Uitspraak
GERECHTSHOF 's-GRAVENHAGE
Sector belasting
Nummer BK-09/00801 en BK-09/00830
Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer d.d. 1 juni 2010
ingevolge artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op het verzoek om een voorlopige voorziening van [belanghebbende] te [Z] (hierna: verzoeker), betreffende het hierna te noemen besluit van 2 april 2007 (hierna: het besluit) van de staatssecretaris van Financiën (hierna: de Staatssecretaris) alsmede op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 oktober 2009, AWB 08/4197, betreffende het besluit en het incidenteel hoger beroep van de Staatssecretaris.
Besluit, bezwaar en geding voor de rechtbank
1.1. Bij brief van 1 februari 2007 heeft verzoeker aan de Staatssecretaris een verzoek gedaan hem een schadevergoeding toe te kennen van ƒ 2.800.000 in verband met aan verzoeker opgelegde aanslagen en navorderingsaanslagen in de inkomstenbelasting over de jaren 1975 tot en met 1978 en een naheffingsaanslag in de omzetbelasting over de periode 1 juli 1977 tot en met 31 december 1979.
1.2. Bij het besluit heeft de Staatssecretaris het verzoek niet-ontvankelijk verklaard. Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij de Staatssecretaris op 3 mei 2007. De Staatssecretaris heeft geen uitspraak gedaan op het bezwaar.
1.3. Verzoeker heeft wegens het uitblijven van een uitspraak op het bezwaar, beroep bij de rechtbank ingesteld, dat is ingekomen op 4 juni 2008. De rechtbank heeft bij voormelde uitspraak het beroep gegrond verklaard, het besluit van de Staatssecretaris vernietigd, vastgesteld dat geen grond is voor schadevergoeding, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de Staat gelast het door verzoeker in beroep betaalde griffierecht van € 39 te vergoeden.
Loop van het geding in hoger beroep
2.1. Verzoeker is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof en heeft daarbij om een voorlopige voorziening verzocht. In verband daarmee is door de griffier een griffierecht geheven van € 110. De Staatssecretaris heeft in hoger beroep een verweerschrift ingediend en daarbij tevens incidenteel hoger beroep ingesteld. Voorts heeft hij een verweerschrift ingediend met betrekking tot het verzoek om voorlopige voorziening. Verzoeker heeft het incidenteel hoger beroep beantwoord.
2.2. Voorafgaand aan de zitting zijn van verzoeker op 1 december 2009, 2 februari 2010, 23 februari 2010, 25 februari 2010 en 8 april 2010 nadere stukken ontvangen die in afschrift aan de Staatssecretaris zijn toegezonden. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Gerechtshof van 20 april 2010, gehouden te 's-Gravenhage. Aldaar is de Staatssecretaris verschenen. Verzoeker heeft medegedeeld niet bij de mondelinge behandeling aanwezig te zijn en heeft niet verzocht om uitstel van de behandeling ter zitting. Van het verhandelde ter zitting is door de griffier een proces-verbaal opgemaakt. Ter zitting is tevens behandeld het verzoek om voorlopige voorziening betreffende het besluit van 2 april 2007.
Vaststaande feiten
Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting verhandelde staat, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door een van hen gesteld en op zichzelf aannemelijk, in hoger beroep het volgende vast:
3.1. De inspecteur der directe belastingen, 1e afdeling te Rotterdam (hierna: de inspecteur), heeft op respectievelijk 31 december 1980 en 19 augustus 1981 aan belanghebbende navorderingsaanslagen in de inkomstenbelasting en premieheffing volksverzekeringen met verhoging opgelegd over de jaren 1975 tot en met 1977. Op 30 november 1981 is aan belanghebbende over het jaar 1978 een aanslag in de inkomstenbelasting opgelegd. Op 27 juli 1982 is aan belanghebbende over de periode 1 augustus 1977 tot en met 31 december 1979 een naheffingsaanslag in de omzetbelasting met verhoging opgelegd.
3.2. De inspecteur heeft op 7 april 1982 de navorderingsaanslag in de inkomstenbelasting 1977 ambtshalve verminderd. Het bezwaar tegen de aanslag in de inkomstenbelasting voor het jaar 1978 is door de inspecteur bij uitspraak van 18 augustus 1982 wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard. Op 26 augustus 1983 heeft het Hof uitspraak gedaan in beroep betreffende die aanslag.
3.3. Het Hof heeft bij uitspraak van 16 april 1999, BK-95/02355 het beroep van verzoeker tegen de navorderingsaanslagen en de naheffingsaanslag wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard. Het verzet door verzoeker tegen deze uitspraak is bij uitspraak van 1 oktober 1999, BK-95/02355 ongegrond verklaard. De Hoge Raad heeft bij arrest van 11 oktober 2000, nr. 35.685 het beroep in cassatie tegen de uitspraak op verzet ongegrond verklaard. Een verzoek tot herziening van het arrest heeft de Hoge Raad bij arrest van 24 mei 2002, nr. 37.675 afgewezen. Het verzet tegen dit arrest is op 20 december 2002 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 mei 2007, nr. AWB 05/4331 IB PVV heeft de rechtbank het beroep van verzoeker tegen de aanslagen niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 20 april 2007 is het verzet tegen laatstvermelde uitspraak ongegrond verklaard. Het daartegen ingestelde beroep in cassatie heeft de Hoge Raad bij arrest van 16 mei 2008, nr. 44.022 ongegrond verklaard.
3.4. Een verzoek om voorlopige voorziening heeft de rechtbank op 4 juli 2008, nr. AWB 08/4196, als kennelijk ongegrond afgewezen.
Beoordeling door de rechtbank
De Rechtbank heeft - voor zover hier van belang - het volgende overwogen, waarbij verzoeker is aangeduid als "eiser" en de Staatssecretaris als "verweerder":
"4.1. De rechtbank ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de door haar ambtshalve te beantwoorden vraag of zij als algemene of bijzondere bestuursrechter bevoegd is kennis te nemen van dit beroep. Op grond van het hierna onder 4.2 tot en met 4.7 overwogene acht zij zich als bijzondere (fiscale) bestuursrechter bevoegd tot kennisname van het beroep.
4.2. Met de invoering van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de wetgever een eenduidige regeling ingevoerd voor de betrekkingen tussen de burger en de bestuurder in diens publieke taakvervulling. De rechtsbescherming die in die regeling is vervat, bevat naast de mogelijkheid van bezwaar en beroep een regeling voor schadevergoeding ingeval een besluit onrechtmatig blijkt te zijn. Het verzoek om een veroordeling tot schadevergoeding kan tijdens een beroepsprocedure worden gedaan (op grond van art. 8:73 Awb Pro). Er kan ook voor worden gekozen om bij het bestuursorgaan in kwestie een afzonderlijk verzoek tot schadevergoeding in te dienen om vergoeding van schade die het gevolg is van een vernietigd besluit. Dat laatste wordt wel aangeduid als het uitlokken van een zelfstandig of een zuiver schadebesluit. Een belanghebbende die meent aanspraak te kunnen maken op schadevergoeding als gevolg van uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid door een bestuursorgaan heeft dan ook de keus om de bestuursrechtelijke dan wel de civielrechtelijke weg te volgen. (HR 17 december 1999, nr. C98/80HR, NJ 2000, 87, Groningen/Raatgever). Daarbij geldt dat het in het stelsel van afdeling 8.1.1 Awb past dat de (algemene dan wel bijzondere) bestuursrechter (slechts) bevoegd is tot kennisneming van beroepen tegen zuivere schadebesluiten indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf (vergelijk ABRS 6 mei 1997, BR 1997, 599 (Van Vlodrop)).
4.3 Uit de inhoud van eisers verzoek om schadevergoeding, onder meer de daarin vervatte verwijzingen naar de Awb, kan worden afgeleid dat eiser kennelijk heeft geopteerd voor de bestuursrechtelijke weg.
4.4. Artikel 26 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) brengt mee dat met betrekking tot een ingevolge een belastingwet genomen besluit de rechtsbeschermingsregeling zoals vervat in hoofdstuk V van de AWR van toepassing is. Die rechtsbeschermingsregeling houdt in dat op een beroep als bedoeld in artikel 8:1 van Pro de Awb in eerste aanleg wordt beslist door de rechtbank, op het hoger beroep wordt beslist door de belastingkamer van het gerechtshof en op het cassatieberoep wordt beslist door de belastingkamer van de Hoge Raad der Nederlanden. In de gevallen dat het besluit niet is genomen ingevolge een belastingwet maar een andere wet en in die andere wet hoofdstuk V van de AWR van overeenkomstige toepassing is verklaard, geldt eveneens de voormelde rechtsgang in drie instanties.
4.5. Op de beslissing op het verzoek om schadevergoeding is dezelfde rechtsgang van toepassing als de rechtsgang die van toepassing is op het in bezwaar en beroep bestreden besluit. Daarbij is niet van belang of het beroep tegen het in bezwaar en beroep bestreden besluit inmiddels is ingetrokken. Met andere woorden, indien op een besluit hoofdstuk V van de AWR van toepassing, of van overeenkomstige toepassing, is verklaard, geldt ten aanzien van de beslissingen op de verzoeken om schadevergoeding (art. 8:73 Awb Pro) in het kader van bezwaar en beroep eveneens hoofdstuk V van de AWR. Dit brengt mee dat ten aanzien van een verzoek om schadevergoeding hetzelfde systeem van rechtsbescherming van toepassing is, als van toepassing is op het schadeveroorzakend besluit. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat de algemene of bijzondere bestuursrechter die de rechtmatigheid van het schadeveroorzakend besluit toetst ook de rechtmatigheid van het schadebesluit toetst (vergelijk ABRS 24 februari 2000, E03.97.0815, LJN AA5241).
4.6. Vaststaat dat de vermeende schadeveroorzakende besluiten belastingaanslagen zijn. Dit zijn ingevolge een belastingwet genomen besluiten. Op die besluiten is de regeling van hoofdstuk V van de AWR van toepassing. Diezelfde regeling is dan op grond van het vorenoverwogene ook van toepassing op het zelfstandig schadebesluit. Voor dat geval is de fiscale bestuursrechter de bevoegde rechter en beslist deze in eerste feitelijke instantie op het beroep.
4.7. Dat de AWR een gesloten stelsel van rechtsbescherming kent, doet aan het voorgaande niet af. De beslissing op een verzoek tot schadevergoeding (hetzij op grond van art. 8:73 Awb Pro, hetzij in de vorm van een zuiver schadebesluit) heeft immers in het hiervoor omschreven bestuursrechtelijke stelsel van rechtsbescherming te gelden als een nevenbeslissing, die wordt genomen dan wel getoetst door de algemene of bijzondere bestuursrechter die bevoegd is tot kennisneming van geschillen omtrent de aan het verzoek tot schadevergoeding ten grondslag gelegd schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf.
4.8. Verweerder heeft betoogd dat de beslissing van 2 april 2007 geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro is, dat daartegen om die reden geen bezwaar mogelijk is en dat om die reden de weigering om op een dergelijk bezwaar te beslissen niet voor beroep vatbaar is. Om diezelfde reden meent verweerder dat hij niet gehouden is (alsnog) uitspraak te doen op het bezwaar.
4.9. Dit betoog van verweerder is onjuist. Uit het hiervoor onder 4.2 tot en met 4.7 overwogene volgt dat eisers verzoek om schadevergoeding kon leiden tot een zuiver schadebesluit, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Los daarvan dient een bestuursorgaan altijd te beslissen op een bij hem ingediend bezwaar. Indien het bestuursorgaan van oordeel is dat het bezwaar niet is gericht tegen een besluit als bedoeld in art. 1:3 Awb Pro, dient de beslissing te luiden dat het bezwaar om die reden niet-ontvankelijk is. Verweerder had dus binnen zes weken op het bezwaar moeten beslissen (art. 7:10 Awb Pro). Nu hij dat heeft nagelaten heeft eiser terecht beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar. Reeds om die reden is het beroep gegrond.
4.10. De aanslagen zijn vastgesteld door de inspecteur der directe belastingen, 1e afdeling te Rotterdam. De thans ten aanzien van eiser bevoegde inspecteur is de voorzitter van het managementteam van het onderdeel Belastingdienst/Haaglanden (hierna: de inspecteur). Indien, zoals in dit geval is geopteerd voor de bestuursrechtelijke weg, dient het verzoek om schadevergoeding te worden ingediend bij het bestuursorgaan waaraan het vermeende schadeveroorzakend handelen moet worden toegerekend. Dat is in dit geval de inspecteur. Verweerder had eisers verzoek om schadevergoeding dus dienen door te zenden aan de inspecteur (art. 2:3 Awb Pro). Nu hij in plaats daarvan op het verzoek heeft beslist, is dat besluit onbevoegdelijk genomen en dient het op die grond te worden vernietigd.
4.11. Vaststaat dat de aanslagen onherroepelijk vaststaan en niet zijn vernietigd. De rechtbank moet er dan vanuit gaan dat deze belastingaanslagen juist zijn en op de juiste wijze tot stand zijn gekomen. Reeds hierom is geen ander oordeel mogelijk dan dat eisers verzoek om schadevergoeding moet worden afgewezen. Nu geen andere beslissing mogelijk is dan afwijzing van eisers verzoek, is eiser niet gediend met een verwijzing van het verzoek naar de inspecteur. De rechtbank zal er daarom van afzien verweerder op te dragen eisers verzoek door te zenden aan de inspecteur en zal op proceseconomische gronden beslissen als hierna is vermeld.
4.12. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, omdat niet is gesteld of gebleken dat eiser kosten heeft gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen."
Omschrijving geschil en standpunten van partijen
5.1. In hoger beroep is in geschil of verzoeker een schadevergoeding toekomt in verband met de onder 3.1 vermelde aanslagen, navorderingsaanslagen en de naheffingsaanslag.
5.2. Verzoeker heeft ter ondersteuning van zijn standpunt - zakelijk weergegeven - aangevoerd dat de aanslagen, de navorderingsaanslagen en de naheffingsaanslag door de inspecteur destijds op onjuiste gronden zijn opgelegd dan wel zijn gehandhaafd en derhalve onrechtmatig zijn. Hij heeft door de handelwijze van de Belastingdienst niet tijdig van zijn rechtsmiddelen gebruik kunnen maken en heeft daardoor in materieel en immaterieel opzicht schade geleden. Zijn gezondheid heeft in verregaande mate schade ondervonden van de handelwijze van de Belastingdienst.
5.3. De Staatssecretaris houdt staande dat zijn beslissing van 2 april 2007 juist is.
5.4. Voor een verdere uiteenzetting van de standpunten van partijen en de gronden waarop zij deze doen steunen verwijst het Hof naar de gedingstukken.
Conclusies van partijen
6.1. Verzoeker concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en het toekennen van het door hem verzochte bedrag aan schadevergoeding.
6.2. De Staatssecretaris concludeert in hoger beroep tot afwijzing van het verzoek om schadevergoeding en in het incidenteel hoger beroep tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en handhaving van het besluit van de Staatssecretaris van 2 april 2007 en voorts tot afwijzing van het verzoek om voorlopige voorziening.
Overwegingen omtrent het hoger beroep en het verzoek
7.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank bij de belastingkamer van het Gerechtshof beroep is ingesteld op grond van artikel 27h van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) de voorzieningenrechter van het Gerechtshof die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
7.2. Ingevolge artikel 8:86 van Pro de Awb kan de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak als het verzoek wordt gedaan indien hoger beroep is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, lid 1, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
7.3. Verzoeker heeft op 1 februari 2007 bij de Staatssecretaris een verzoek ingediend om hem een schadevergoeding toe te kennen. Het Hof is met de rechtbank van oordeel dat uit de inhoud van dit verzoek, onder meer de daarin vervatte verwijzingen naar de Awb, kan worden afgeleid dat verzoeker kennelijk heeft gekozen voor de bestuursrechtelijke weg en een aanvraag wilde doen voor het nemen van een zogenoemd zuiver schadebesluit. De Staatssecretaris heeft op 2 april 2007 op dit verzoek beslist. Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt maar de Staatsecretaris heeft geen uitspraak gedaan op bezwaar.
7.4. Het besluit van de Staatssecretaris betreft naar het oordeel van het Hof echter niet een ingevolge de belastingwet genomen besluit als bedoeld in artikel 26 van Pro de Awr, zodat de in artikel 26 van Pro de Awr gegeven afwijking van artikel 8:1 van Pro de Awb niet van toepassing is en de fiscale bestuursrechter van de rechtbank niet bevoegd was om over dit besluit in eerste instantie te oordelen. Daarmee is gegeven dat ook het Hof in hoger beroep geen oordeel toekomt over de inhoud van het besluit van de Staatssecretaris (vgl. HR 16 mei 2008, nr. 07/12856, LJN: BC6455). Aan het voorgaande kan niet afdoen dat volgens de in het bestuursrecht geldende jurisprudentie, vergelijk ABRS 24 februari 2000, E03.97.0815, LJN AA5241, de rechtmatigheid van een schadebesluit dient te worden beoordeeld aan de hand van de regels die gelden voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het schadeveroorzakende besluit. Deze jurisprudentie creëert geen rechtsingang en schept geen bevoegdheid tot het voeren van een rechtsgeding ten overstaan van de belastingrechter in een geschil omtrent een verzoek tot schadevergoeding als het onderhavige.
7.5. Het Hof is gelet op het vorenoverwogene kennelijk niet bevoegd omtrent het verzoek om een voorlopige voorziening te beslissen en zal daarom de zaak terugwijzen naar de algemene bestuursrechter van de rechtbank.
Proceskosten en griffierecht
8.1. Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
8.2. Wel dient aan belanghebbende het voor de behandeling in hoger beroep gestorte griffierecht van € 110 te worden vergoed.
Beslissing
De voorzieningenrechter van het Gerechtshof:
verklaart zich onbevoegd inzake het verzoek om voorlopige voorziening;
vernietigt de uitspraak van de rechtbank te 's-Gravenhage, sector bestuursrecht afdeling 4 van 27 oktober 2009, nummer AWB 08/4197;
wijst het geding terug naar de rechtbank te 's-Gravenhage sector bestuursrecht (algemene bestuursrechter);
gelast de Staat aan verzoeker een bedrag van € 110 aan griffierecht te vergoeden.
Deze uitspraak is vastgesteld door mrs. P.J.J. Vonk, H.A.J. Kroon en P.G.H. Albert, in tegenwoordigheid van de griffier mr. Y. Postema. De beslissing is op 1 juni 2010 in het openbaar uitgesproken.
aangetekend aan
partijen verzonden:
Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
2. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
- de naam en het adres van de indiener;
- de dagtekening;
- de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
- de gronden van het beroep in cassatie.
Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.