Uitspraak
GERECHTSHOF DEN HAAG
Team Belastingrecht
meervoudige kamer
nummer BK-24/716
Uitspraak van 3 april 2025
in het geding tussen:
[X] te [Z] , belanghebbende,
(gemachtigde: H. Rijnders)
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Zoetermeer, de Heffingsambtenaar,
(vertegenwoordiger: […] )
inzake het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de Rechtbank Den Haag (de Rechtbank) van 4 juli 2024, nummer SGR 22/3914.
Procesverloop
1.1.
De Heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende voor het jaar 2022 een aanslag in de afvalstoffenheffing van de gemeente Zoetermeer (de gemeente) opgelegd ten bedrage van € 264,27 (de aanslag).
1.2.
De Heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar de tegen de aanslag gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
1.3.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. Er is een griffierecht geheven van € 50. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard, de Staat veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan belanghebbende van € 500 alsmede een proceskostenvergoeding toegekend van € 218,75 en de vergoeding gelast van het in beroep betaalde griffierecht van € 50.
1.4.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Er is € 138 griffierecht geheven. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft op 8 februari 2025 een nader stuk ingediend.
1.5.
De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van 20 februari 2025. Partijen zijn verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
Vaststaande feiten
2.1.
Belanghebbende maakt in 2022 feitelijk gebruik van het perceel [adres] te [woonplaats] . In het perceel ontstaan regelmatig huishoudelijke afvalstoffen die door de gemeente worden ingezameld.
2.2.
De aanslag is aan belanghebbende opgelegd ter zake van het ontstaan van huishoudelijke afvalstoffen in dit perceel naar het tarief voor een éénpersoonshuishouden.
Verordening
3.1.
De Verordening afvalstoffenheffing 2022 van de gemeente en de bijbehorende Tarieventabel (de Verordening) luidt, voor zover hier van belang:
“Artikel 3 Belastingplicht
De belasting wordt geheven van degene die in de gemeente naar de omstandigheden beoordeeld (…) gebruik maakt van een perceel ten aanzien waarvan (…) een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
Artikel 4 Maatstaf van heffing en belastingtarief
De belasting wordt geheven naar de maatstaven en de tarieven opgenomen in de bij deze verordening behorende en daarvan deel uitmakende tarieventabel.
(…)
Bijlage 1 Tarieventabel bedoeld in artikel 4 bij de Verordening afvalstoffenheffing 2022
De belasting bedraagt per perceel per belastingjaar:
1 indien het perceel bij de aanvang van de belastingplicht wordt gebruikt door één persoon: € 264,27;
1 indien het perceel bij de aanvang van de belastingplicht wordt gebruikt door één persoon: € 264,27;
2 indien het perceel bij de aanvang van de belastingplicht wordt gebruikt door twee personen: € 297,13;
3 indien het perceel bij de aanvang van de belastingplicht wordt gebruikt door drie of meer personen: € 311,77;
(…)”
3.2.
In de Programmabegroting 2022-2025 is opgenomen:
“(…) Hogere afvalstoffenheffing, door veel restafval en druk op de afvalmarkt
Met het programma Van Afval Naar Grondstof streeft de rijksoverheid naar een reductie van de hoeveelheid restafval naar 100 kilogram per inwoner. Mogelijk neemt het rijk de komende jaren meer verplichtende of sanctionerende maatregelen om de restafvalreductie te stimuleren. Dit kan een nadelig effect hebben op de hoogte van de afvalstoffenheffing. Er staat druk op de afvalmarkt. Kostenstijgingen voor verwerking en dalingen van de opbrengsten voor afzet van afvalfracties kunnen ervoor zorgen dat de afvalstoffenheffing stijgt. Als gevolg van corona werken meer mensen thuis en worden meer webshop-aankopen gedaan. Het effect op de hoeveelheid en samenstelling van het afval is mogelijk ook nog in 2022 merkbaar.
(…)
5. Afvalinzameling en verwerking matrassen
Voor afvalinzameling, -verwerking en overige kosten is in de begroting in totaal € 11,2 mln. opgenomen. Hiervan is € 1,6 mln. begroot voor grofvuil. Eén van de onderdelen van het grofvuil is de verwerking van matrassen. Door landelijke regelgeving over de verwerking van matrassen in combinatie met het opschorten van de uitvoering van het nieuwe afval- en grondstoffenbeleidsplan, nemen de verwerkingskosten toe naar € 250.000 per jaar. Deze extra en naar verwachting structurele kosten worden betrokken in de hoogte van de afvalstoffenheffing vanaf 2022.
(…)”
3.3.
In een document genaamd ‘Kostendekking legestabel 2022’, dat in de Gemeenteraadsvergadering van 20 december 2021 van de gemeente is behandeld en is vastgesteld, staat, voor zover hier van belang:
“(…) KostenBaten Dekkings%
Overige heffingen
Afvalstoffenheffing 16.415.000 15.928.000 97
(…)”
3.4.
Het definitieve overzicht met de geraamde baten en lasten ter zake van het beheer van huishoudelijke afvalstoffen dat na de onder 2 vermelde programmabegroting is vastgesteld, het zogeheten ‘Model transparantie opbouw leges en heffingen’ (het Model), vermeldt onder 1 ‘Inventarisatie van determinanten’ als totaal € 16.415.138 aan geprognotiseerde kosten met een uitsplitsing van de betreffende kostenposten:
Activiteiten ten behoeve van totstandkoming product
Totale koster
Welke activiteiten worden uitgevoerd?
Per activiteit per jaar(€)
Inzamelen restafval
€ 2.475.340
Inzamelen GFT-afval
€ 1.162.757
Inzamelen klein chemisch afval
€ 122.353
Inzamelen grofvuil
€ 1.289.299
Inzamelen bouw-, sloop-, projectafval en wit en bruingoed
€ 664
Inzamelen glas, papier, textiel en kunststof
€ 388.780-
Handhaving
€ 435.522
Zwerfafval verwijderen
€ 1.007.197
Vegen
€ 111.372
Totale kosten activiteiten (directe en indirecte kosten)
€ 6.215.724
Diverse overige kosten (korte omschrijving)*
Totale kosten €
kapitaallasten
€ 310.818
verwerkingskosten
€ 5.159.120
perceptiekosten
kosten van kwijtschelding
€ 1.075.139
kosten containers
€ 1.545.942
kosten groot onderhoud
€ 334.734
aandeel gcc en midoffice
€ 55.892
Totale Overige kosten
€ 8.481.645
BCF ('fictieve' compensabele BTW)
€ 1.717.769
Totale kosten per jaar
€ 16.415.138
Voorts is daarin onder 2 ‘Prognose en historie productiegegevens’ vermeld:
Een persoonshuishoudens
17.39
Twee persoonshuishoudens
18.742
meerpersoonshuishoudens
18.789
Som aantal huishoudens
54.921
Reële kostprijs per product o.b.v. historische productie en kosten
€ 298,89
Onder 4 ‘Vast te stellen prijs en percentage kostendekkendheid’ is vermeld:
Reële kostprijs per product o.b.v. activiteiten en verwachte productie
€ 298,89
Bijstelling door beleid- of wetgeving
Op basis van kosten, productiegegevens en beleid gebaseerde te hanteren prijs
€ 298,89
Werkelijk gemiddeld te hanteren prijs (inclusief bijvoorbeeld een afronding)
€ 290,01
Kostendekkendheidspercentage
97%
Oordeel van de rechtbank
4. De Rechtbank heeft geoordeeld, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiser en de Heffingsambtenaar als verweerder:
“
Overschrijding opbrengstlimiet
Overschrijding opbrengstlimiet
9. Eiser stelt dat de opbrengstlimiet (mogelijk) is overschreden. Hij voert daartoe aan dat als mocht blijken dat gemeente Zoetermeer te veel BTW-compensatie heeft geclaimd bij het BTW-compensatiefonds er ook BTW wordt vergoed voor kosten die niet zijn gemaakt. Dat heeft volgens eiser dan ook gevolgen voor de kosten die de gemeente heeft opgevoerd. Daarnaast stelt eiser in dit kader dat de kosten van kwijtschelding geen last ter zake is.
10. Op grond van artikel 15.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer (de Wet) kan de gemeenteraad ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen. Nu het gaat om een heffing ter bestrijding van kosten, moeten de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten niet uitstijgen boven de geraamde lasten (de opbrengstlimiet). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het Model voldoende inzicht gegeven in de geraamde baten en lasten ter zake van het beheer van huishoudelijke afvalstoffen voor het jaar 2022. In de door verweerder overgelegde Programmabegroting 2022-2025 en het overzicht ‘Kostendekking legestabel 2022’ (zie onder 2 en 3) zijn nadere gegevens met betrekking tot de geraamde baten en lasten te vinden. Deze stukken betreffen openbare stukken die op de website van de gemeente Zoetermeer (https://zoetermeer.bestuurlijkeinformatie.nl/) staan. Niet kan worden geoordeeld dat de gemeente de geraamde opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op de in het Model genoemde bedragen heeft kunnen ramen.[1] Hetgeen eiser in dit verband heeft aangevoerd, is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
11. Onder de in artikel 15.33, eerste lid, van de Wet bedoelde kosten worden mede verstaan de omzetbelasting die ingevolge de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit dat fonds (artikel 15.33, derde lid, van de Wet). De rechtbank acht aannemelijk dat het in het Model genoemde bedrag van € 1.717.769 de omzetbelasting bedraagt die ingevolge de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit het fonds. Ter zitting heeft verweerder in dit kader nog onweersproken verklaard dat de gevraagde BTW-compensatie met betrekking tot het jaar 2022 niet ter discussie heeft gestaan en dat er geen fout is gemaakt.
12. Eisers stelling dat de kostenpost van kwijtschelding geen last ter zake is, faalt. Ter zake van de opbrengstlimiet kan namelijk worden uitgegaan van de geraamde nettobaten, in de zin dat kan worden uitgegaan van het te heffen bedrag verminderd met het gedeelte daarvan dat naar verwachting niet inbaar zal zijn (zie ook r.o. 3.2 van Hoge Raad 26 oktober 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD4849).
13. Gelet op het voorgaande, faalt de klacht dat de opbrengstlimiet (mogelijk) is overschreden.
Schending gelijkheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel
14. Ter zake van de stelling dat het gelijkheidsbeginsel dan wel het evenredigheidsbeginsel is geschonden, voert eiser het volgende aan. Indien het gemiddelde bedrag van de categorie drie-of meerpersoonshuishoudens (zijnde € 82,70, namelijk € 311,77/3,77 personen) wordt afgezet tegen het bedrag per gezinslid van een- of tweepersoonshuishoudens, levert dat de volgende percentages op: drie- of meerpersoonshuishoudens: 100% (€ 82,70 gemiddeld), tweepersoonshuishoudens: 179,6% (€ 148,57 per persoon/€ 82,70) en eenpersoonshuishoudens: 319,6% (€ 264,27 per persoon/€ 82,70). Een tariefopbouw waarbij een bepaalde groep niet alleen relatief maar ook absoluut bezien veel zwaarder wordt belast dan andere groepen die gemiddeld bezien veel draagkrachtiger zijn, is reeds naar zijn aard discriminerend, aldus nog steeds eiser.
15. Het vaststellen van het belastingtarief is op grond van artikel 216 van de Gemeentewet de bevoegdheid van de gemeenteraad. Het staat gemeenten vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing.]2]Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad moet niet-formele wetgeving onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten als deze niet-formele wetgeving een algemeen rechtsbeginsel schendt of tot een onredelijke of willekeurige heffing leidt die de delegerende formele wetgever niet voor ogen kan hebben gestaan. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake. Volgens de wetgever kunnen aan afvalstoffenheffing worden onderworpen degenen die gebruikmaken van een perceel ten aanzien waarvan een inzamelingsverplichting geldt (artikel 15.33, eerste lid, van de Wet). Hierbij wordt gebruikmaken van een perceel door de leden van een huishouden aangemerkt als gebruikmaken door een aan te wijzen lid van dat huishouden (artikel 15.33, tweede lid, onderdeel a, van de Wet). Het staat gemeenten vrij om het tarief al dan niet afhankelijk te stellen van het aantal personen dat gebruikmaakt van een perceel. Uit de parlementaire geschiedenis van de afvalstoffenheffing blijkt ook dat de wetgever gemeenten een grote mate van vrijheid heeft willen geven wat betreft de heffingsmaatstaven. [3] Dat een verschillend tarief geldt voor een- en meerpersoonshuishoudens betekent dus niet dat sprake is van een onredelijke of willekeurige heffing die de wetgever niet voor ogen kan hebben gestaan. Het tarief voor een eenpersoonshuishouden is vastgesteld op € 264,27 en de tarieven voor twee- of meerpersoonshuishoudens zijn vastgesteld op respectievelijk € 297,13 en € 311,77. De verhouding tussen die bedragen is ook niet zodanig dat kan worden geoordeeld dat de heffing in strijd is met enig rechtsbeginsel. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat aannemelijk is dat de vaste kosten van inzameling van huishoudelijk afval relatief hoog zijn en de variabele kosten relatief laag. Het beroep is ook in zoverre ongegrond.
16. Van (verkapte) inkomenspolitiek is, anders dan eiser stelt, ook geen sprake omdat de tarieven in de Verordening afvalstoffenheffing 2022 – in overeenstemming met artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet – niet afhankelijk zijn gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen.
Op de zaak betrekking hebbende stukken
17. Eiser voert aan dat verweerder, ondanks eisers verzoek, de beleids- en wetgevingsstukken die zijn genoemd in het Model, noch de volledige interne begroting 2022 inzake de afvalstoffenheffing heeft overgelegd. Eiser stelt dat de door hem gevraagde stukken inzicht kunnen verschaffen in de vraag welke kosten samenhangen met de diverse soorten huishoudens, type woningen en de wijze waarop het afval wordt opgehaald. Dit omdat verweerder tijdens het hoorgesprek en in de uitspraak op bezwaar heeft gesteld dat de vaste kosten relatief hoog en de variabele kosten relatief laag zijn.
18. Op grond van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb dient verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank te zenden. Dat zijn alle stukken die verweerder ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. [4]
De voorschriften uit de Awb (waaronder artikel 7:4, lid 2 Awb) over de beschikbaarstelling van de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de belanghebbende vormen een belangrijke waarborg dat een geschil over een door het bestuursorgaan genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan dat bestuursorgaan ter beschikking staan en hebben gestaan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten en de rechter daarmee bij zijn beslissing rekening kan houden.[5]
19. In de bezwaarfase heeft verweerder het Model aan eiser verstrekt. Hiermee heeft verweerder voldoende inzicht verschaft in de geraamde baten en lasten in het kader van de opbrengstlimiet. In het Model staat een verwijzing naar de begrotingsdebatten 2011, 2013, 2019, 2020, 2021 en 2022 (en een beschrijving daarvan). Die debatten zijn niet beschikbaar als fysiek stuk of als digitaal bestand maar zijn af te spelen via de website van de gemeente Zoetermeer, waarvan verweerder de vindplaats heeft gegeven. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de interne begroting 2022 inzake de afvalstoffenheffing verder nog van belang kan zijn voor de beslechting van het geschilpunt over de opbrengstlimiet of een ander geschilpunt. Verweerder heeft daarnaast verklaard dat de ‘Nota heffingen 2004’, waarin destijds de verschillende tarieven zijn ingevoerd, niet meer beschikbaar is, zodat verweerder deze niet ter inzage heeft kunnen leggen of heeft kunnen verstrekken. Gelet op het voorgaande, heeft verweerder de voorschriften van artikel 7:4, lid 2 en artikel 8:42 van de Awb niet geschonden.
Slotsom
20. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is het beroep ongegrond.
Verzoek om een immateriële schadevergoeding
21. Eiser heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden aangesloten bij de uitgangspunten die zijn neergelegd in het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005 [6]. Behoudens in geval van bijzondere omstandigheden wordt een periode van twee jaar voor de bezwaar- en beroepsfase in dit verband als redelijk beschouwd. Hiervan komt een half jaar toe aan de bezwaarfase.
De termijn van twee jaar vangt aan op het moment waarop verweerder het bezwaarschrift ontvangt. De rechtbank gaat uit van de ontvangstdatum 7 april 2022. De rechtbank doet op 4 juli 2024 uitspraak, zodat tussen de ontvangst van het bezwaarschrift en de rechtbankuitspraak een periode van 2 jaar en drie maanden (afgerond) is verstreken. De redelijke termijn is dan ook overschreden met bijna drie maanden. Dit betekent dat eiser recht heeft op een vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 500 (€ 500 per half jaar overschrijding waarbij de drie maanden naar een half jaar is afgerond). De termijnoverschrijding is geheel toe te rekenen aan de beroepsfase. De Staat dient daarom een bedrag van € 500 aan eiser te vergoeden.
Proceskosten
22. De rechtbank ziet in de overschrijding van de redelijke termijn reden om de Staat te veroordelen in de kosten die eiser voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 218,75 (1 procespunt met een waarde per punt van € 875 en een wegingsfactor 0,25.[7]
[1] Vgl. r.o. 3.3.7 van ECLI:NL:HR:2014:777.
[2] ECLI:NL:HR:2014:780.
[3] Zie ook Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 591, nr. 3, blz. 66.
[4] ECLI:NL:HR:2018:672.
[5] ECLI:NL:HR:2018:1316.
[7] zie r.o. 5.2 van ECLI:NL:HR:2023:1526.”
Omschrijving geschil en conclusies van partijen
5.1.
In hoger beroep is in geschil of:
1) de in de begroting afvalstoffenheffing voor het jaar 2022 geraamde opbrengsten de geraamde kosten overschrijden (zodat sprake is van overschrijding van de zogenoemde opbrengstlimiet);
2) de gemeente het tarief voor een éénpersoonshuishouden in vergelijking met het tarief voor een twee -of meerpersoonshuishouden onevenredig hoog heeft vastgesteld en daarmee in strijd met het gelijkheidsbeginsel en/of het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld, en of
3) de Heffingsambtenaar in strijd met artikel 7:4, lid 2 en artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd. Belanghebbende beantwoordt alle vragen bevestigend en de Heffingsambtenaar ontkennend.
5.2.
Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, de uitspraak op bezwaar en de aanslag en tot veroordeling van de Heffingsambtenaar in de proceskosten en vergoeding van het in hoger beroep betaalde griffierecht.
5.3.
De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
Opbrengstlimiet: ‘kosten bijdrage BTW-compensatiefonds’
6.1.
Artikel 15.33, leden 1 en 3, van de Wet milieubeheer (Wmb) bepalen:
“1. De gemeenteraad kan ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
3. Onder de in het eerste lid bedoelde kosten wordt mede verstaan de omzetbelasting die ingevolge de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit het fonds.”
6.2.
Belanghebbende stelt dat als de gemeente gebruik maakt van de mogelijkheid om fictieve omzetbelasting als kostenpost mee te nemen dit niet ten koste mag gaan van het algemene uitgangspunt van een maximale kostendekkendheid van 100% omdat in het geval die uitkomt boven 100% dit gedeelte wordt toegevoegd aan de algemene middelen, hetgeen niet de bedoeling kan zijn van de wetgever, aldus belanghebbende.
6.3.1.
In artikel 15.33, lid 3, van de Wet milieubeheer is bepaald dat onder de in het eerste lid bedoelde kosten mede wordt verstaan de omzetbelasting die ingevolge de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit het fonds. Die bepaling bewerkstelligt dat in de begroting geen rekening behoeft te worden gehouden met de vordering op het BTW-compensatiefonds (vgl. HR 7 april 2017, ECLI:NL:HR:2017:600, BNB 2017/161).
6.3.2.
Uit artikel 15.33 Wmb volgt verder dat het de keuze van de wetgever is dat de verschuldigde BTW als kosten kunnen worden verantwoord, terwijl daarnaast een vergoeding van die kosten uit het BTW-compensatiefonds wordt verkregen. De wetgever heeft daarmee bewust de mogelijkheid geschapen dat in de begroting - in weerwil van het uitgangspunt bij een bestemmingsheffing – (structureel) een batig saldo ontstaat (vgl. HR 7 april 2017, ECLI:NL:HR:2017:600, BNB 2017/161). Dit batig saldo is echter een relatief begrip omdat, zoals volgt uit de hierna opgenomen parlementaire geschiedenis, de invoering van het BTW-compensatiefonds een terugname meebrengt van de uitkering die de gemeente van de overheid ontvangt uit het gemeentefonds. De stelling dat sprake zou zijn van een niet bedoelde toevoeging is daarom onjuist.
6.4.1.
Artikel 15:33, derde lid, Wmb is – evenals de inhoudelijk gelijkluidende bepalingen van artikel 229b, tweede lid, onderdeel b, Gemeentewet en artikel 225, tweede lid, onderdeel b, Provinciewet – met ingang van 1 januari 2003 in werking getreden bij de wet van 27 juni 2002,
Stb.2002, 399 (Wet op het BTW-compensatiefonds). In de wetsgeschiedenis is omtrent de achtergrond van de invoering van het BTW-compensatiefonds en de hiervoor genoemde bepalingen onder meer het volgende vermeld (
Kamerstukken II1999/2000, 27 293, nr. 3, blz. 2, 8 en 10):
Stb.2002, 399 (Wet op het BTW-compensatiefonds). In de wetsgeschiedenis is omtrent de achtergrond van de invoering van het BTW-compensatiefonds en de hiervoor genoemde bepalingen onder meer het volgende vermeld (
Kamerstukken II1999/2000, 27 293, nr. 3, blz. 2, 8 en 10):
“
Inleiding
Inleiding
De afweging die overheden maken tussen inbesteden (het zelf uitvoeren van activiteiten) en uitbesteden wordt op dit moment beïnvloed door de heffing van BTW. De huidige BTW-systematiek heeft tot gevolg dat inbesteden – ondanks de mogelijk lagere netto-kosten van uitbesteden – vanwege het BTW-verschil aantrekkelijker is. (…) Het wetsvoorstel beoogt door de invoering van een BTW-compensatiefonds hier een einde aan te maken, doordat de BTW als relevante beslissingsfactor komt te vervallen. (…)
BTW-problematiek
(…) De BTW-problematiek doet zich voor op markten waar de overheid de vragende partij is en het aanbod zowel door het overheidslichaam zelf (inbesteden) als door een marktpartij kan worden verzorgd (uitbesteden). Omdat de overheid in haar hoedanigheid van niet-ondernemer geen aanspraak kan maken op aftrek van de BTW over haar inkopen, vormt alle BTW over deze inkopen (goederen en diensten) een kostenpost. Hierdoor leidt uitbesteden automatisch tot hogere BTW-kosten dan inbesteden. (…) Zo doen zich in de praktijk verschillende situaties voor waarbij overheidslichamen tot uitbesteding kunnen overgaan, maar waarvan in bepaalde gevallen wordt afgezien vanwege de hoogte van de BTW-lasten. Voorbeelden daarvan zijn (…) de inzameling van huishoudelijk afval, (…). (…)
De voeding van het fonds en de uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds
(…) Op dit moment wordt door gemeenten en provincies BTW betaald bij de uitoefening van niet-ondernemerstaken. In de toekomst zal ook deze «historische BTW» voor vergoeding uit het BTW-compensatiefonds in aanmerking komen. Zonder aanvullend beleid zou dat er toe leiden dat de Rijksbegroting wordt belast met een bedrag ter grootte van deze historische component, die immers tot voorheen door gemeenten en provincies zelf werd bekostigd, terwijl de begrotingen van de lokale en provinciale overheden voor hetzelfde bedrag worden ontlast. Om deze onbedoelde budgettaire verschuiving te voorkomen zullen het gemeentefonds en het provinciefonds structureel worden verlaagd met een bedrag ter grootte van deze historische BTW. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat het BTW-compensatiefonds budgettair neutraal - kan worden ingevoerd voor zowel het Rijk als de collectiviteit van de gemeenten en provincies.
(…)
Budgettaire effecten individuele gemeenten en provincies
De «gemiddelde» gemeente of provincie zal er (…) in eerste instantie financieel niet op vooruit of achteruit gaan. Zij krijgt weliswaar minder uit het gemeentefonds respectievelijk provinciefonds, maar daar staat tegenover dat de betaalde BTW nu geclaimd kan worden bij het BTW-compensatiefonds, zodat het financiële effect per saldo nihil is. (…)
Kostendekkende heffingen
Op dit moment brengen gemeenten op grond van artikel 229 van de Gemeentewet via een aantal heffingen kosten in rekening. (…) Daarnaast kunnen gemeenten op grond van artikel 15.33 van de Wet milieubeheer ter bestrijding van de kosten voor het verwijderen van huishoudelijk afval een heffing instellen. In artikel 229b van de Gemeentewet, respectievelijk artikel 225 van de Provinciewet, wordt bepaald dat maximaal de volledige kosten via de heffing in rekening kunnen worden gebracht. Artikel 15.33 van de Wet milieubeheer kent een eigen opbrengstlimiet. Het moet gaan om kosten die verbonden zijn aan de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen. Bij dit type heffingen worden op dit moment kosten in rekening gebracht waarin impliciet een BTW-component zit. In de toekomst krijgen gemeenten en provincies deze BTW-lasten gecompenseerd uit het BTW-compensatiefonds. Tegelijkertijd met de invoering van het fonds vindt een uitname plaats uit het gemeentefonds en het provinciefonds. (…) Door het feit dat gemeenten en provincies de desbetreffende BTW voortaan gecompenseerd krijgen uit het fonds, komt het kostenniveau dat relevant is voor de bepaling van de maximale tarieven van de kostendekkende heffingen zonder wetswijziging in de toekomst lager uit. Hierdoor moeten gemeenten en provincies – in het geval zij een tarief hanteren dat een (vrijwel) kostendekkend niveau kent – de tarieven van de heffingen verlagen. Door een aanpassing van de betreffende artikelen wordt een lastenverschuiving, die gevolg zou kunnen zijn van de invoering van het BTW-compensatiefonds, voorkomen.”
6.4.2.
In zijn advies bij het wetsvoorstel voor de Wet op het BTW-compensatiefonds heeft de Raad van State – voor zover hier relevant – het volgende opgemerkt
(Kamerstukken II1999/2000, 27 293, A, blz. 12):
(Kamerstukken II1999/2000, 27 293, A, blz. 12):
“17. Terzake van verschillende kostendekkende heffingen op grond van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Wet milieubeheer, wordt voorgesteld bij het bepalen van de maximale hoogte van die heffingen de omstandigheid dat voor de omzetbelastingcomponent vergoeding uit het BTW-compensatiefonds plaatsvindt, buiten aanmerking te laten. Dat is strijdig met het karakter van die heffingen. Dergelijke heffingen dienen voor de dekking van kosten, niet voor andere doeleinden. De voorgestelde uitsluiting leidt er in feite toe dat deze heffingen winstgevend worden. De Raad adviseert het kostendekkende karakter van de bedoelde heffingen in stand te laten.”
6.4.3.
In het nader rapport heeft de minister van Financiën als volgt gereageerd op dit onderdeel uit het advies van de Raad van State (
Kamerstukken II1999/2000, 27 293, A, blz. 12):
Kamerstukken II1999/2000, 27 293, A, blz. 12):
“17. (…) Zonder aanvullende wetgeving leidt de invoering van het BTW-compensatiefonds er toe dat de compensatie uit het fonds beschouwd wordt als baten waardoor deze kosten niet meer via de heffingen in rekening gebracht kunnen worden. Doordat gemeenten en provincies de betreffende BTW voortaan gecompenseerd krijgen uit het fonds, komt het kostenniveau dat relevant is voor de bepaling van de maximale tarieven van de kostendekkende heffingen zonder wetswijziging in de toekomst lager uit. Hierdoor moeten gemeenten en provincies - in het geval zij een tarief hanteren dat een (vrijwel) kostendekkend niveau kent - de tarieven van de heffingen verlagen en kan er sprake zijn van een budgettaire derving. Er zijn twee mogelijkheden om dit neveneffect van de invoering van het BTW-compensatiefonds te mitigeren. De eerste optie is geen aanvullende wetgeving door te voeren en de gemeenten en provincies te adviseren de lagere ontvangsten uit de retributies op te vangen door middel van een verhoging van de andere heffingen. Er treedt dan geen verhoging op van het totale lastenniveau, maar een verschuiving binnen de belastingmix van een gemeente of provincie. De belangrijkste mutatie is dat voor een huishouden de reinigingsheffingen en de rioolrechten omlaag zullen gaan en de onroerende-zaakbelastingen omhoog. Voor een gemiddeld huishouden treedt er geen effect op. Een huishouden in een duurdere woning zal een lastenverzwaring ondervinden en een huishouden in een relatief goedkope woning een vergelijkbare lastenverlichting. Hoewel dergelijke effecten in beperkte mate zullen optreden - namelijk alleen in die situatie dat een gemeente een kostendekkingsgraad van meer dan 80% hanteert - achten wij dergelijke effecten ongewenst. De tweede optie is de compensatie uit het BTW-compensatiefonds niet relevant te verklaren bij de bepaling van de tarieven van de retributies. Hoewel deze lijn niet in overeenstemming lijkt met het karakter van de retributies, achten wij deze keuze vanuit het oogpunt van budgettaire neutraliteit en daarmee samenhangend de afwezigheid van effecten voor de heffingen van gemeenten en provincies gerechtvaardigd. Tegenover de compensatie van BTW staat immers ook een het effect van een lagere uitkering uit het gemeente- of provinciefonds.”
6.4.4.
In de nota naar aanleiding van het verslag is – voor zover hier relevant – het volgende vermeld (
Kamerstukken II2000/01, 27 293, nr. 7, blz. 32-33):
Kamerstukken II2000/01, 27 293, nr. 7, blz. 32-33):
“
7. Kostendekkende heffingen
7. Kostendekkende heffingen
De leden van de GroenLinks-fractie zijn niet gelukkig met de keuze die is gemaakt bij de kostendekkende heffingen. Mede op aandringen van de VNG is er voor gekozen de BTW als kostenpost te blijven beschouwen bij het bepalen van de hoogte van de kostendekkende heffingen. Zoals in de memorie van toelichting is beschreven, wordt hiermee een onbedoelde lastenverschuiving voorkomen. De leden van de GroenLinks-fractie menen dat een lastenverschuiving bij een geleidelijke overgang geen probleem hoeft te zijn. Wij kunnen ons voorstellen dat sommige gemeenten, op enig moment na de inwerkingtreding van het BTW-compensatiefonds, zullen besluiten om het niveau van de kostendekkende heffingen te verlagen tot het kostenniveau exclusief BTW. Als zo’n verlaging geleidelijk gaat, zullen gemeenten doorgaans goed in staat zijn dit op te vangen, bijvoorbeeld door een lastenverschuiving. Wij zien echter geen aanleiding om gemeenten hiertoe te dwingen. (…) Mede op aandringen van de VNG is er voor gekozen de BTW als kostenpost te blijven beschouwen bij het bepalen van de kosten van de kostendekkende heffingen. De VNG wijst nu op de consequentie dat uit de gemeentelijke begrotingen en rekeningen bij burgers en bedrijven ten onrechte de indruk kan ontstaan dat er meer dan kostendekkend wordt verhaald. Het punt waarvoor de VNG aandacht vraagt is geen feitelijk of juridisch vraagstuk. Het gaat alleen om goede voorlichting en communicatie. Wij achten de gemeenten hiertoe zeker in staat.”
6.4.5.
Uit de onder 6.4.1 tot en met 6.4.4 weergeven wetsgeschiedenis blijkt dat het door belanghebbende naar voren gebrachte argument (dat erop neerkomt dat sprake is van strijdigheid met het beginsel van de bestemmingsheffing) uitdrukkelijk onder de aandacht van de wetgever is gebracht en dat de wetgever vervolgens een andere (onder 6.4.3 beschreven) afweging heeft gemaakt. Het is de gemeente derhalve zowel op grond van de tekst als de strekking van het voorschrift van artikel 15:33, lid 3, Wmb toegestaan om de in verband met de inzameling van afvalstoffen aan de gemeente in rekening te brengen omzetbelasting tot de geraamde lasten ter zake te rekenen. Voor zover belanghebbende stelt dat de Verordening partieel onverbindend moet worden verklaard, faalt die stelling aangezien deze bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever is gebaseerd op wetgeving in formele zin. Voor zover belanghebbende bedoelt te stellen dat artikel 15:33, lid 3, Wmb onverbindend moet worden verklaard stuit dit af op het zogenoemde toetsingsverbod van wetgeving in formele zin (artikel 120 Grondwet).
6.4.6.
Voor zover belanghebbende ter zitting de stelling heeft ingenomen dat hij inzicht wil in hoe de post omzetbelasting (waarvoor recht bestaat op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds|) is opgebouwd, is die stelling te laat in de procedure ingenomen. De Heffingsambtenaar was in dit stadium van het geding niet meer in staat om op deze stelling nog inhoudelijk in te gaan. Nu belanghebbende geen enkele reden heeft vermeld waarom hij deze stelling niet eerder heeft kunnen innemen wordt de stelling hier verder onbesproken gelaten.
6.4.7.
De conclusie is dat het kostendekkendheidspercentage 97% is en de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden. De opbrengstlimiet is niet overschreden.
Tariefdifferentiatie
6.5.
Belanghebbende herhaalt in hoger beroep zijn klacht dat sprake is van een zodanige wanverhouding tussen het tarief van eenpersoonshuishoudens enerzijds en de tarieven voor tweepersoons- en meerpersoonshuishoudens anderzijds dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Belanghebbende baseert dit op de volgende berekening: Indien het gemiddelde bedrag van de categorie drie-of meerpersoonshuishoudens (zijnde € 82,70, namelijk € 311,77/3,77 personen) wordt afgezet tegen het bedrag per gezinslid van een- of tweepersoonshuishoudens, levert dat de volgende percentages op: drie- of meerpersoonshuishoudens: 100% (€ 82,70 gemiddeld), tweepersoonshuishoudens: 179,6% (€ 148,57 per persoon/€ 82,70) en eenpersoonshuishoudens: 319,6% (€ 264,27 per persoon/€ 82,70). Een tariefopbouw waarbij een bepaalde groep niet alleen relatief maar ook absoluut bezien veel zwaarder wordt belast dan andere groepen die gemiddeld bezien veel draagkrachtiger zijn, is reeds naar zijn aard discriminerend.
6.6.
Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 15.33 Wmb kan afvalstoffenheffing worden geheven ongeacht het feit of huishoudelijke afvalstoffen ter inzameling worden aangeboden. Dit brengt mee dat deze bepaling geen tariefdifferentiatie eist naar de mate waarin daadwerkelijk afvalstoffen ter inzameling worden aangeboden en derhalve ook geen naar de hoeveelheid ter inzameling aangeboden afvalstoffen. De keuze voor een systeem van afvalstoffenheffing is voorbehouden aan de gemeenteraad. Voor ingrijpen door de rechter is slechts plaats als sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Van een onredelijke of willekeurige heffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot het instellen van een heffing als bedoeld in artikel 15.33 Wmb niet op het oog kan hebben gehad, is in dit geval geen sprake. Uit het Model transparantie opbouw leges en heffingen 2022 (het Model) waarin een beschrijving is gegeven van de begrote kosten voor de afvalinzameling en deze kosten zijn verdeeld over de huishoudens in de gemeente blijkt dat de gemiddelde kosten uitkomen op € 298, afgerond gesteld op € 290, per huishouden. De gemeente heeft er vervolgens niet voor gekozen elk huishouden even zwaar te belasten met hetzelfde bedrag van € 298 (hetgeen ook mogelijk was, vgl. HR 20 oktober 1993, nr. 29.183, ECLI:NL:HR:1993:ZC5488, BNB 1993/347), maar te differentiëren naar eenpersoons, tweepersoons- en drie-of meer persoonshuishoudens. Het staat de gemeenteraad in beginsel vrij hiervoor verschillende belastingtarieven vast te stellen. Een dergelijk onderscheid tussen ongelijke gevallen levert alleen verboden discriminatie op bij een overduidelijke onevenredigheid en daarvan is hier geen sprake. De gemeentelijke wetgever heeft ervoor gekozen de tweepersoonshuishoudens te belasten met het gemiddelde tarief en heeft verder het gemiddelde tarief verminderd met ongeveer 10% voor de eenpersoonshuishoudens en voor de drie of meerpersoonshuishoudens het gemiddelde tarief verhoogd met ongeveer 5%. Het gaat hierbij ten opzichte van het gemiddelde bedrag om zulke kleine verschillen dat, anders dan belanghebbende stelt, geen sprake is van een onevenredig ongelijke behandeling van ongelijke gevallen. De zwaardere eis die belanghebbende aanlegt dat sprake dient te zijn van een volstrekte evenredigheid in de toerekening van de kosten van afvalinzameling (vaste dan wel variabele) kan van de gemeentelijke wetgever niet worden geëist. Anders dan belanghebbende meent past het verder niet om bij een bestemmingsheffing als waarvan bij afvalstoffenheffing sprake is, met draagkracht rekening te houden (HR 20 oktober 1993, nr. 29.183, ECLI:NL:HR:1993:ZC5488, BNB 1993/347). Tevens biedt het door de gemeente gemaakt onderscheid tussen een- en twee- respectievelijk meer dan twee persoonshuishoudens een objectieve en redelijke rechtvaardiging gelet op de grotere eenvoud en de gemakkelijker uitvoerbaarheid van de heffing. Voorts behoeft het gewicht en/of het volume van het in te zamelen afval alsmede de daaraan verbonden meerkosten van de inzet van vuilniswagens niet de (enige) maatstaf te zijn waarnaar de afvalstoffenheffing wordt geheven, daar het individuele belang bij de verplichte inzameling van huishoudelijke afvalstoffen in het algemeen verder reikt dan die van het eigen afval maar ook het zwerfafval betreft.
Nota lokale heffingen 2004
6.7.
De omstandigheid dat de Nota lokale heffingen 2004 (de Nota 2004), waarbij het tarief naar het aantal persoonshuishoudens is ingevoerd, niet meer voorhanden is, doet aan het vorenstaande niet af. Gelet op het arrest van de Hoge Raad van 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672, BNB 2018/164, behoren tot de op grond van artikel 8:42, lid 1, Awb over te leggen stukken alle stukken die de Heffingsambtenaar ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Stukken die niet meer voorhanden zijn kunnen niet worden overgelegd. Uit het Model is goed op te maken hoe het tarief tot stand is gekomen en welke keuze de lokale wetgever destijds heeft gemaakt voor de differentiatie van het tarief over de huishoudens. De huidige tarieven zijn daarvan een uitvloeisel en dat is door belanghebbende niet bestreden. De tariefdifferentiatie kan op basis hiervan worden getoetst aan het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel, hetgeen hiervoor in de onderdelen 6.5 en 6.6 is gedaan. Dat de Nota 2004 voor belanghebbende noch voor de Heffingsambtenaar ter beschikking heeft gestaan aangezien deze niet meer beschikbaar is, heeft niet tot gevolg dat de aanslag vernietigd moet worden. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.6 is overwogen is daarvoor geen reden.
Notulen
6.8.
Voor zover belanghebbende erover klaagt dat er geen notulen van gemeenteraadsvergaderingen/begrotingsdebatten zijn over de jaren waarnaar in het Model is verwezen (begrotingsdebatten 2011, 2013, 2019, 2020, 2021 en 2022) en van welke vergaderingen/debatten in het Model een beschrijving is gegeven, geldt het volgende. De debatten zijn niet fysiek beschikbaar maar als digitaal bestand af te spelen via de website van de gemeente Zoetermeer, waarvan de Heffingsambtenaar de vindplaats heeft gegeven. Voor zover belanghebbende erover klaagt dat hij slechts drie jaar kan terugkijken is dit weersproken door de Heffingsambtenaar. Voorts heeft hij vermeld dat belanghebbende verder in het systeem kan doorspoelen totdat hij bij de behandeling komt van de belastingtarieven, zodat hij niet zes uur bezig hoeft te zijn met het doorkijken/beluisteren van de debatten. Het voert te ver om van de Heffingsambtenaar te verlangen om van deze debatten waarvan een korte beschrijving in het Model is opgenomen alsnog een transcriptie dan wel notulen over te overleggen. Met het Model heeft de Heffingsambtenaar voldoende inzicht verschaft in de geraamde baten en lasten in het kader van de opbrengstlimiet.
Slotsom
6.9.
Het hoger beroep is ongegrond.
Proceskosten
Er is geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
Beslissing
Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
Deze uitspraak is vastgesteld door P.J.J. Vonk, H.A.J. Kroon en A.P. Bliek-Monsma in tegenwoordigheid van de griffier Y. Postema.
De griffier, de voorzitter,
Y. Postema P.J.J. Vonk
De beslissing is op 3 april 2025 in het openbaar uitgesproken.
Een afschrift van deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert, is een afschrift aangetekend per post verzonden.
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bijde Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aande Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
2 - (alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.