling opgenomen.
De tarieventabellen 1998 en 1999
In artikel 7.2.2. van de Tarieventabel 1998, behorende bij de “Legesverordening 1998” is vermeld:
indien van een verleende vergunning geen gebruik wordt gemaakt binnen 6 maanden na verlening van de vergunning en deze vergunning binnen 6 maanden wordt ingetrokken, wordt op aanvraag teruggaaf van 50% van de geheven leges, als bedoeld in 7.1, verleend.
In artikel 7.2.2. van de Tarieventabel 1999, behorende bij de “Legesverordening 1999” is een identieke bepaling opgenomen.
5. Beoordeling van het geschil
5.1. Het Hof stelt voorop dat belanghebbende tegen de kennisgevingen bouwleges die zijn opgelegd voor het verlenen van de bouwvergunningen van 9 juni 1998 en 12 oktober 1999, geen bezwaarschriften heeft ingediend. Deze kennisgevingen staan onherroepelijk vast.
Voor zover de grieven van belanghebbende betrekking hebben op de hoogte van bouwleges wegens strijdigheid met artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM en artikel 229b in samenhang met artikel 242 Gemeentewet Pro, kunnen ze niet slagen omdat in deze procedure uitsluitend de vraag in geschil is of de heffingsambtenaar terecht de teruggave van geheven leges heeft geweigerd.
5.2. Op basis van artikel 216 van Pro de Gemeentewet is de raad bevoegd tot het vaststellen van de hiervoor onder punt 4 bedoelde legesverordeningen en de daarbij behorende tarieventabellen. Hetgeen hierin is bepaald heeft daarom in beginsel als uitgangspunt te gelden bij de beoordeling van de vraag op belanghebbende recht heeft op teruggave van betaalde bouwleges. Vaststaat dat de bouwvergunningen in 1998 en 1999 zijn verleend. Het verzoek om teruggave is gedaan bij brief van 5 juli 2004 zodat aan de in artikel 7.2.2. van de tarieventabellen gestelde voorwaarde dat van de verleende vergunning geen gebruik wordt gemaakt binnen 6 maanden na verlening van de vergunning, niet is voldaan.
5.3. Belanghebbende stelt dat de termijn van zes maanden te kort is en daarom bij een groot bouwproject als het onderhavige niet mag worden toegepast. Belanghebbende heeft in dit verband gewezen op de bewoordingen van de teruggaafregeling waarin is vermeld dat het intrekkingsbesluit binnen zes maanden moet worden genomen zodat al binnen ongeveer vier maanden na verlening van de vergunning moet worden verzocht om intrekking.
5.3.1. Het Hof overweegt dat het aan de raad is om al dan niet een regeling in de verordening op te nemen die voorziet in een teruggaaf van geheven bouwleges indien de aanvrager na verlening van een vergunning hiervan geen gebruik maakt. Dat belanghebbende de termijn van zes maanden, zoals opgenomen in de tarieventabellen te kort vindt en dat andere gemeenten een termijn van drie jaren zouden hanteren, brengt niet mee dat de belastingrechter bevoegd is om belanghebbende alsnog een langere termijn te gunnen. Gelet op de duur die is verstreken tussen het verlenen van de vergunningen en het verzoek van belanghebbende van 5 juli 2004 om tot intrekking over te gaan, had een langere termijn van bijvoorbeeld drie jaren belanghebbende bovendien niet kunnen baten. Verder kan volgens belanghebbende de termijn van zes maanden worden overschreden als de gemeente, na een tijdig verzoek daartoe, te lang zou wachten met het nemen van een intrekkingsbesluit. Het Hof zal over het al dan niet verbindend zijn van de betreffende bepaling in een situatie die zich in de onderhavige procedure feitelijk niet voordoet, geen oordeel geven.
5.3.2. Anders dan belanghebbende als uitgangspunt lijkt te nemen, heeft de heffingsambtenaar bij de toepassing van de legesverordeningen en daarbij behorende tarieventabellen geen beleidsruimte. Bij strikt gebonden bestuursbeslissingen, zoals de onderhavige beslissing over de teruggave van geheven leges, en waarbij de inhoud van het besluit volgt uit de verordening, is geen ruimte voor een afweging van de belangen op grond van artikel 3:4 Awb Pro. Niet valt in te zien waarom de heffingsambtenaar die niets anders heeft gedaan dan de geen beleidsruimte toelatende wettelijke voorschriften toepassen, in deze het verwijt van détournement de pouvoir zou treffen. De rechter kan evenmin in het algemeen een oordeel geven over de billijkheid van een door de raad vastgestelde legesverordening en de tarieventabel. De stukken van het geding rechtvaardigen niet het oordeel – zo belanghebbende dat al heeft willen betogen – dat de verordening naar haar opzet leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing waarop de wetgever bij het toekennen van de desbetreffende bevoegdheid aan de gemeenten niet het oog kan hebben gehad. De enkele door belanghebbende gestelde omstandigheid dat het percentage van de bouwlegesopbrengsten dat belanghebbende voor haar rekening heeft genomen zeer aanzienlijk is – wat daarvan ook moge wezen - rechtvaardigt die conclusie niet.
5.3.3. Het Hof ziet gelet op hetgeen is overwogen in 5.3.1 en 5.3.2. en in de overige stellingen van belanghebbende, geen reden om de teruggaafregeling (dan wel de hierin opgenomen beperking in de tijd) onverbindend te verklaren.
5.3.4. Het beroep van belanghebbende, voor zover dit zich richt tegen de weigering van de gemeente om 50% van de betaalde leges terug te betalen, dient daarom ongegrond te worden verklaard.
5.4. Belanghebbende stelt dat de redelijke termijn van artikel 6 EVRM Pro is geschonden doordat de bezwaren zes jaren en één maand, respectievelijk vijf jaren en negen maanden geleden zijn ingediend. De procedures bij de rechtbank (tezamen met de bezwaarfase) en het Hof hebben onredelijk lang geduurd en belanghebbende verzoekt daarom om een passende schadevergoeding toe te kennen op grond van art. 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5.4.1. Belanghebbende beroept zich er op dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in procedures waarin het beroep ongegrond wordt verklaard, wel oordelen dat op grond van artikel 8:73 Awb Pro het toekennen van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn mogelijk is.
5.4.2. Het Hof overweegt dienaangaande als volgt. In zijn arrest van 12 juli 2001, nr. 44759/98 (Ferrazzini v. Italy), NJ 2004/435, BNB 2005/222, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens overwogen:
"25. (…)
There may exist "pecuniary" obligations vis à vis the State or its subordinate authorities which, for the purpose of Article 6 § 1, are to be considered as belonging exclusively to the realm of public law and are accordingly not covered by the notion of "civil rights and obligations". (…), this will be the case, in particular, where an obligation which is pecuniary in nature derives from tax legislation or is otherwise part of normal civic duties in a democratic society".
(…)
29. In the tax field, developments which might have occurred in democratic societies do not, however, affect the fundamental nature of the obligation on individuals or companies to pay tax. In comparison with the position when the Convention was adopted, those developments have not entailed a further intervention by the State into the 'civil' sphere of the individual's life. The Court considers that tax matters still form part of the hard core of public-authority prerogatives, with the public nature of the relationship between the taxpayer and the community remaining predominant.
Bearing in mind that the Convention and its Protocols must be interpreted as a whole, the Court also observes that Article 1 of Protocol No. 1, which concerns the protection of property, reserves the right of States to enact such laws as they deem necessary for the purpose of securing the payment of taxes (see, mutatis mutandis, Casus Dosier- und Fördertechnik GmbH v. the Netherlands, judgment of 23 February 1995, Series A no. 306-B, pp. 48-49, § 60). Although the Court does not attach decisive importance to that factor, it does take it into account. It considers that tax disputes fall outside the scope of civil rights and obligations, despite the pecuniary effects which they necessarily produce for the taxpayer.
30. (...).
31. Accordingly, Article 6 § 1 of the Convention does not apply in the instant case."
Uit het arrest volgt derhalve dat een zuiver belastinggeschil niet onder de werking van artikel 6 EVRM Pro valt.
5.4.3. De vraag rijst of ook geschillen over de heffing dan wel teruggave van geheven bouwleges buiten de ‘scope of civil rights and obligations’ vallen. Bouwleges vormen immers in economische zin geen zuivere belastingen nu daartegenover een individuele tegenprestatie van de heffende overheid staat. Rechten zoals bouwleges worden door wetsbepaling (artikel 229, lid 2, (thans lid 3) Gemeentewet) aangemerkt als belastingen.
5.4.4. In zijn arrest van 13 juli 2006, nr. 38033/02 (Stork v. Germany, LJN AY9147) heeft het EHRM ten aanzien van een door een Duitse gemeente opgelegde verplichte bijdrage aan de aanleg van een straat naast het land van de klagers onder meer overwogen:
“27. In the case of Ferrazzini (…) the Court confirmed that tax disputes regularly fall outside the scope of civil rights and obligations - despite the pecuniary effects which they necessarily produce for the taxpayer - because tax matters still form part of the hard core of public-authority prerogatives.
28. In the present case, the applicants were requested to pay a contribution for the construction of local infrastructure which had an impact on their real estate. The contributions were imposed only on persons who had a personal interest in and took advantage of the construction. Thus, while taxes are levied to cover the general financial requirements of public funding, the contributions in question were destined to finance a specific project, namely the construction of a particular road.
29. In these circumstances, the Court considers these contributions were not taxes but rather "other contributions" within the meaning of Article 1 Protocol No. 1. Therefore, the Court finds that Article 6 § 1, under its civil head, is applicable to the proceedings in question."
5.4.5. Het Hof is echter van oordeel dat nu de heffing van de bouwleges in een concreet geval niet plaatsvindt ter financiering van de desbetreffende concrete tegenprestatie (i.c. het in behandeling nemen van de vergunningaanvragen van belanghebbende), en tussen de hoogte van de leges enerzijds en de omvang van de terzake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de voor de dienst door de gemeente gemaakte kosten anderzijds ook geen rechtstreeks verband vereist is (vgl. Hoge Raad, 24 december 1997, nr. 32569, LJN AA3345), de heffing van leges dermate overeenkomt met heffing van zuivere belastingen, dat een geschil omtrent de heffing of teruggave van leges zoals het onderhavige voor de toepassing van artikel 6 EVRM Pro op één lijn moet worden gesteld met een “tax dispute” zoals aan de orde was in het aangehaalde arrest Ferrazzini v. Italy. Hieruit volgt dat ook op de geschillen als het onderhavige artikel 6 EVRM Pro niet van toepassing is. Dit oordeel wordt in de visie van het Hof versterkt door de omstandigheid dat het verband tussen de legesheffing en de eigendom van degene die de aanvraag tot dienstverlening door de overheid doet aanzienlijk minder direct is dan die in een geval zoals dat waarvan sprake was in het hiervoor aangehaalde arrest Stork v. Germany.
5.4.6. Ook indien anders zou moeten worden geoordeeld, en artikel 6 EVRM Pro wel van toepassing is op het onderhavige geschil, vindt het Hof geen aanleiding tot het toekennen van schadevergoeding. Het Hof vermag niet in te zien waarom ook bij een rechtspersoon als belanghebbende waarbij niet sprake is van natuurlijke personen die op enigerlei wijze (als aandeelhouder of anderszins) direct of indirect belang hebben bij de uitkomst van de procedure, als uitgangspunt (in de zin van weerlegbare veronderstelling) zou moeten worden genomen dat bij overschrijding van de redelijke termijn sprake is van spanning en frustraties die het toekennen van een vergoeding voor immateriële schade zouden rechtvaardigen. Feiten of omstandigheden die tot het oordeel zouden kunnen leiden dat in dezen daadwerkelijk sprake is van als immateriële schade te duiden spanning en frustraties zijn niet aannemelijk geworden.
5.4.7. Nu artikel 6 EVRM Pro toepassing mist is de belastingrechter niet bevoegd om – zelfs indien belanghebbende immateriële schade zou hebben geleden – schadevergoeding toe te kennen. Uit de tekst van artikel 8:73 Awb Pro in samenhang met artikel 27j van de Algemene wet inzake rijksbelastingen volgt immers dat een schadevergoeding door de rechtbank of het Hof alleen kan worden toegekend indien het beroep gegrond wordt verklaard. In 5.3.4. is overwogen dat dit niet het geval is.
De belastingrechter is niet bevoegd de formele wettelijke voorschriften die in dezen aan het toekennen van schadevergoeding in de weg staan, buiten toepassing te laten.
Slotsom
5.5. De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is en dat de uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd met verbetering van gronden, als hiervoor aangegeven.
6. Kosten
Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de kosten op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
7. Beslissing
Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
De uitspraak is gedaan door mrs. A.P.M. van Rijn, voorzitter, F.J.P.M. Haas en J.P. Kruimel, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Couperus, als griffier. De beslissing is op 9 juni 2011 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.