ECLI:NL:HR:2015:1683 - Hoge Raad - Onrechtmatige overheidsdaad door niet-nakoming toezegging...

Uitspraak

19 juni 2015

Eerste Kamer

14/00940

EE/AS

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

[eiser],
wonende te [woonplaats], Frankrijk,

EISER tot cassatie,

advocaat: mr. N.C. van Steijn,

t e g e n

de GEMEENTE ZOETERWOUDE,
zetelende te Zoeterwoude,

VERWEERSTER in cassatie,

advocaat: mr. J. van Weerden.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] en de Gemeente.

1.Het geding in feitelijke instanties

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:

a. de vonnissen in de zaak 205412/HA ZA 03-2308 van de rechtbank ’s-Gravenhage van 10 december 2003 en 21 april 2004;

b. het arrest in de zaak 105.002.105/02 van het gerechtshof Den Haag van 22 oktober 2013.

Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.

2.Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.

De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep.

De advocaat van [eiser] heeft bij brief van 8 april 2015 op die conclusie gereageerd.

3.Beoordeling van het middel

3.1

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

( i) Bij akte van 12 juni 1987 heeft [eiser], die van beroep architect is, van het Waterschap Noordwoude (hierna: het Waterschap) een aantal percelen gekocht, plaatselijk bekend als het oude gemaal Haasbroek, voor een bedrag van ƒ 53.000,--.

(ii) Bij brief van 10 november 1987 (met als bijlage een tekening) heeft [eiser] aan het college van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente (hierna: het College) onder meer het volgende geschreven:

“Hierbij wil ik u verzoeken in principe medewerking te verlenen aan de restauratie en het hierna weer in gebruik nemen als woning van het voormalige gemaal Westbroek.”

(iii) Bij brief van 4 februari 1988 heeft het College aan [eiser] onder meer het volgende geschreven:

“Naar aanleiding van uw verzoek om beginsel-medewerking inzake de restauratie van de voormalige bedrijfswoning van het inmiddels buiten gebruik zijnde poldergemaal in de Oostbroekpolder, delen wij u het volgende mede.

Tegen het opknappen van de betrokken woning hebben wij geen principiële bezwaren. In verband met de omstandigheid, dat de restauratie gepaard zal gaan met de nodige bouwactiviteiten (aanbrengen dakkapellen) is daarvoor een bouwvergunning vereist. (…)

Tegen de met de geldende bestemmingsplanbepalingen strijdige verbouw van het gemaal tot architectenbureau, alsmede de aanleg van de geprojekteerde ontsluitingsweg, hebben wij echter grote bedenkingen. (…)”

(iv) Bij brief van 27 maart 1988 heeft het College onder meer het volgende aan (het architectenbureau van) [eiser] geschreven:

“Naar aanleiding van uw brief van 2 maart 1988 inzake het hierbovenvermelde onderwerp berichten wij u het volgende. Ten behoeve van de bereikbaarheid van de nabij het gemaal (…) staande woning stemmen wij er in beginsel mede in, dat vanaf de openbare weg naar deze woning een eenvoudig pad wordt aangelegd.

(...)

Voorzoveel nodig attenderen wij u erop, dat de bij het gemaal staande woning slechts als zodanig mag worden gebruikt. (...)”

( v) Bij brief van 28 augustus 1988 heeft het College onder meer het volgende aan (het architectenbureau van) [eiser] geschreven:

“Hiermede bevestigen wij de ontvangst van uw brief van 4 mei 1988. Wij delen u mede, dat wij op dinsdag 31 mei 1988 (…) de situatie ter plaatse in ogenschouw hebben genomen.

(...)

Wij hebben er bedenkingen tegen, dat in het voormalige gemaalgebouw bedrijfsmatige aktiviteiten worden ontplooid.

Wel kunnen wij ermede instemmen, dat het gemaal tot weekendverblijf wordt verbouwd.

Deze verbouw mag overigens geen vernieuwing van het gebouw inhouden.

(...)”

(vi) Op 16 september 1988 zijn de percelen aan [eiser] geleverd.

(vii) Bij brief van 10 mei 1989 heeft [eiser] aan het College verzocht om principe-medewerking “aan het restaureren van het woonhuis, en het verbouwen van het voormalige gemaal tot weekendwoning, conform reeds afgegeven tekeningen.”

(viii) Bij brief van 13 maart 1990 heeft het College in reactie op de brief van 10 mei 1989 laten weten geen medewerking te willen verlenen aan de verbouw van het gemaal en de bouw van een carport.

(ix) Bij brief van 6 juni 1990 heeft het College het volgende geschreven:

”(...) delen wij u mede, dat wij er in beginsel – behoudens instemming van de raad en Gedeputeerde Staten – mede instemmen, dat de voormalige en te restaureren dienstwoning tot 400 m3 wordt vergroot en dat daarbij een bijgebouw van maximaal 50 m2 wordt gerealiseerd. Wij gaan er daarbij vanuit, dat het voormalige gemaal wordt afgebroken. De voormalige dienstwoning zullen wij met de bestemming “woondoeleinden” opnemen in het ontwerp-bestemmingsplan Landelijk Gebied (1989).”

( x) Het College heeft vergeten de woning met bestemming woondoeleinden op te nemen in het nieuwe bestemmingsplan, dat in 1992 is vastgesteld. Het heeft hierop toegezegd een vrijstellingsprocedure te entameren om het gebruik als woning alsnog mogelijk te maken. Bij brief van 18 juni 1997 is dit aan [eiser] bevestigd, waarbij de Gemeente heeft vermeld niet te garanderen dat daadwerkelijk tot uitvoering van de bouw- en aanlegplannen van [eiser] kan worden overgegaan, omdat de Gemeente afhankelijk is van de goedkeuring van andere overheden of rechterlijke instanties.

(xi) De vrijstellingsprocedure heeft niet het door [eiser] gewenste resultaat gehad. Gedeputeerde Staten hebben geweigerd een verklaring van geen bezwaar op grond van art. 19 van Pro de toenmalige Wet op de Ruimtelijke Ordening af te geven. Tegen deze weigering hebben [eiser] en het College bezwaar aangetekend. In het bezwaarschrift van het College wordt beargumenteerd dat het overgangsrecht van toepassing is, omdat ter plaatse altijd een woning heeft gestaan die altijd als woning is gebruikt. De consequentie hiervan zou zijn dat de plannen van [eiser] doorgang zouden mogen vinden.

(xii) In 2000 heeft [eiser] enkele naast de percelen gelegen gronden aangekocht voor ƒ 50.000,-- ten behoeve van het plaatsen van een brievenbus, meterkast en toegangshek.

(xiii) De hiervoor in (xi) bedoelde bezwaren zijn door Gedeputeerde Staten in juni 1999 ongegrond verklaard. In februari 2001 heeft de bestuursrechter het daartegen ingediende beroep ongegrond verklaard. [eiser] is daartegen in hoger beroep gegaan, maar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft dit beroep in oktober 2001 ongegrond verklaard.

(xiv) Bij brief van 11 maart 2002 heeft het College aan [eiser] laten weten dat een nieuwe vrijstellingsprocedure gelet op de opstelling van Gedeputeerde Staten geen reële optie zou zijn, omdat niet met ‘harde bewijzen’ kan worden aangetoond dat het overgangsrecht van toepassing is en dat, zelfs als dat overgangsrecht wel van toepassing zou zijn, dit geen oplossing biedt voor de situatie van [eiser].

3.2

In het onderhavige geding heeft [eiser] een verklaring voor recht gevorderd dat de Gemeente jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld en heeft hij gevorderd dat de Gemeente wordt veroordeeld tot schadevergoeding, nader op te maken bij staat. [eiser] heeft daartoe gesteld dat de Gemeente hem onjuiste inlichtingen heeft verschaft en dat (het college van B&W van) de Gemeente de bij brief van 6 juni 1990 gedane toezegging de woning met bestemming woondoeleinden op te nemen in het nieuwe bestemmingsplan, niet is nagekomen. Volgens [eiser] zou hij de woning niet hebben gekocht als de Gemeente hem juiste inlichtingen zou hebben verschaft.

De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen.

3.3

Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Daartoe heeft het onder meer als volgt overwogen:

“4.1. Uit de brief van 4 februari 1988 (...) van B&W in samenhang met de brief van [eiser] van
10 november 1987 (...), waar de brief van 4 februari 1988 een reactie op is, blijkt dat de Gemeente “geen principiële bezwaren” had tegen het restaureren van de betrokken woning en het daarna weer in gebruik nemen ervan als woning. De Gemeente heeft aldus kenbaar gemaakt in te stemmen met het verzoek van [eiser] om principe-medewerking. Dit is geen onjuiste mededeling: de Gemeente heeft metterdaad medewerking verleend en heeft de plannen van [eiser] tot aan de ARRvS verdedigd. Anders dan [eiser] kennelijk meent kon aan de mededeling van de Gemeente bij voormelde brief echter niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat de plannen ook zonder meer doorgang zouden kunnen vinden. Algemeen bekend mag worden verondersteld dat B&W niet steeds het laatste woord heeft waar het bouwplannen van burgers betreft en dit mag in elk geval bekend worden verondersteld bij [eiser], gelet op zijn beroep als architect. Zoals de Gemeente bovendien terecht aanvoert, wist de gewone burger al dat het een bijzonder gebied betrof. Voor zover [eiser] bedoelt te stellen dat de aansprakelijkheid van de Gemeente voortvloeit uit het feit dat aan haar welwillende houding de onjuiste aanname ten grondslag lag dat het overgangsrecht van toepassing was, geldt dat [eiser] er niet zonder meer in redelijkheid op kon vertrouwen dat dit standpunt stand zou houden.

4.2.

De brieven van 27 maart 1988 en 28 augustus 1988 (...) bouwen in feite op de brief van 4 februari 1988 voort, zodat voor die brieven hetzelfde geldt als hiervoor overwogen. Daarbij komt dat uit de brieven van 27 maart 1988 en 28 augustus 1988 blijkt dat deze een reactie zijn op brieven van [eiser] die zich niet in het dossier bevinden. Dit brengt mee dat een zekere terughoudendheid op zijn plaats is bij de uitleg van de inhoud van de reacties van B&W. In elk geval leest het hof ook in deze brieven geen onjuiste inlichtingen, dan wel toezeggingen of mededelingen waaraan [eiser] een gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen zoals door hem gesteld.

4.3.

Uit het enkele feit dat B&W bij brief van 13 maart 1990 (…) geen voorbehoud hebben gemaakt ten aanzien van het gebruik van de woning, kan, anders dan [eiser] kennelijk meent, evenmin worden afgeleid dat [eiser] in redelijkheid mocht denken dat hij zijn plannen ten aanzien van de woning zonder meer zou kunnen uitvoeren.

4.4.

Ook de brief van 6 juni 1990 (...) bevat geen onjuiste inlichting (er was immers daadwerkelijk sprake van instemming van B&W) en gelet op het duidelijke voorbehoud (“behoudens instemming van de raad en Gedeputeerde Staten”) evenmin een concrete toezegging. Zelfs als juist is dat B&W tijdens een gesprek in een eerder gesprek in maart 1990 de indruk hadden gewekt dat instemming van GS slechts een formaliteit was (hetgeen de Gemeente betwist), laat dit onverlet dat [eiser] (zeker gelet op zijn beroep) moest begrijpen dat de mogelijkheid bestond dat de gemeenteraad en/of GS nog anders zou(den) beslissen.

4.5.

De conclusie luidt dat de grieven 1 tot en met 4 falen.

5. Grief 5 richt zich tegen de verwerping door de rechtbank van de stelling van [eiser] dat de Gemeente aansprakelijk is wegens het niet nakomen van de toezegging om de betrokken woning met woonbestemming in 1992 in het nieuwe bestemmingsplan op te nemen. Mocht [[eiser]] met deze grief willen betogen dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan jegens hem onrechtmatig is omdat de Gemeente heeft nagelaten aan de betrokken woning een woonbestemming te geven, dan overweegt het hof als volgt. [eiser] heeft tegen het (ontwerp)bestemmingsplan geen bezwaren aangevoerd of beroep ingesteld. Dat brengt met zich dat het besluit tot vaststelling daarvan geacht moet worden naar zijn inhoud en wijze van totstandkoming jegens hem rechtmatig te zijn. Het hof overweegt daarbij dat het voor risico van [eiser] komt dat hij door verblijf in het buitenland geen zienswijze kenbaar heeft gemaakt ten aanzien van het in zijn ogen gebrekkige ontwerpbestemmingsplan. Ook afgezien van het voorgaande leidt bedoelde nalatigheid van de Gemeente echter niet tot schadeplichtigheid van de Gemeente, dit wegens het ontbreken van het daartoe vereiste causale verband. Als B&W de woonbestemming in het ontwerpbestemmingsplan had opgenomen, was dat immers nog geen garantie voor de doorgang van de plannen van [eiser]. Dit is uiteindelijk in 2010 ook gebleken toen de gemeenteraad de alsnog opgenomen woonbestemming bij amendement weer heeft geschrapt (...). Zelfs al zou de stelling van [eiser] juist zijn dat de gemeenteraad en GS in 1992 minder redenen zouden hebben gehad om medewerking op dit punt te weigeren, laat dit onverlet dat de raad en GS ook toen de mogelijkheid hadden om anders te beslissen en dat niet met voldoende mate van zekerheid valt vast te stellen dat zij dit toen niet zouden hebben gedaan. Ook grief 5 heeft dus geen succes.”

3.4

Onderdeel 1 van het middel klaagt vanuit verschillende invalshoeken over het oordeel van het hof dat geen sprake is van onjuiste inlichtingen van de zijde van de Gemeente of van door de Gemeente opgewekt vertrouwen. De klachten van het onderdeel kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO Pro, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of d e rechtsontwikkeling.

3.5.1

Onderdeel 2a is gericht tegen rov. 5 van het hof. Het onderdeel betoogt dat de leer van de formele rechtskracht toepassing mist in een geval als het onderhavige, waar (het college van B&W van) de Gemeente heeft nagelaten een met [eiser] gemaakte afspraak, althans de jegens hem gedane toezegging, na te komen om de betrokken woning een woonbestemming te geven en vergoeding van de daaruit voortvloeiende schade wordt gevorderd.

3.5.2

[eiser] heeft aan zijn vordering tot schade-vergoeding op grond van onrechtmatige daad mede ten grondslag gelegd dat het College in de hiervoor in 3.1 onder (ix) vermelde brief aan [eiser] heeft toegezegd dat het de voormalige dienstwoning met de bestemming ‘woondoeleinden’ zou opnemen in het ontwerp-bestemmingsplan Landelijk Gebied 1989. Vast staat dat het College deze toezegging niet is nagekomen omdat het is vergeten de woonbestemming op te nemen in het ontwerpbestemmingsplan.

3.5.3

Anders dan het hof tot uitgangspunt heeft genomen, houdt deze grondslag van de vordering niet in dat het uiteindelijk in 1992 tot stand gekomen bestemmingsplan onrechtmatig is jegens [eiser]. De grondslag van de vordering van [eiser] betreft enkel de niet-nakoming van de hiervoor in 3.5.2 genoemde toezegging door het College, welke niet-nakoming tot gevolg heeft gehad dat de kans werd weggenomen of verminderd dat de woning in het vast te stellen bestemmingsplan de bestemming ‘woondoeleinden’ zou krijgen (vgl. HR 13 februari 1981, ECLI:NL:HR:1981:AC2891, NJ 1981/456 (Heesch/Reijs)).
De beoordeling van de vordering op deze grondslag vergt geen beslissing over de rechtmatigheid van het bestemmingsplan. De op die grondslag berustende vordering tot vergoeding van de door deze kansontneming of -vermindering geleden schade stuit dan ook niet af op de formele rechtskracht van het bestemmingsplan.

3.5.4

Onderdeel 2a slaagt derhalve.

3.6

Onderdeel 2b behoeft geen behandeling, nu de door het onderdeel bestreden overweging samenhangt met het hiervoor in 3.5.3 onjuist bevonden oordeel van het hof over de grondslag van de vordering.

3.7.1

Onderdeel 2c komt op tegen het oordeel van het hof in rov. 5 dat het vereiste causaal verband ontbreekt tussen het niet-nakomen van de toezegging door het College en het ontbreken van de woonbestemming voor de woning van [eiser]. Dit oordeel, dat de beslissing van het hof zelfstandig draagt, berust op de overweging dat de gemeenteraad en Gedeputeerde Staten ook in geval van nakoming van de toezegging door het College de mogelijkheid hadden om anders te beslissen en dat niet met voldoende mate van zekerheid valt vast te stellen dat zij dit niet zouden hebben gedaan.

Het onderdeel betoogt onder meer dat het condicio sine qua non-verband tussen de tekortkoming van de Gemeente en de schade – in dit geval een ontneming of vermindering van een kans op succes – gegeven is.

3.7.2

Het onderdeel slaagt. Het betoogt terecht dat de schade waarvan [eiser] vergoeding vordert, bestaat in een gemiste kans op verwezenlijking van zijn plannen, en dat het onzekere antwoord op de vraag of het bestemmingsplan destijds met inbegrip van de woonbestemming voor de dienstwoning van [eiser] tot stand zou zijn gekomen tot uitdrukking dient te komen in de bepaling van de grootte van die kans, derhalve in de schadeberekening. In het onderhavige geval is onmiskenbaar sprake van condicio sine qua non-verband tussen de niet-nakoming en de gemiste kans. Indien geen grond bestaat om op voorhand ervan uit te gaan dat die kans nihil of zeer klein is, dient de schade zo nodig bij wijze van schatting te worden bepaald. De omstandigheid dat, zoals het hof heeft overwogen, ‘niet met voldoende mate van zekerheid valt vast te stellen’ dat de Raad en Gedeputeerde Staten in 1992 wel hun medewerking zouden hebben verleend aan de bestemming ‘woondoeleinden’, is een onzekerheid die aan een kans eigen is. Dit argument kan derhalve voor de rechter geen grond opleveren om zich te onttrekken aan een vaststelling van de grootte van die kans, zo nodig bij wijze van schatting.

3.7.3

Onderdeel 3 mist zelfstandige betekenis en behoeft geen behandeling.

4.Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt het arrest van het gerechtshof Den Haag van 22 oktober 2013;

verwijst het geding naar het gerechtshof Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;

veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser] begroot op € 493,98 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren C.A. Streefkerk, A.H.T. Heisterkamp, C.E. Drion en G. Snijders en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op
19 juni 2015.