ECLI:NL:GHAMS:2017:2125 - Gerechtshof Amsterdam - Onrechtmatige niet-nakoming toezegging woonbestemming doo...

Uitspraak

GERECHTSHOF AMSTERDAM

afdeling civiel recht en belastingrecht, team I

rolnummer rechtbank ’s-Gravenhage : 03-2308

zaaknummer : 200.187.787/01

arrest van de meervoudige burgerlijke kamer van 6 juni 2017

inzake

[appellant],

wonend te [woonplaats] ( [land] ),

appellant,

advocaat: mr. F.P. van Galen te Leiden,

tegen

de Gemeente Zoeterwoude,

zetelend te Zoeterwoude,

geïntimeerde,

advocaat: mr. J. van Weerden te ‘s-Gravenhage.

1.Het geding na verwijzing door de Hoge Raad

De partijen worden hierna (ook) [appellant] en de Gemeente genoemd.

Bij arrest van 19 juni 2015 heeft de Hoge Raad onder zaaknummer 14/00940 het in deze zaak tussen [appellant] en de Gemeente gewezen arrest van het hof 's‑Gravenhage van 22 oktober 2013 vernietigd en het geding ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar dit hof. Bij exploot van 4 maart 2016 heeft [appellant] de Gemeente opgeroepen om voort te procederen voor dit hof.

[appellant] heeft een memorie na verwijzing genomen, waarin hij naar zijn eerdere processtukken heeft verwezen, een bewijsaanbod heeft gedaan en heeft geconcludeerd dat het hof een verklaring voor recht geeft dat de Gemeente jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld, zulks zover mogelijk met bepaling van de hoogte van de hem ontnomen kans, de exacte schade nader op te maken bij staat, en veroordeling van de Gemeente in de proceskosten, zowel voor als na verwijzing.

De Gemeente heeft een memorie van antwoord na verwijzing genomen. Hierin heeft zij geconcludeerd tot afwijzing van de vorderingen van [appellant] , met beslissing over de proceskosten, uitvoerbaar bij voorraad.

Partijen hebben de zaak ter zitting van 23 februari 2017 doen bepleiten, ieder door haar hiervoor vermelde advocaat en aan de hand van pleitnotities, die aan het hof zijn overgelegd.

Ten slotte is arrest gevraagd.

2.Feiten

Het hof zal uitgaan van de feiten die de Hoge Raad in zijn arrest van 19 juni 2015 onder rov. 3.1 heeft vermeld, die overeenstemmen met de feitenvaststelling door het hof te ‘s-Gravenhage in het in cassatie bestreden en vernietigde arrest van 22 oktober 2013, waarvan de juistheid tussen partijen niet in geschil is, alsmede van enige andere vaststaande feiten die voorts relevant worden geacht.

Omwille van de leesbaarheid van het arrest zal het hof eerstgenoemde feiten nogmaals vermelden.

(i)

Bij akte van 12 juni 1987 heeft [appellant] , die van beroep architect is, van het Waterschap Noordwoude (hierna: het Waterschap) een aantal percelen gekocht, plaatselijk bekend als het oude gemaal Haasbroek, voor een bedrag van ƒ 53.000,=.

(ii)

Bij brief van 10 november 1987 (met als bijlage een tekening) heeft [appellant] aan het college van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente (hierna: het College) onder meer het volgende geschreven:

“Hierbij wil ik u verzoeken in principe medewerking te verlenen aan de restauratie en het hierna weer in gebruik nemen als woning van het voormalige gemaal Westbroek.”

(iii)

Bij brief van 4 februari 1988 heeft het College aan [appellant] onder meer het volgende geschreven:

“Naar aanleiding van uw verzoek om beginsel-medewerking inzake de restauratie van de voormalige bedrijfswoning van het inmiddels buiten gebruik zijnde poldergemaal in de Oostbroekpolder, delen wij u het volgende mede.

Tegen het opknappen van de betrokken woning hebben wij geen principiële bezwaren. In verband met de omstandigheid, dat de restauratie gepaard zal gaan met de nodige bouwactiviteiten (aanbrengen dakkapellen) is daarvoor een bouwvergunning vereist. (…)

Tegen de met de geldende bestemmingsplanbepalingen strijdige verbouw van het gemaal tot architectenbureau, alsmede de aanleg van de geprojekteerde ontsluitingsweg, hebben wij echter grote bedenkingen. (…)”

(iv)

Bij brief van 27 maart 1988 heeft het College onder meer het volgende aan (het architectenbureau van) [appellant] geschreven:

“Naar aanleiding van uw brief van 2 maart 1988 inzake het hierbovenvermelde onderwerp berichten wij u het volgende. Ten behoeve van de bereikbaarheid van de nabij het gemaal (…) staande woning stemmen wij er in beginsel mede in, dat vanaf de openbare weg naar deze woning een eenvoudig pad wordt aangelegd.

(…)

Voorzoveel nodig attenderen wij u erop, dat de bij het gemaal staande woning slechts als zodanig mag worden gebruikt. (…)”

(v)

Bij brief van 28 augustus 1988 heeft het College onder meer het volgende aan (het architectenbureau van) [appellant] geschreven:

“Hiermede bevestigen wij de ontvangst van uw brief van 4 mei 1988. Wij delen u mede, dat wij op dinsdag 31 mei 1988 (…) de situatie ter plaatse in ogenschouw hebben genomen.

(…)

Wij hebben er bedenkingen tegen, dat in het voormalige gemaalgebouw bedrijfsmatige aktiviteiten worden ontplooid.

Wel kunnen wij ermede instemmen, dat het gemaal tot weekendverblijf wordt verbouwd.

Deze verbouw mag overigens geen vernieuwing van het gebouw inhouden.

(…)”

(vi)

Op 16 september 1988 zijn de percelen aan [appellant] geleverd.

(vii)

Bij brief van 10 mei 1989 heeft [appellant] aan het College verzocht om principe-medewerking
‘aan het restaureren van het woonhuis, en het verbouwen van het voormalige gemaal tot weekendwoning, conform reeds afgegeven tekeningen.’

(viii)

Bij brief van 13 maart 1990 heeft het College in reactie op de brief van 10 mei 1989 laten weten geen medewerking te willen verlenen aan de verbouw van het gemaal en de bouw van een carport.

(ix)

Bij brief van 6 juni 1990 heeft het College aan (het architectenbureau van) [appellant] het volgende geschreven:

“(…) delen wij u mede, dat wij er in beginsel — behoudens instemming van de raad en Gedeputeerde Staten — mede instemmen, dat de voormalige en te restaureren dienstwoning tot 400 m3 wordt vergroot en dat daarbij een bijgebouw van maximaal 50 m2 wordt gerealiseerd. Wij gaan er daarbij vanuit, dat het voormalige gemaal wordt afgebroken. De voormalige dienstwoning zullen wij met de bestemming ‘woondoeleinden’ opnemen in het ontwerp-bestemmingsplan Landelijk Gebied (1989).”

(x)

Het ontwerp bestemmingsplan “Landelijk gebied 1989’ is op 9 juni 1992 ter inzage gelegd. De raad heeft het bestemmingsplan vastgesteld op 29 oktober 1992 als het bestemmingsplan “Landelijk Gebied 1992”. Dit bestemmingsplan is vervolgens na goedkeuring door Gedeputeerde Staten op 16 juni 1993 in werking getreden en na een beroepsprocedure op 25 oktober 1995 onherroepelijk geworden.

(xi)

Het College heeft vergeten de woning met bestemming woondoeleinden op te nemen in het nieuwe bestemmingsplan, dat in 1992 is vastgesteld. Het heeft hierop toegezegd een vrijstellingsprocedure te entameren om het gebruik als woning alsnog mogelijk te maken. Bij brief van 18 juni 1997 is dit aan [appellant] bevestigd, waarbij de Gemeente heeft vermeld niet te garanderen dat daadwerkelijk tot uitvoering van de bouw- en aanlegplannen van [appellant] kan worden overgegaan, omdat de Gemeente afhankelijk is van de goedkeuring van andere overheden of rechterlijke instanties.

(xii)

De vrijstellingsprocedure heeft niet het door [appellant] gewenste resultaat gehad. Gedeputeerde Staten hebben geweigerd een verklaring van geen bezwaar op grond van art. 19 van Pro de toenmalige Wet op de Ruimtelijke Ordening af te geven. Tegen deze weigering hebben [appellant] en het College bezwaar aangetekend. In het bezwaarschrift van het College wordt beargumenteerd dat het overgangsrecht van toepassing is, omdat ter plaatse altijd een woning heeft gestaan die altijd als woning is gebruikt. De consequentie hiervan zou zijn dat de plannen van [appellant] doorgang zouden mogen vinden.

(xiii)

In 2000 heeft [appellant] enkele naast de percelen gelegen gronden aangekocht voor ƒ 50.000,= ten behoeve van het plaatsen van een brievenbus, meterkast en toegangshek.

(xiv)

De hiervoor in (xii) bedoelde bezwaren zijn door Gedeputeerde Staten in juni 1999 ongegrond verklaard. In februari 2001 heeft de bestuursrechter het daartegen ingediende beroep ongegrond verklaard. [appellant] is daartegen in hoger beroep gegaan, maar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dit beroep in oktober 2001 ongegrond verklaard.

(xv)

Bij brief van 11 maart 2002 heeft het College aan [appellant] laten weten dat een nieuwe vrijstellingsprocedure gelet op de opstelling van Gedeputeerde Staten geen reële optie zou zijn, omdat niet met ‘harde bewijzen’ kan worden aangetoond dat het overgangsrecht van toepassing is en dat, zelfs als dat overgangsrecht wel van toepassing zou zijn, dit geen oplossing biedt voor de situatie van [appellant] .

3.Beoordeling

3.1

[appellant] vordert een verklaring voor recht dat de Gemeente jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld en hij heeft verder gevorderd dat de Gemeente wordt veroordeeld tot schadevergoeding nader op te maken bij staat. Hij heeft daartoe, kort samengevat, gesteld, dat de Gemeente hem onjuiste inlichtingen heeft verschaft en dat het College de bij brief van 6 juni 1990 gedane toezegging de woning met bestemming woondoeleinden op te nemen in het nieuwe bestemmingsplan, niet is nagekomen.

3.2

De rechtbank te ’s-Gravenhage heeft de vorderingen van [appellant] afgewezen en het hof te ’s-Gravenhage heeft bij arrest van 22 oktober 2013 deze beslissing bekrachtigd. Na verwijzing is slechts aan de orde dat het hof ’s-Gravenhage in bedoeld arrest met betrekking tot de brief van 6 juni 1990 onder rov. 5 met betrekking tot grief 5 het volgende heeft overwogen.

“
Grief 5 richt zich tegen de verwerping door de rechtbank van de stelling van [appellant] dat de Gemeente aansprakelijk is wegens het niet nakomen van de toezegging om de betrokken woning met woonbestemming in 1992 in het nieuwe bestemmingsplan op te nemen. Mocht [appellant] met deze grief willen betogen dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan jegens hem onrechtmatig is omdat de Gemeente heeft nagelaten aan de betrokken woning een woonbestemming te geven, dan overweegt het hof als volgt. [appellant] heeft tegen het (ontwerp)bestemmingsplan geen bezwaren aangevoerd of beroep ingesteld. Dat brengt met zich dat het besluit tot vaststelling daarvan geacht moet worden naar zijn inhoud en wijze van totstandkoming jegens hem rechtmatig te zijn. Het hof overweegt daarbij dat het voor risico van [appellant] komt dat hij door verblijf in het buitenland geen zienswijze kenbaar heeft gemaakt ten aanzien van het in zijn ogen gebrekkige ontwerpbestemmingsplan. Ook afgezien van het voorgaande leidt bedoelde nalatigheid van de Gemeente echter niet tot schadeplichtigheid van de Gemeente, dit wegens het ontbreken van het daartoe vereiste causale verband. Als B&W de woonbestemming in het ontwerpbestemmingsplan had opgenomen, was dat immers nog geen garantie voor de doorgang van de plannen van [appellant] . Dit is uiteindelijk in 2010 ook gebleken toen de gemeenteraad de alsnog opgenomen woonbestemming bij amendement weer heeft geschrapt (…). Zelfs al zou de stelling van [appellant] juist zijn dat de gemeenteraad en GS in 1992 minder redenen zouden hebben gehad om medewerking op dit punt te weigeren, laat dit onverlet dat de raad en GS ook toen de mogelijkheid hadden om anders te beslissen en dat niet met voldoende mate van zekerheid valt vast te stellen dat zij dit toen niet zouden hebben gedaan. Ook grief 5 heeft dus geen succes.”

3.3

In zijn arrest van 19 juni 2015, waarbij bovengenoemd arrest van het hof ’s-Gravenhage is vernietigd, heeft de Hoge Raad onder meer het volgende overwogen.

“ 3.5.2

[appellant] heeft aan zijn vordering tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad mede ten grondslag gelegd dat het College in de hiervoor in 3.1 onder (ix) vermelde brief[de brief van 6 juni 1990; hof]
aan [appellant] heeft toegezegd dat het de voormalige dienstwoning met de bestemming ‘woondoeleinden’ zou opnemen in het ontwerpbestemmingsplan Landelijk Gebied 1989. Vast staat dat het College deze toezegging niet is nagekomen omdat het is vergeten de woonbestemming op te nemen in het ontwerpbestemmingsplan.

3.5.3

Anders dan het hof tot uitgangspunt heeft genomen, houdt deze grondslag van de vordering niet in dat het uiteindelijk in 1992 tot stand gekomen bestemmingsplan onrechtmatig is jegens [appellant] . De grondslag van de vordering van [appellant] betreft enkel de niet-nakoming van de hiervoor in 3.5.2 genoemde toezegging door het College, welke niet-nakoming tot gevolg heeft gehad dat de kans werd weggenomen of verminderd dat de woning in het vast te stellen bestemmingsplan de bestemming ‘woondoeleinden’ zou krijgen (vgl. HR 13 februari 1981, ECLI:NL:HR:1981:AC2891, NJ 1981/456 (Heesch/Reijs)).De beoordeling van de vordering op deze grondslag vergt geen beslissing over de rechtmatigheid van het bestemmingsplan. De op die grondslag berustende vordering tot vergoeding van de door deze kansontneming of -vermindering geleden schade stuit dan ook niet af op de formele rechtskracht van het bestemmingsplan.

3.5.4

Onderdeel 2a slaagt derhalve.

3.6

Onderdeel 2b behoeft geen behandeling, nu de door het onderdeel bestreden overweging samenhangt met het hiervoor in 3.5.3 onjuist bevonden oordeel van het hof over de grondslag van de vordering.

3.7.1

Onderdeel 2c komt op tegen het oordeel van het hof in rov. 5 dat het vereiste causaal verband ontbreekt tussen het niet-nakomen van de toezegging door het College en het ontbreken van de woonbestemming voor de woning van [appellant] . Dit oordeel, dat de beslissing van het hof zelfstandig draagt, berust op de overweging dat de gemeenteraad en Gedeputeerde Staten ook in geval van nakoming van de toezegging door het College de mogelijkheid hadden om anders te beslissen en dat niet met voldoende mate van zekerheid valt vast te stellen dat zij dit niet zouden hebben gedaan.

Het onderdeel betoogt onder meer dat het condicio sine qua non-verband tussen de tekortkoming van de Gemeente en de schade — in dit geval een ontneming of vermindering van een kans op succes — gegeven is.

3.7.2

Het onderdeel slaagt. Het betoogt terecht dat de schade waarvan [appellant] vergoeding vordert, bestaat in een gemiste kans op verwezenlijking van zijn plannen, en dat het onzekere antwoord op de vraag of het bestemmingsplan destijds met inbegrip van de woonbestemming voor de dienstwoning van [appellant] tot stand zou zijn gekomen tot uitdrukking dient te komen in de bepaling van de grootte van die kans, derhalve in de schadeberekening. In het onderhavige geval is onmiskenbaar sprake van condicio sine qua non-verband tussen de niet-nakoming en de gemiste kans. Indien geen grond bestaat om op voorhand ervan uit te gaan dat die kans nihil of zeer klein is, dient de schade zo nodig bij wijze van schatting te worden bepaald. De omstandigheid dat, zoals het hof heeft overwogen, ‘niet met voldoende mate van zekerheid valt vast te stellen’ dat de Raad en Gedeputeerde Staten in 1992 wel hun medewerking zouden hebben verleend aan de bestemming ‘woondoeleinden’, is een onzekerheid die aan een kans eigen is. Dit argument kan derhalve voor de rechter geen grond opleveren om zich te onttrekken aan een vaststelling van de grootte van die kans, zo nodig bij wijze van schatting.“

3.4

Naar het oordeel van het hof ligt, gelet op de door de Hoge Raad aangegeven grond voor vernietiging van het arrest van het hof ’s-Gravenhage, thans de nog te beantwoorden vraag voor of door het niet nakomen van de toezegging door de Gemeente als neergelegd in de brief van 6 juni 1990, waarbij zij aan [appellant] toezegt de voormalige dienstwoning bij het gemaal op te nemen in het ontwerp bestemmingsplan, een kans op verwezenlijking van die bestemming is ontnomen, die groter is dan nihil dan wel zeer klein. In dat laatste geval zou immers ook in de hypothetische situatie dat de Gemeente haar toezegging wél zou zijn nagekomen redelijkerwijs de betreffende toezegging niet hebben geleid of kunnen leiden tot de uiteindelijke door [appellant] nagestreefde woonbestemming, zodat hij geen schade zou hebben geleden.

3.5

Voor de beantwoording van bovenstaande vraag oordeelt het hof de navolgende uit de stukken blijkende feiten en omstandigheden van belang.

A. De toezegging door het College aan [appellant] van 6 juni 1990 als zodanig.

B. De erkenning door de Gemeente dat het niet opnemen van de toegezegde woonbestemming in het ontwerp bestemmingsplan op een vergissing berustte.

C. De brief van 22 april 1998 van het College, gericht aan degenen die bedenkingen hadden aangevoerd tegen het voornemen vrijstelling en aanlegvergunning te verlenen aan [appellant] voor het aanleggen van een pad naar de betreffende dienstwoning, waarin melding wordt gemaakt van het feit dat de voornoemde brief (abusievelijk aangeduid als daterend van
8juni 1990) is geschreven met instemming van de commissie Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (van de Gemeente).

D. De niet weersproken stellingen van [appellant] in de memorie van grieven (randnummer 50):

- dat in het in 1992 vigerende Streekplan Zuid Holland West 1987 de betreffende gronden de bestemming agrarisch gebied zonder bijzondere waarden hadden;

- dat het bestemmen van woonfuncties in dit gebied destijds nog niet in strijd was met enige kernbepaling van het Streekplan (concrete beleidsbeslissing);

- dat de locatie gelegen was buiten de zone rond Stompwijk die werd aangewezen als bufferzone tussen de Haagse en Leidse stadsregio’s met bijzondere natuur- en landschapswaarden;

- dat het tegengaan van het omzetten van voormalige agrarische of maatschappelijke functies naar woonfuncties in het buitengebied nog niet werd gezien als een bovenlokaal belang;

- dat dit betekent dat in 1990 bij de gemeenteraad nog een aanzienlijk grotere mate van beleidsvrijheid bestond om aan het perceel een woonbestemming te geven dan in 1999, het moment waarop op het verzoek om vrijstelling werd beslist.

3.6

Tegen deze achtergrond kan naar het oordeel van het hof niet gezegd worden dat de kans op een verwezenlijking van de plannen van [appellant] door opneming van de woonbestemming voor de onderhavige dienstwoning in het bestemmingsplan 1992 is aan te merken als nihil dan wel zeer klein. Feiten en/of omstandigheden die zouden kunnen wijzen op het tegendeel zijn niet door de Gemeente aangevoerd en blijken ook overigens niet uit de voorliggende stukken. De Gemeente heeft uitsluitend betwist dat de kans 100% was (zoals door [appellant] gesteld). Dat leidt ertoe dat de mogelijkheid van schade zeer wel denkbaar is, zodat de door [appellant] gevraagde verklaring voor recht in beginsel toewijsbaar is. Het niet nakomen van de hiervoor bedoelde toezegging is immers als zodanig onrechtmatig jegens [appellant] .

3.7.1

De Gemeente heeft daartegen nog het volgende aangevoerd. In het ontwerp bestemmingsplan als hier aan de orde, was – weliswaar door een vergissing – de toegezegde woonbestemming voor de (voormalige) dienstwoning niet opgenomen, maar [appellant] heeft door stil te zitten en geen gebruik te maken van de (juridische) mogelijkheden om tegen het bestemmingsplan op te komen de gestelde schade geheel aan zichzelf te wijten. Aldus is er volgens de Gemeente geen belang bij de gevraagde verklaring voor recht.

3.7.2

Naar het oordeel van het hof is die stelling onjuist. De omstandigheid dat een Gemeente handelend als een daartoe bevoegd overheidsorgaan een toezegging als in het onderhavig geval – door een vergissing en niet op grond van bijvoorbeeld gewijzigde omstandigheden – niet nakomt, dient er in het geval dat een burger vervolgens (rechtens) mogelijkheden ongebruikt laat om de Gemeente te bewegen alsnog die toezegging na te komen althans om te trachten deze misslag gecorrigeerd te krijgen, in beginsel en behoudens bijzondere omstandigheden niet toe te leiden dat vervolgens het risico op eventuele schade volledig op diezelfde burger kan worden afgewenteld. Het enkel niet gebruik maken van de mogelijkheid om een ontwerp bestemmingsplan in te zien en daarbij vervolgens met gebruikmaking van de daartegen openstaande rechtsmiddelen (niet) tegen te ageren, is daartoe in ieder geval onvoldoende.

3.8

[appellant] heeft in zijn memorie na verwijzing verzocht om ook de hoogte van de hem ontnomen kans te bepalen. Dat verzoek zal het hof niet honoreren. Gelet op het summiere karakter van de verifieerbare gegevens die partijen hieromtrent hebben verstrekt, is een bepaling van de procentuele bepaling van de kans thans niet wel doenlijk. Voorshands ligt in de rede dat ter bepaling van de hoogte van de aan [appellant] ontnomen kans gebruik gemaakt zal dienen te worden van nadere voorlichting/ rapportage door een deskundige. Daarin ligt besloten dat het uit processueel oogpunt gewenst is om dit aspect tevens te behandelen in de schadestaatprocedure (zonodig in twee instanties).

3.9

De slotsom is dat grief 5 slaagt. Het bestreden vonnis van de rechtbank ’s-Gravenhage van 21 april 2004 zal worden vernietigd en de vordering tot het afgeven van een verklaring voor recht zal, als gevorderd, worden toegewezen onder verwijzing naar de schadestaatprocedure.

3.1

Als de in het ongelijk gestelde partij dient de Gemeente de kosten van beide instanties te dragen.

4.Beslissing

Het hof:

vernietigt het vonnis van de rechtbank ’s-Gravenhage van 21 april 2004, waarvan beroep;

en opnieuw rechtdoende:

verklaart voor recht dat de Gemeente jegens [appellant] onrechtmatig heeft gehandeld op de in dit arrest aangegeven gronden en veroordeelt de Gemeente tot vergoeding aan [appellant] van de schade die hij als gevolg daarvan heeft geleden en zal lijden, nader op te maken bij staat;

veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in beide instanties, in eerste aanleg aan de zijde van [appellant] begroot op € 286,16 aan verschotten en € 780,00 voor salaris en in hoger beroep tot op heden op € 371,78 aan verschotten en € 2.682,00 voor salaris vanwege de procedure bij het hof te ‘s-Gravenhage en op € 94,19 aan verschotten en € 2.682,00 aan salaris voor de procedure bij dit hof;

verklaart deze veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;

wijst af het meer of anders gevorderde.

Dit arrest is gewezen door mrs. R.J.M. Smit, C.M. Aarts en E.M. Polak en door de rolraadsheer in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2017.