ECLI:NL:GHSHE:2019:1683

• Datum uitspraak: 7 mei 2019
• Publicatiedatum: 7 mei 2019
• Zaaknummer: 200.238.835_01
• Instantie: Gerechtshof 's-Hertogenbosch
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Uitkomst: Aangehouden
• Procedures: Hoger beroep
• Rechters: H.A.W. Vermeulen; M.A. Wabeke; J.M.H. Schoenmakers
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 14 uitgaand · 4 inkomend

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Aansprakelijkheid Staat voor gezondheidsschade door blootstelling aan Chroom-6 op POMS-sites

De Stichting Gedupeerden Gevaarlijke Stoffen NL POMS Z.N. en vier voormalige ambtenaren stelden de Staat aansprakelijk voor schade door blootstelling aan Chroom-6 op vijf POMS-sites tussen 1984 en 2006. De rechtbank Limburg verklaarde hen niet-ontvankelijk, omdat de ambtenaren hun zaak bij de bestuursrechter moesten voorleggen en de Stichting niet als collectieve actie kon optreden.

In hoger beroep betwistten de eisers deze niet-ontvankelijkheid en voerden zij aan dat de civiele rechter bevoegd is voor onrechtmatige daad. Het hof bevestigde dat de civiele rechter bevoegd is voor de ambtenaren, mede vanwege de aard van de vordering en het feit dat ook niet-ambtenaren betrokken zijn. Het hof overwoog dat het onwenselijk is dat dezelfde rechtsvraag door verschillende rechters wordt behandeld en dat de Staat mogelijk aansprakelijkheid erkent.

Het hof besloot een meervoudige comparitie te gelasten om onder meer de ontvankelijkheid, de stand van zaken rond aansprakelijkheid en de mogelijkheid van een minnelijke regeling te bespreken. De beslissing over de ontvankelijkheid van de Stichting werd aangehouden, waarbij het hof opmerkte dat een collectieve schadevergoeding niet via art. 3:305a BW kan worden gevorderd.

De zaak wordt voortgezet met een zitting waarbij partijen met advocaten verschijnen, waarna verdere beslissingen volgen.

Uitkomst: Het hof gelast een meervoudige comparitie en houdt verdere beslissing aan over ontvankelijkheid en aansprakelijkheid.

Uitspraak

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH

Team handelsrecht

zaaknummer 200.238.835/01

arrest van 7 mei 2019

in de zaak van

Stichting Gedupeerden Gevaarlijke Stoffen NL POMS Z.N., genaamd Stichting NL-POMS zuid, gevestigd te [vestigingsplaats 1]

[appellant 2] , wonende te [woonplaats]

[appellant 3] , wonende te [woonplaats] (Bondsrepubliek Duitsland),

[appellant 4] ,

wonende te [woonplaats] ,

5.
[appellant 5] ,

wonende te [woonplaats] ,

appellanten,

hierna gezamenlijk aan te duiden als de Stichting c.s. dan wel afzonderlijk als de Stichting, [appellant 2] , [appellant 3] , [appellant 4] , [appellant 5] ; daarnaast worden [appellant 2] , [appellant 3] , [appellant 4] en [appellant 5] hierna ook gezamenlijk aangeduid als [appellanten c.s.] ,

advocaat: mr. R.M.W.H. Bedaux te Heerlen,

tegen

De Staat der Nederlanden (Ministerie van Defensie),

gevestigd te 's-Gravenhage,

geïntimeerde,

hierna aan te duiden als de Staat,

advocaat: mr. K. Teuben te 's-Gravenhage,

op het bij exploot van dagvaarding van 1 mei 2018 ingeleide hoger beroep van het vonnis van 14 februari 2018, door de rechtbank Limburg, zittingsplaats Maastricht, gewezen tussen de Stichting c.s. als eisers en de Staat als gedaagde.

1. Het geding in eerste aanleg (zaak-/rolnummer C/03/228826/HA ZA 16/700)

Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormeld vonnis.

2. Het geding in hoger beroep

Het verloop van de procedure blijkt uit:

• de dagvaarding in hoger beroep;
• de memorie van grieven tevens houdende vermindering van eis [met producties 71 t/m 78];
• de memorie van antwoord [met producties 71 t/m 75].

Het hof heeft daarna een datum voor arrest bepaald. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken en de stukken van de eerste aanleg.

3. De beoordeling

De feiten

3.1.

De rechtbank heeft in r.o. 2.1 t/m 2.13 de feiten vastgesteld. Naar het hof begrijpt, wordt door de Stichting c.s. tegen deze vaststelling impliciet een grief gericht. In de memorie van grieven wordt onder ‘Resumé/aanvulling van de feiten’ namelijk betoogd dat deze feitenvaststelling onvolledig is en aanvulling behoeft. Deze grief faalt reeds omdat het niet aan partijen maar aan het oordeel van de rechter is overgelaten de voor de beoordeling van een geschil relevante feiten vast te stellen. Het feitenoverzicht van de rechtbank is daarom ook in dit hoger beroep uitgangspunt. Daarnaast zal het hof uitgaan van de nieuwe ontwikkelingen die zich na het beroepen vonnis hebben voorgedaan, zoals die door partijen zijn gesteld en over en weer onvoldoende zijn weersproken.

Het gaat in dit hoger beroep om het volgende.

3.1.1.

Begin jaren tachtig van de vorige eeuw heeft de Staat in NAVO-verband overeenkomsten gesloten met de Verenigde Staten betreffende de opslag van Amerikaans militair materieel op Nederlands grondgebied. Ter uitvoering van deze overeenkomsten zijn zogenaamde ‘Prepositioned Organizational Material Storage sites’ (hierna: POMS-sites) opgericht. Nederland kende in de periode 1984 tot en met 2006 vijf POMS-sites, gevestigd in [vestigingsplaats 2] , [vestigingsplaats 3] , [vestigingsplaats 4] , [vestigingsplaats 5] en [vestigingsplaats 6] . Deze POMS-sites werden aangestuurd door NL POMS te [vestigingsplaats 3] , een tot de Koninklijke Landmacht behorend Defensieonderdeel.

3.1.2.

De werkzaamheden op de POMS-sites bestonden in hoofdzaak uit het ontvangen, inspecteren, opslaan, onderhouden en uitgeven van militair materieel. Dit materieel werd na ontvangst geïnspecteerd en zo nodig gereinigd en gerepareerd. Vervolgens werd het gepreserveerd en opgeslagen in loodsen. Zodra inzet van het materieel nodig was, werd het uit de opslag gehaald, gedepreserveerd, getest, zo nodig gerepareerd en klaargemaakt voor transport. Tot de onderhoudswerkzaamheden behoorde in voorkomende gevallen ook het verven van voertuigen. Het verven gebeurde door middel van spotpainting met een verfkwast of (bij grote oppervlakken) door middel van het spuiten met een spuitpistool. Het verwijderen van oude verflagen gebeurde door middel van handmatig schuren of (bij grote oppervlakken) door middel van stralen met behulp van straalgrit.

3.1.3.

De aard van de werkzaamheden op de POMS-sites (opslag en onderhoud militair materieel) bracht het werken met gevaarlijke stoffen, waaronder stoffen die Chroom-6 bevatten, met zich. Op de POMS-sites is onder meer met chroomhoudende verf en met Chemical Agent Resistant Coating (hierna: CARC) gewerkt. CARC maakt het mogelijk militair materieel na een chemische besmetting te reinigen zonder dat de verf wordt aangetast. Voor zover bekend is CARC niet chroomhoudend. Wanneer CARC op een chroomhoudende grondlaag is aangebracht, kan bij het verwijderen van deze coating de chroomhoudende grondlaag vrijkomen.

3.1.4.

Onbeschermde blootstelling aan chroomhoudende verf en CARC met chroomhoudende onderlaag kan gezondheidsrisico’s opleveren. Chroom-6 verbindingen die in het lichaam terecht komen, worden omgezet in Chroom-3 verbindingen. Omzetting van een chroom-6-verbinding in een Chroom-3-verbinding buiten een (lichaams)cel is niet schadelijk voor de gezondheid, vindt omzetting daarentegen in een cel plaats dan kan schade aan die cel ontstaan.

3.1.5.

[appellant 2] , [appellant 3] , [appellant 4] en [appellant 5] zijn (als ambtenaar) werkzaam geweest op de POMS-sites van [vestigingsplaats 5] en/of [vestigingsplaats 6] . [appellant 2] heeft hier van 1 maart 1984 tot en met 1 november 2006 als allroundmechanicus werkzaamheden verricht. [appellant 3] was van 1984 tot en met 2006 aanvankelijk werkzaam op de afdeling Preservations en later als magazijnmedewerker. [appellant 4] was van 1 maart 1987 tot en met 1 april 1989 als Servicer Preservation (technicus) werkzaam en [appellant 5] heeft van 1 maart 1984 tot en met eind 2006 als Mechanic Wheels monteur gewerkt op de POMS-sites.

3.1.6.

Sinds augustus 2013 heeft de Staat van diverse (voormalig) POMS-medewerkers meldingen ontvangen van door hen ondervonden ziektes, die mogelijk veroorzaakt worden door het werken met chroomverf en CARC. Naar aanleiding van deze meldingen heeft de minister van Defensie (hierna: de minister) een onderzoek ingesteld naar het gebruik van chroomhoudende verf en CARC binnen defensie en de mogelijke gezondheidsrisico’s die dat met zich brengt. Dit onderzoek wordt uitgevoerd c.q. gecoördineerd door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en begeleid door een paritaire commissie, die op haar beurt is ondersteund door het Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel (CAOP). Het CAOP is een onafhankelijke stichting die het onderzoek faciliteert door het verstrekken van noodzakelijke informatie en die tevens dient als aanspreekpunt voor (oud) defensiemedewerkers en hun relaties met vragen over CARC en Chroom-6.

3.1.7.

In afwachting van de onderzoeksresultaten van het RIVM heeft de minister voor schrijnende gevallen een coulanceregeling (hierna: de regeling) getroffen, inhoudende dat bij een ‘voorstelbare relatie’ tussen werkzaamheden met Chroom-6 en de aandoening waaraan de defensiemedewerker lijdt, een tegemoetkoming wordt uitgekeerd. Hiervoor is tevens vereist dat de defensiemedewerker gedurende één jaar of langer in een functie werkzaam is geweest zoals vermeld in Bijlage I bij de regeling en de aandoening waaraan de defensiemedewerker lijdt, is opgenomen in Bijlage II van de regeling. De tegemoetkoming wordt niet teruggevorderd als de aansprakelijkheid blijkt te ontbreken (artikel 4.1 van de regeling). De regeling is niet bedoeld als erkenning van aansprakelijkheid (artikel 1.2 lid 2 van de regeling).

3.1.8.

[appellant 2] , [appellant 3] en [appellant 4] hebben op basis van de regeling een vergoeding ontvangen. Aan [appellant 2] is bij besluit van 12 mei 2015 een vergoeding van € 7.500,-- toegekend, omdat hij lijdt aan slokdarmkanker en allergisch contacteczeem. [appellant 3] heeft bij besluit van 26 augustus 2015 een vergoeding van € 5.000,-- toegekend gekregen wegens de aandoeningen allergisch beroepsastma, allergisch contacteczeem en een immunologische aandoening anders dan een allergie. Aan [appellant 4] is bij besluit van 30 juni 2015 een vergoeding van

€ 5.000,-- toegekend in verband met allergisch contacteczeem en chroomzweren. Het beroep van [appellant 5] op de regeling is bij besluit van 12 oktober 2015 afgewezen, omdat - zo staat in het besluit - de aandoeningen waaraan hij lijdt niet in Bijlage II van de regeling zijn opgenomen.

3.1.9.

[appellant 2] (bij brief van 23 augustus 2013), [appellant 3] (bij brief van 4 juni 2014), [appellant 4] (bij e-mail van 21 augustus 2014) en [appellant 5] (bij brief van 12 augustus 2014) hebben het Ministerie van Defensie aansprakelijk gesteld voor de door hen beweerdelijk geleden en in de toekomst nog te lijden materiële en immateriële schade ten gevolge van de blootstelling aan lichaamsvreemde agressieve stoffen bij de uitvoering van hun werkzaamheden op de POMS-sites. Het Ministerie van Defensie heeft bij brief (van 3 april 2014, 23 juni 2014, 20 juni 2014 respectievelijk 27 augustus 2014) kenbaar gemaakt de behandeling van de aansprakelijkheid aan te houden in afwachting van de resultaten van nader onderzoek.

3.1.10.

Bij verzoekschrift van 2 oktober 2014 hebben [appellant 2] en [appellant 3] de rechtbank verzocht een voorlopig getuigenverhoor te gelasten naar de aard van de werkzaamheden op de POMS locaties [vestigingsplaats 5] en [vestigingsplaats 6] en de contacten met CARC en overige gevaarlijke stoffen, de eventuele aan- en afwezigheid van de gehanteerde veiligheidsmaatregelen en informatieverstrekking over gezondheidsrisico’s. Dit voorlopig getuigenverhoor heeft op 25 maart 2015 en 13 april 2015 plaatsgevonden, waarbij negen (voormalig) POMS-medewerkers zijn gehoord: [appellant 2] , [appellant 3] , [appellant 4] , [voormalig POMS-medewerker 1] , [appellant 5] , [voormalig POMS-medewerker 2] , [voormalig POMS-medewerker 3] , [voormalig POMS-medewerker 4] en [voormalig POMS-medewerker 5] . De daarvan opgemaakte processen-verbaal bevinden zich bij de stukken (prod. 38 en 39 dagvaarding eerste aanleg).

3.1.11.

Op 4 maart 2016 is bij notariële akte de Stichting Gedupeerden Gevaarlijke Stoffen NL POMS Z.N. (hierna: de Stichting) opgericht. In deze akte staat, voor zover van belang:

“
DOEL

ARTIKEL 2

1. De Stichting heeft ten doel:

a. het behartigen van de belangen van gedupeerden die op hun werkplek bij het Ministerie van Defensie en de NL-POMS-sites in [vestigingsplaats 5] en [vestigingsplaats 6] in aanraking zijn gekomen met gevaarlijke stoffen;

b. het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn.”

3.1.12.

Bij e-mail van 1 september 2016 heeft mr. Bedaux namens de Stichting het Ministerie van Defensie aansprakelijk gesteld. In deze e-mail staat, voor zover van belang:

“
Uw Ministerie van Defensie is om meerdere redenen aansprakelijk voor de schade die de gedupeerden bij de uitvoering van werkzaamheden hebben opgelopen onder meer wegens het onrechtmatig niet opvolgen van de aanbevelingen, het op alle fronten niet naleven van verplichtingen van het Arbeidsomstandigheden besluit, waaronder het schenden van de informatieplicht, (het nalaten van) het medisch volgen en registreren van de gedupeerden, alsmede het niet terstond staken van de blootstelling en het verwijderen van de mensen uit die blootstelling, maar ook bijvoorbeeld wegens het niet uitvoeren van maatregelen waarvoor subsidiegelden van de NAVO in 2000 zijn betaald. Vanwege dit laatste aspect alleen al is het Ministerie van Defensie ongerechtvaardigd verrijkt voor een bedrag van fl. 2.308.734,--, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf datum betaling door de NAVO in 2000.”

3.1.13.

Het Ministerie van Defensie heeft bij e-mail van 8 november 2016 hierop gereageerd. In deze mail staat onder meer het volgende:

“
U omschrijft in uw brief niet duidelijk namens wie u precies het Ministerie van Defensie aansprakelijk stelt. Doet u dit voor de Stichting waarvoor u zegt op te treden en/of een aantal specifieke gedupeerden? Indien u dit (mede) namens een aantal specifieke gedupeerden doet, is mij op dit moment niet duidelijk, wie deze gedupeerden zijn. Gelet op het voorgaande kan ik op dit moment niet beoordelen op welke vorderingsrecht(en) de aansprakelijkheid betrekking heeft. Ook omschrijft u slechts in zeer algemene bewoordingen de omstandigheden die aansprakelijkheid aan de zijde van Defensie zouden kunnen opleveren in de door u bedoelde zin. Tegen deze achtergrond verwijs ik u voor wat betreft de aansprakelijkstelling in verband met de arbeidsomstandigheden op de POMS-sites naar het onderzoek dat op dit moment door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) wordt verricht naar de relatie tussen chroom-6 en de werkzaamheden die door personeel van Defensie zijn verricht op de POMS-sites. (…) De uitkomsten van dit onderzoek zullen moeten worden afgewacht (…).”

3.1.14.

Het onderzoeksrapport van het RIVM is op 4 juni 2018 verschenen. Naast het uitvoerige rapport van 1200 bladzijden is er een aparte samenvatting uitgegeven, getiteld “Chroom-6 op de POMS-locaties van Defensie: gezondheidseffecten en verantwoordelijkheden” en met het onderschrift “Bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen” (prod. 71 MvG). Daarin staat onder meer:

(p. 23-24)

“De schadelijkheid van chroom-6 was in de jaren tachtig geen onbekend gegeven binnen de wetenschappelijke wereld. (…) In ons onderzoek hebben wij vastgesteld dat binnen Defensie in elk geval in 1973 bij de Luchtmacht bekend was dat in nieuwe verfmaterialen stoffen zaten die gezondheidsrisico’s met zich meebrachten. (…) Ten tijde van het opstarten van de eerste POMS-locatie in [vestigingsplaats 5] op 1 maart 1984 moet de schadelijkheid van chroom-6 dus in ieder geval binnen onderdelen van Defensie bekend zijn geweest.”

(p. 27)

“Alles overziende was het preventie- en zorgbeleid van Defensie op de POMS-locaties ontoereikend, zeker in de eerste jaren. Het ontbrak aan:

• tijdige aandacht voor collectieve beheersmaatregelen zoals voldoende ventilatie en afscherming van werkruimtes (stralen en verfspuiten afgezonderd);
• een registratie van het gebruik van gevaarlijke stoffen, waaronder chroom-6;
• voldoende kwaliteit en beschikbaarheid van persoonlijke beschermingsmiddelen;
• effectief toezicht op de naleving van de gebruiksvoorschriften van deze persoonlijke beschermingsmiddelen;
• een structureel arbeidsgezondheidskundig onderzoek naar de effecten van het werken met chroom-6-verbindingen en andere gevaarlijke stoffen
• een invulling van de registratie op individueel niveau.”

(p. 29)

“De mogelijke gezondheidseffecten van blootstelling aan chroom-6 zijn divers. Voor een aantal ziekten geldt dat wetenschappelijk is aangetoond dat chroom-6 deze kan veroorzaken.”

3.1.15.

De paritaire commissie heeft op basis van de bevindingen en conclusies uit het RIVM-rapport de volgende aanbevelingen gedaan:

1. kom tot een collectieve Regeling uitkering chroom-6 Defensie voor de (oud-) medewerkers of hun nabestaanden;

2. continueer de nazorg voor (oud-)medewerkers;

3. investeer in preventie;

4. laat de andere twee aanvullende onderzoeken over het gebruik van chroom-6 op andere defensielocaties én het gebruik van CARC op de POMS-locaties op eenzelfde wijze begeleiden als het huidige, met een paritaire commissie van werkgever en bonden, aangevuld met externe adviseurs en onder leiding van een onafhankelijke voorzitter.

3.1.16.

Het RIVM-rapport is door de Staatssecretaris van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer toegestuurd met een begeleidende brief d.d. 4 juni 2018 (prod. 71 MvA). In deze brief geeft de Staatssecretaris samenvattend de conclusies van het RIVM en de aanbevelingen van de paritaire commissie weer (die zij onverkort overneemt) en beschrijft zij vervolgens welke maatregelen op grond daarvan reeds zijn genomen, zoals een collectieve rechtspositionele regeling voor smartengeld (hierna: de collectieve regeling). Aan het eind van de brief schrijft zij:

“Ik onderschrijf de conclusies zoals opgesteld en gerapporteerd door de paritaire commissie op basis van de wetenschappelijke rapportage en samenvatting van het RIVM. Ik neem de aanbevelingen van de paritaire commissie ter harte en zal hier voortvarend invulling aan geven.

Tot slot wil ik mij graag richten tot (oud-)defensiemedewerkers die op de POMS-sites hebben gewerkt. Ik weet dat velen van hen met ziekteverschijnselen lang in onzekerheid hebben geleefd. Ik hoop dat dit RIVM-rapport een groot gedeelte van de onzekerheid heeft weggenomen. Het is nu duidelijk dat Defensie in het verleden verzuimde om deze (oud-)

Collega’s voldoende te beschermen en ook niet als werkgever heeft voldaan aan haar zorgplicht. Dit betreur ik ten zeerste en bied ik mijn excuses voor aan. De tijd kan ik niet terugdraaien maar Defensie zal, zoals vanaf het begin van het RIVM-onderzoek is aangegeven, zijn verantwoordelijkheid nemen en onze (oud-)collega’s nazorg blijven bieden waar nodig.”

3.1.17.

De collectieve regeling (prod. 73 MvA) voorziet in een materiële en immateriële uitkering en houdt, samengevat, het volgende in. Als een (voormalig) defensiemedewerker (i) gedurende één jaar of langer heeft gewerkt in een functie als omschreven in Bijlage 1 bij de regeling en (ii) een aandoening heeft die is opgenomen in Bijlage 2 van de regeling, wordt verondersteld dat die aandoening veroorzaakt kan zijn door de blootstelling aan chroom-6 en heeft de betrokken medewerker, afhankelijk van de duur van de blootstelling en de ernst van de aandoening, recht op een immateriële uitkering van € 5.000,-- tot € 40.000,-- (die wordt berekend aan de hand van Bijlage 3) (art. 3-5). Indien de betrokken medewerker recht heeft op een immateriële uitkering, wordt daarbovenop nog eenmalig een bedrag van € 3.850,-- toegekend aan materiële vergoeding (art. 6). De in de bijlagen 1 en 2 opgenomen functie- indeling en aandoeningen zijn gebaseerd op het RIVM-rapport. De aandoeningen, vermeld in bijlage 2, zijn longkanker, neuskanker en neusbijholtekanker, maagkanker, chroom-6 gerelateerd allergisch contacteczeem, chroom-6 gerelateerd allergische astma en rhinitis, COPD, longfribose, niet-immunologisch (irritatief) beroepsastma en performatie neustussenschot door chroomzweren. Volgens art. 2 doet een werknemer door het aanvragen van een uitkering op grond van deze regeling geen afstand van een lopende of toekomstige aansprakelijkstelling (lid 1), houdt een uitkering geen erkenning van aansprakelijkheid van de Staat in (lid 2) en geldt een aanvraag voor de uitkering of coulanceregeling niet als aansprakelijkstelling of stuiting van de verjaring (lid 3).

3.1.18.

De Staat heeft tot op heden (voor zover het hof bekend) op de aansprakelijkstellingen van de Stichting c.s. (zie r.o 3.1.9 en 3.1.12) nog niet inhoudelijk gereageerd.

De procedure bij de rechtbank

3.2.1.

Bij dagvaarding van 21 november 2016 heeft de Stichting c.s. deze procedure jegens de Staat aanhangig gemaakt. De Stichting c.s. heeft onder meer een aantal verklaringen van recht gevorderd, waaronder een verklaring van recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld ten aanzien van ieder van de werknemers en/of tewerkgestelden en/of ambtenaren en/of zelfstandig werkzame personen die minimaal in delen of aangesloten voor drie maanden werkzaam is geweest in een van de POMS-sites, dat voor recht wordt verklaard dat de Staat ieder van genoemde personen een niet met een eerdere schadetoewijzing/ tegemoetkoming verrekenbaar bedrag van € 9.000,-- verschuldigd is alsmede te verklaren voor recht dat de Staat aan [appellanten c.s.] per persoon een bedrag van € 9.000,-- verschuldigd is, te vermeerderen met een materiële en immateriële schadevergoeding voor verschenen en toekomstige schade, op te maken bij staat.

3.2.2.

Aan deze vordering heeft de Stichting c.s., kort samengevat, ten grondslag gelegd, dat de Staat heeft nagelaten de op de POMS-sites werkzame personen voor en in te lichten over de blootstelling aan chroom-6 en andere gevaarlijke stoffen, die werden gebruikt bij de op de POMS-sites verrichte werkzaamheden, terwijl de Staat in ieder geval vanaf 1985 weet had van het gevaar dat chroom-6 met zich brengt. Voorts is volgens de Stichting c.s. de onrechtmatigheid gelegen in de daadwerkelijke blootstelling van de op de POMS-sites werkzame personen aan chroom-6 en andere gevaarlijke stoffen, zonder dat de Staat - zoals (Europese) regelgeving voorschrijft - maatregelen heeft getroffen ter voorkoming van die blootstelling, in het nalaten deze personen medisch te onderzoeken en hun medisch te volgen, en in het nalaten onderzoek te doen naar de mate van gevaarzetting.

3.2.3.

De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Daarbij heeft de Staat als meest verstrekkend verweer naar voren gebracht dat zowel de Stichting als [appellanten c.s.] niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, omdat, kort gezegd, niet de burgerlijke rechter maar de bestuursrechter zich over de vorderingen dient te buigen.

3.2.4.

De rechtbank heeft in het beroepen vonnis zowel ten aanzien van de Stichting als ten aanzien van [appellanten c.s.] dit verweer van de Staat gehonoreerd en de Stichting en [appellanten c.s.] niet-ontvankelijk verklaard.

Hoger beroep

3.3.1.

De Stichting c.s. heeft in hoger beroep vijf grieven aangevoerd, bewijs aangeboden en geconcludeerd tot vernietiging van het beroepen vonnis en tot het alsnog toewijzen van haar vorderingen. De Stichting c.s. heeft daarbij tevens haar eis verminderd. De Staat heeft daartegen geen bezwaar gemaakt, zodat in dit hoger beroep wordt uitgegaan van de gewijzigde eis. Deze luidt, enigszins verkort weergegeven, als volgt:

te verklaren voor recht dat de Staat ten aanzien van de werknemers/tewerkgestelden/ ambtenaren/zzp-ers die minimaal in delen of aaneengesloten zes maanden werkzaam zijn geweest in een van de POMS-sites onrechtmatig heeft gehandeld;

te verklaren voor recht dat ten aanzien van het verband tussen gezondheidsschade en blootstelling aan chroom-6 en andere schadelijke stoffen de omkeerregeling van toepassing is;

de Staat te gebieden ieder van de onder 1 genoemde personen op te roepen voor medisch onderzoek en daarbij te stimuleren een medisch onderzoek te laten plaatsvinden door daarvoor speciaal opgeleide artsen met de opdracht te onderzoeken of en zo ja in hoeverre medische klachten en beperkingen kunnen samenhangen met de blootstelling aan chroom-6 in combinatie met andere schadelijke stoffen;

te verklaren voor recht dat de Staat aan de onder 1 genoemde personen een niet verrekenbaar bedrag van € 9.000,-- verschuldigd is;

de Staat te veroordelen tot betaling van een bedrag van € 9.000,-- aan [appellant 2] , [appellant 3] , [appellant 4] en [appellant 5] , te vermeerderen met een materiële en immateriële schadevergoeding, op te maken bij staat;

de Staat te veroordelen tot betaling van € 60.000,-- als bijdrage in de buitengerechtelijke advocatenkosten van Mr R.M.W.H. Bedaux;

de Staat te veroordelen in de kosten van de procedure.

3.3.2.

De grieven 1 en 2 bestrijden het oordeel van de rechtbank inzake de niet-ontvankelijkheid ten aanzien van [appellanten c.s.] De grieven 3, 4 en 5 richten zich tegen de niet-ontvankelijkverklaring van de Stichting. De Staat heeft in hoger beroep verweer gevoerd en daar zal zo nodig hierna bij de beoordeling van de grieven op in worden gegaan.

3.3.3.

Derhalve dient ook in dit hoger beroep allereerst te worden onderzocht of de Stichting en [appellanten c.s.] ontvankelijk zijn in hun vorderingen. Aangezien vaststaat dat de schadeveroorzakende gebeurtenissen, waarop de vorderingen zijn gebaseerd, hebben plaatsgevonden in de jaren 1984 tot en met 2006, dient deze vraag te worden beantwoord op grond van het in die periode geldende recht. De met ingang van 1 juli 2013 ingevoerde wet “Nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten” is niet van toepassing.

De ontvankelijkheid van [appellanten c.s.] (de grieven 1 en 2)

3.4.1.

Grief 1 richt zich tegen de r.o. 4.4 en 4.6 van het beroepen vonnis. Daarin heeft de rechtbank, kort samengevat, overwogen dat vaststaat dat [appellanten c.s.] ten tijde van de gestelde schadeveroorzakende gebeurtenissen allen als ambtenaren in dienst waren van de Staat, dat de gestelde schade voortkomt uit feitelijk handelen van de Staat, dat de Staat ten aanzien van de aansprakelijkstellingen nog geen besluit heeft genomen en dat [appellanten c.s.] in hun vorderingen niet-ontvankelijk zijn aangezien een met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat.

3.4.2.

Volgens grief 1 zijn deze overwegingen feitelijk en juridisch niet juist. Feitelijk onjuist omdat [appellanten c.s.] en de groep waarvoor de Stichting opkomt niet allen ambtenaar zijn. En ook juridisch onjuist, omdat de grondslag van de vorderingen onrechtmatig handelen c.q. nalaten van de Staat is en dus niet is gebaseerd op een besluit. Die vaststelling alleen al maakt dat de burgerlijke rechter bevoegd is, aldus [appellanten c.s.]

3.4.3.

Het verwijt inzake de feitelijke onjuistheid berust op een verkeerde lezing van de r.o. 4.4 en 4.6. Uit het door de rechtbank gebruikte cursieve kopje boven r.o. 4.3 blijkt duidelijk dat deze overwegingen geen betrekking hebben op de Stichting doch enkel zien op [appellanten c.s.] Nu niet in discussie is dat [appellanten c.s.] ten tijde van de gestelde schadeveroorzakende gebeurtenissen allen als ambtenaar in dienst waren van de Staat, is de vaststelling van de rechtbank dat zij allen ambtenaar waren correct.

3.4.4.

Wat betreft het verwijt dat het vonnis berust op een juridische onjuistheid, is het nodig wat uitgebreider in te gaan op de ontwikkelingen in de jurisprudentie en wetgeving vanaf de jaren negentig met betrekking tot de verdeling van de rechtsmacht tussen de bestuursrechter en de civiele rechter. Het hof overweegt als volgt.

3.4.5.

Vaststaat dat [appellanten c.s.] destijds allen ambtenaar waren. Zij baseren hun vordering op onrechtmatig handelen van de Staat, te weten de blootstelling aan chroom-6 en andere gevaarlijke stoffen tijdens hun werkzaamheden. Nu hun vorderingen zijn gebaseerd op onrechtmatig handelen van de Staat is de civiele rechter
bevoegd van hun vorderingen kennis te nemen. Dit is door de Hoge Raad beslist in het arrest Changoe/Staat (HR 28 februari 1992, NJ 1992, 687). In dat arrest is de Hoge Raad teruggekomen op zijn eerdere rechtspraak, waarin de Hoge Raad op grond van het destijds geldende art. 3 Ambtenarenwet 1929 (hierna: Aw 1929) oordeelde dat de bestuursrechter met uitsluiting van de civiele rechter exclusief bevoegd was om te oordelen over vorderingen, voortvloeiende uit de rechtsbetrekking tussen overheid en ambtenaar, voor zover daarbij sprake is van een klacht over een besluit, handeling of weigering van de overheid (zie bijv. HR 4 december 1987, NJ 1988, 295).

Sinds het Changoe-arrest fungeert de civiele rechter niet alleen voor burgers maar ook voor ambtenaren als ‘rest-rechter’. De civiele rechter is bevoegd te oordelen over vorderingen uit onrechtmatige daad, maar hij dient de eiser
niet-ontvankelijk te verklaren indien een administratieve rechter voldoende rechtsbescherming biedt. Uit deze jurisprudentie volgt dat een burger, die van oordeel is dat een hem betreffend besluit van een bestuursorgaan onrechtmatig is, zich tot de bestuursrechter dient te wenden voor de beoordeling van de onrechtmatigheid van dat besluit. Dit ligt voor de hand, aangezien de bestuursrechter bij uitstek deskundig is om besluiten van bestuursorganen te beoordelen. Deze beoordeling van de bestuursrechter betreft dan de rechtsvraag of de besluiten van de overheid al dan niet moeten worden vernietigd.

3.4.6.

Een andere rechtsvraag is of, wanneer een dergelijk besluit wordt vernietigd, de betrokken burger aanspraak kan maken op vergoeding van de als gevolg van het vernietigde besluit geleden schade. Anders dan de ambtenarenrechter kon de bestuursrechter het bestuursorgaan aanvankelijk niet veroordelen tot vergoeding van de door een onrechtmatig besluit geleden schade. Daarvoor diende de betrokken burger een procedure bij de civiele rechter te beginnen. Op dit punt was de civiele rechter geen ‘restrechter’ maar de rechter die bij uitstek geschikt was om over de schadevergoedingsvordering te oordelen.

Het moeten voeren van twee procedures werd onwenselijk geacht en daarom is bij invoering van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in 1994 aan de burger de mogelijkheid gegeven om bij de bestuursrechter een verzoek om schadevergoeding in te dienen. Dit is geregeld in art. 8:73 Awb (het zogenaamde accessoire schadebesluit). Uit de totstandkomingsgeschiedenis van dit artikel (Par. Gesch. Awb, Tweede Tranche, blz. 473-480) blijkt dat dit artikel uitgaat van de keuzevrijheid om bij gegrondbevinding van het beroep tegen het schadeveroorzakend besluit in een bestuursrechtelijke procedure schadevergoeding te verzoeken dan wel zich te dier zake tot de burgerlijke rechter te wenden.

Naast deze accessoire vordering tot schadevergoeding is door administratieve rechters begin jaren negentig de figuur van het zelfstandig schadebesluit ontwikkeld. Indien een burger nadat het bestuur de onrechtmatigheid van een besluit had erkend of dat door de bestuursrechter was vastgesteld, daarna een verzoek tot schadevergoeding indiende en het bestuursorgaan dat verzoek afwees, dan werd die afwijzing beschouwd als een besluit, waartegen bezwaar en beroep openstond. Het zelfstandig schadebesluit is dus ontwikkeld teneinde de burger de mogelijkheid te bieden om de schadevergoeding niet door de civiele rechter te laten beoordelen maar door de bestuursrechter. Het is niet bedoeld om via deze constructie de civiele rechter buiten spel te zetten.

In het arrest Groningen/Raatgever heeft de Hoge Raad onder verwijzing naar de totstandkomingsgeschiedenis van art. 8:73 Awb ook ten aanzien van het zelfstandig schadebesluit geoordeeld dat de benadeelde de keuze heeft om de vordering tot schadevergoeding voor te leggen aan de bestuursrechter of de civiele rechter.

In het arrest Staat/Zevenbergen (HR 15 november 2002, NJ 2003, 617) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat ambtenaren dezelfde keuzemogelijkheid toekomt omdat de hiervoor vermelde wetgeschiedenis geen aanknopingspunten biedt om het exclusieve karakter op het gebied van schadevergoedingsrecht in ambtenarenzaken te handhaven.

3.4.7.

De conclusie op grond van voornoemde jurisprudentie is dat de burgerlijke rechter [appellanten c.s.] kan ontvangen in hun vordering tot schadevergoeding, maar dat het de vraag is of, voorafgaande hieraan, de vaststelling van de schade-oorzaak, dus de aansprakelijkheid, door de bestuursrechter dient te geschieden in die gevallen waarin die schade-oorzaak niet een besluit betreft. In deze zaak gaat het niet om besluiten van de overheid waarvan [appellanten c.s.] vernietiging bij de bestuursrechter kunnen vragen, maar om
feitelijk handelen van de overheid dat moet worden beoordeeld. Moeten [appellanten c.s.] , alvorens zij hun schadevordering aan de burgerlijke rechter kunnen voorleggen, de vraag naar de kwalificatie van het schadeveroorzakende feitelijk handelen van de Staat (onrechtmatig of niet?) aan de bestuursrechter voorleggen en kunnen zij in hun vordering tot beantwoording van die vraag niet bij de civiele rechter worden ontvangen?

3.4.8.

[appellanten c.s.] menen van niet. Maar de Staat heeft dat gemotiveerd betwist en zich daartoe beroepen op art. 8:1 lid 2 Awb (oud; thans art. 8:2 Awb).

In (het in deze zaak toepasselijke) art. 8:1 lid 2 Awb (oud) staat dat met een besluit wordt gelijk gesteld
“een andere handeling van een bestuursorgaan waarbij een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig (…) belanghebbende is.”

Dit artikel is in de plaats gekomen van art. 3 Aw 1929. Uit de memorie van toelichting bij dit artikel volgt dat bij de invoering van hoofdstuk 8 van deze wet niet is beoogd afbreuk te doen aan de bestaande ruime mogelijkheid voor de ambtenaar om zich op het gebied van schadevergoeding tot de bestuursrechter te wenden. Uit dit artikel volgt dat ambtenaren net als voorheen op grond van art. 3 Aw zich ook voor feitelijke handelingen, zoals de blootstelling aan chroom-6, tot de ambtenaren- c.q. bestuursrechter kunnen wenden. Zie in dat verband T&C Awb (zevende druk), aant. 3 bij art. 8:1 lid 2:

“Ook enkele andere handelingen dan besluiten worden hier voor beroep vatbaar verklaard. Het betreft handelingen die voor de totstandkoming van de Awb ook reeds aan bestuursrechtelijke rechtsbescherming onderworpen waren en waaraan de wetgever die wijze van rechtsbescherming niet heeft willen ontnemen.”

Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat [appellanten c.s.] in hun vorderingen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, omdat er voor hen een voldoende rechtsbescherming biedende rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat, zoals de rechtbank heeft geoordeeld.

3.4.9.

Het hof is evenwel van oordeel dat gelet op de ratio van artikel 8:1 lid 2 Awb (oud) daarmee nog geen definitief antwoord is gegeven op de aan het eind van r.o. 3.4.7 genoemde vraag. Zoals gezegd, verving art. 8:1 lid 2 Awb art. 3 Aw 1929. Op grond van dat artikel hadden ambtenaren toegang tot de (eenvoudige) procedure bij de ambtenarenrechter en bij de invoering van de Awb was het de bedoeling dat zij die mogelijkheid zouden behouden.

Maar betekent dit nu dat ambtenaren ook in dit geval naar de bestuursrechter
moeten voor de kwalificatie (onrechtmatig of niet) van de schade-oorzaak? De bestuursrechter is bij uitstek bevoegd als het gaat om de beoordeling van besluiten van bestuursorganen of feitelijk handelen van bestuursorganen dat daaraan voorafgaat of daarmee verband houdt. Maar de vraag of de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door ambtenaren bloot te stellen aan een gevaarlijke stof is niet een vraag die specifiek behoort tot de deskundigheid van de bestuursrechter. De beoordeling of dergelijk handelen onrechtmatig is behoort daarentegen veeleer tot de deskundigheid van de civiele rechter.

Bovendien gaat het in deze zaak niet alleen om ambtenaren die tijdens hun werkzaamheden zijn bloot gesteld aan onder meer chroom-6, maar ook om personen die als zzp-ers bij Defensie werkzaam waren of ‘gewone’ arbeidscontractanten. Deze personen moeten hoe dan ook naar de civiele rechter. Als moet worden uitgegaan van niet-ontvankelijkheid van de ambtenaren, zou dit tot gevolg kunnen hebben datzelfde rechtsvraag door verschillende rechters verschillend wordt beantwoord. Dat is onwenselijk.

Daarnaast leidt een niet-ontvankelijkverklaring van [appellanten c.s.] ertoe dat zij eerst naar de bestuursrechter moeten om de schade-oorzaak te laten kwalificeren en daarna pas de bepaling van de schadevergoeding aan de civiele rechter kunnen voorleggen. Ook dat lijkt niet in overeenstemming met de recente ontwikkelingen om bij voorkeur schade-oorzaak en schadevergoeding door een en dezelfde rechter te laten beoordelen.

3.4.10.

Daarenboven is het de vraag of het in dit geval nog nodig is dat de schade-oorzaak wordt gekwalificeerd. Uit het RIVM-rapport van 4 juni 2018 (r.o. 3.1.14), de reactie van de Staatssecretaris van Defensie (r.o. 3.1.16) en de reactie van de Staat in zijn memorie van antwoord in deze procedure zou afgeleid kunnen worden dat de Staat aansprakelijkheid erkent. In nr. 2.4.14 van de memorie van antwoord merkt de Staat op:

“Uit het RIVM-onderzoek is gebleken dat Defensie is tekortgeschoten in de zorg voor een veilige werkplek en niet heeft voldaan aan haar zorgplicht als werkgever.”

Bij die stand van zaken lijkt een kwalificatie van de schade-oorzaak c.q. de vaststelling dat de Staat onrechtmatig of onzorgvuldig heeft gehandeld niet meer aan de orde en lijkt het alleen nog om de omvang van de aansprakelijkheid, dus de schadevergoeding, te gaan.

Meervoudige comparitie

3.5.

Gelet op:

i. i) enerzijds de in r.o. 3.4.7 weergegeven vraag, ten aanzien waarvan het hof niet uitsluit dat die door middel van een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad moet worden voorgelegd, en

ii) anderzijds het in r.o. 3.4.10 besproken punt van de mogelijke erkenning van aansprakelijkheid door de Staat,

ziet het hof aanleiding om een meervoudige comparitie van partijen te gelasten. In ieder geval zullen de hiervoor sub i) en ii) genoemde punten aan de orde komen, en voorts:

iii) de stand van zaken naar aanleiding van de recente ontwikkelingen, waaronder het rapport van het RIVM. Meer in het bijzonder wenst het hof een toelichting van de Staat over de stand van zaken ten aanzien van de aansprakelijkstellingen van [appellanten c.s.] (zie r.o. 3.1.9). Voor zover het hof bekend, is door de Staat daarop nog niet gereageerd in afwachting van het RIVM-rapport. Inmiddels is dit rapport al bijna een jaar oud. In dat verband wenst het hof te vernemen hoe het processuele standpunt van de Staat zich verhoudt tot het standpunt als verwoord in nr. 2.4.14 van de memorie van antwoord;

iv) de reactie van [appellanten c.s.] op voornoemde stelling van de Staat (mva nr. 2.4.14) ;

v) een onderzoek naar de mogelijkheid van een minnelijke regeling.

3.6.

Partijen dienen bescheiden waarop zij ter comparitie een beroep wensen te doen uiterlijk twee weken voor de zittingsdatum toe te zenden aan de advocaat van de wederpartij en aan het hof.

Ten aanzien van de Stichting (de grieven 4, 5 en 6)

3.7.

Het hof zal de beslissing over de ontvankelijkheid van de Stichting, gelet op het vorenstaande, aangehouden.

3.7.1.

Maar voor het geval de Stichting in haar vorderingen ontvankelijk zou zijn, dan leidt dat niet tot het door haar gewenste resultaat. Naar het hof begrijpt, wil de Stichting met de onder 1 gevorderde verklaring van recht bereiken dat alle bij haar aangesloten gedupeerden een ‘abstracte’ schadevergoeding van € 9.000,-- ontvangen. De vordering sub 4 houdt namelijk in dat voor recht wordt verklaard, kort gezegd, dat al degenen die zich bij de Stichting hebben aangesloten daar recht op hebben. Het is echter niet mogelijk om via de collectieve actie van art. 3:305a BW een schadevergoeding in geld te vorderen. Dat de vordering is gegoten in de vorm van een verklaring van recht doet daar niet aan af. Voor toewijzing dient de rechter immers de gevorderde schadevergoeding te beoordelen. De collectieve actie van art. 3:305a BW is juist bedoeld om ter bevordering van de efficiëntie in situaties waarin er vele gedupeerden zijn, de aansprakelijkheid eerst in algemene zin door de rechter te laten vaststellen, waarna vervolgens iedere gedupeerde afzonderlijk zich tot de rechter kan wenden ter bepaling van de omvang van de aansprakelijkheid. Bij de bepaling van de omvang van de aansprakelijkheid, dus bij de vaststelling van de hoogte van de schade, komt het aan op de bijzondere omstandigheden van het individuele geval, zoals in dit geval de aard van de werkzaamheden, de duur en de mate van de blootstelling aan chroom-6. De onder 4 gevorderde verklaring van recht is niet toewijsbaar.

3.8.

Iedere verdere beslissing wordt aangehouden.

4. De uitspraak

Het hof:

bepaalt dat partijen –
natuurlijke personen in persoon en rechtspersonen deugdelijk vertegenwoordigd door een persoon die tot het treffen van een minnelijke regeling bevoegd is – vergezeld van hun advocaten, zullen verschijnen voor de meervoudige kamer van dit hof, die daartoe zitting zal houden in het Paleis van Justitie aan de Leeghwaterlaan 8 te 's-Hertogenbosch op een door deze te bepalen datum, met de hiervoor onder 3.5 vermelde doeleinden;

verwijst de zaak naar de rol van 21 mei 2019 voor opgave van de verhinderdata van partijen zelf en hun advocaten in de maanden september, oktober en november 2019;

bepaalt dat het hof na genoemde roldatum dag en uur van de comparitie zal vaststellen;

verzoekt partijen kopieën van de hiervoor onder 3.6 bedoelde informatie uiterlijk twee weken voor de comparitie te doen toekomen aan de wederpartij en aan het hof;

houdt iedere verdere beslissing aan;

Dit arrest is gewezen door mrs. H.A.W. Vermeulen, M.A. Wabeke en J.M.H. Schoenmakers en is in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 7 mei 2019.

griffier rolraadsheer