Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
Team belastingrecht
Meervoudige Belastingkamer
Nummer: 20/00140
Uitspraak op het hoger beroep van
[belanghebbende] ,
gevestigd in [vestigingsplaats] ,
hierna: belanghebbende,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 24 januari 2020, nummer AWB 18/1762, in het geding tussen
belanghebbende
en
de heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen (hierna: de BsGW),
hierna: de heffingsambtenaar.
1.Ontstaan en loop van het geding
1.1.
De heffingsambtenaar heeft belanghebbende, als eigenaar van 71 objecten in de gemeente Nederweert, aangeslagen in de rioolheffing 2014. [1]
1.2.
Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt.
1.3.
De heffingsambtenaar heeft, bij uitspraak op bezwaar, het bezwaar ongegrond verklaard.
1.4.
Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld bij de rechtbank.
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
1.5.
Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij het hof. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.6.
Belanghebbende heeft vóór de zitting nadere stukken [2] ingediend. Deze stukken zijn doorgestuurd naar de heffingsambtenaar.
1.7.
De zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2021 in ’s-Hertogenbosch. Daar zijn verschenen en gehoord [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] , als gemachtigden van belanghebbende, alsmede, namens de heffingsambtenaar, [heffingsambtenaar 1] en [heffingsambtenaar 2] .
1.8.
Beide partijen hebben tijdens de zitting een pleitnota voorgelezen en exemplaren daarvan overgelegd aan het hof en aan de andere partij.
1.9.
Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat gelijktijdig met de uitspraak aan partijen wordt verzonden.
1.10.
Het hof heeft het onderzoek ter zitting geschorst en daarbij bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. Vervolgens heeft het hof de heffingsambtenaar verzocht nadere uitleg te verschaffen en belanghebbende verzocht daarop te reageren. Partijen hebben aan dit verzoek voldaan. [3]
1.11.
Het hof heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege kan blijven. Partijen hebben - na navraag door het hof - verklaard geen gebruik te willen maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Het hof heeft partijen schriftelijk meegedeeld dat het onderzoek is gesloten en dat uiterlijk over zes weken schriftelijk uitspraak wordt gedaan.
1.12.
Na sluiting van het onderzoek zijn op 14 juni 2021 nadere stukken van belanghebbende bij het hof binnengekomen. Het hof heeft hierin geen aanleiding gezien het onderzoek te heropenen en heeft de stukken buiten beschouwing gelaten .
2.Feiten
2.1.
Op grond van artikel 228a Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven.
2.2.
De aard van de rioolheffing is een bestemmingsheffing; de geraamde baten van de rioolheffing mogen de lasten ter zake niet overtreffen.
2.3.
Ingevolge artikel 229b Gemeentewet vallen onder de lasten ook bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa.
2.4.
Ingevolge artikel 186 Gemeentewet Pro worden de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag van de gemeente ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: het BBV). [4]
2.5.
Voor de raming van kosten en baten ter zake van de rioolheffing geldt als uitgangspunt dat deze niet in strijd mag komen met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften, zoals die zijn neergelegd in het BBV. [5]
2.6.
De Commissie BBV (hierna: de commissie) draagt zorg voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV en voor een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten en gemeenschappelijke regelingen. [6] De commissie heeft bij de uitvoering van deze taak standpunten ingenomen over de comptabiliteitsvoorschriften.
2.7.
In de Notitie Riolering van de commissie van november 2014 (en de daaraan voorafgaande versie van december 2009) is vermeld dat in het tarief spaarbedragen voor toekomstige vervangingsinvesteringen mogen worden meegenomen. Deze moeten als last in de exploitatie worden toegevoegd aan een voorziening ex artikel 44, lid 1, letter d, BBV.
2.8.
De gemeente dient op grond van artikel 4.22 Wet milieubeheer een gemeentelijk rioleringsplan vast te stellen. Het rioleringsplan van de gemeente Nederweert is de ‘Notitie GRP 2012-2016 Nederweert’ (hierna: de notitie GRP). Hierin wordt inzicht gegeven in opbouw van de dotaties aan de ‘voorziening riolering’.
2.9.
Ter zitting heeft het hof aan de heffingsambtenaar verzocht uitleg te geven over de berekening van de contante waarde van de rioolheffing. [7] De heffingsambtenaar heeft daarop een nader stuk met een aantal Excel-bijlagen [8] overgelegd met berekeningen van de (totale) contante waarde van de toekomstige bruto investeringen en het tarief van de rioolheffing.
2.10.
De aan belanghebbende opgelegde aanslag is opgelegd door de BsGW.
2.11.
Artikel 8 van Pro de regeling ‘Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen’ (hierna: de regeling) luidt:
‘De raad, het college en de burgemeester van de deelnemende gemeenten (…) dragen de uitvoering van de in bijlage 1 opgenomen wettelijke bepalingen betreffende de door de regeling te behartigen belangen over aan de respectievelijke bestuursorganen van de regeling, ieder voor zover het hen aangaat.’
2.12.
‘Het college van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeente (…) dragen de uitvoering van de volgende wettelijke bepalingen (…) over aan de respectievelijke bestuursorganen van de regeling, ieder voor zover het hen aangaat.
Aanwijzingen op het terrein van heffing en de invordering van gemeentelijke belastingen
1. Het aanwijzen als gemeenteambtenaar belast met de heffing van gemeentelijke belastingen als bedoeld in artikel 231, tweede lid, sub b, Gemeentewet; (…)’
2.13.
Op 20 december 2011 heeft de gemeenteraad - en niet het college van burgemeester en wethouders - van Nederweert het voorstel om toe te treden tot de regeling behandeld. De gemeenteraad heeft besloten om tot toetreding te verzoeken per 1 januari 2012 en de heffing en inning van de gemeentelijke belastingen met ingang van 1 januari 2012 over te dragen.
2.14.
Op 22 september 2015 is door het college van burgemeester en wethouders een (herstel)besluit genomen waarin dit college expliciet bevestigt toe te treden tot de regeling en de taken op het gebied van het heffen en innen van belastingen over te dragen aan de BsGW.
2.15.
Na het nemen van dit (herstel)besluit is op 1 oktober 2015 een ‘aanwijzingsbesluit heffingsambtenaar’ door de BsGW genomen, dat op 19 november 2015 is bekrachtigd. Hierbij is [A] aangewezen als heffingsambtenaar.
2.16.
Per 7 november 2016 is [B] (hierna: [B] ) door de BsGW aangewezen als heffingsambtenaar en dit aanwijzingsbesluit is op 17 november 2016 bekrachtigd.
2.17.
[B] heeft namens de BsGW de uitspraak op bezwaar gedaan.
2.18.
De onderhavige aanslag rioolheffing is gebaseerd op de ‘Verordening rioolheffing 2014’ van de gemeente Nederweert (hierna: de verordening). De verordening is op 24 december 2013 gepubliceerd op de gemeentelijke website en op www.overheid.nl. Daarbij is vermeld dat de verordening elke werkdag tussen 9:00 en 12:30 uur kan worden ingezien.
2.19.
Artikel 139 van Pro de Gemeentewet luidde ten tijde van de publicatie:
‘1. Besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt.
2. De bekendmaking geschiedt:
a. door plaatsing in het op een algemeen toegankelijke wijze uit te geven gemeenteblad;
b. bij gebreke van een gemeenteblad, door terinzagelegging voor de tijd van twaalf weken op het gemeentehuis of op een andere door het college te bepalen plaats en door het doen van mededeling daarvan in een plaatselijk verschijnend dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad.
3. Het gemeenteblad kan elektronisch worden uitgegeven. (…)’
2.20.
In de verordening is vermeld:
Deze verordening verstaat onder:
a. perceel: een roerende of onroerende zaak of een zelfstandig gedeelte daarvan;
b. gemeentelijke riolering: een voorziening of combinatie van voorzieningen voor inzameling, verwerking, zuivering of transport van afvalwater, hemelwater of grondwater, in eigendom, in beheer of in onderhoud bij de gemeente;
c. water: huishoudelijk afvalwater; bedrijfsafvalwater, hemelwater of grondwater.
Artikel 2 Aard Pro van de belasting
Onder de naam rioolheffing wordt een directe belasting geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:
a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en
b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
Artikel 3 Belastbaar Pro feit en belastingplicht
1. De belasting wordt geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom (…) van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering; (…)
Artikel 5 Maatstaf Pro van heffing
De belasting wordt geheven naar een vast bedrag per perceel.
Artikel 6 Belastingtarieven Pro
De belasting als bedoeld in artikel 3, eerste lid, bedraagt per perceel € 215,20.’
2.21.
Op grond van de verordening zijn de 71 ‘percelen’ [10] van belanghebbende voor het vaste bedrag per perceel in de rioolheffing van 2014 betrokken. Het totaalbedrag van de rioolheffing van belanghebbende is € 15.279,20.
2.22.
In het jaar 2014 zijn 1.756 percelen niet in de heffing betrokken. Ten aanzien van de daarbij behorende categorieën ‘niet bij de woning gelegen garageboxen’ en ‘trafo’s’ geldt dat deze in het verleden nimmer door de gemeente zijn belast.
3.Geschil en conclusies van partijen
3.1.
Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:
- Is de aanslag bevoegd opgelegd?
- Is de verordening op de juiste wijze bekendgemaakt?
- Is het tarief van de heffing in strijd met artikel 228a Gemeentewet vastgesteld?
- Heeft de gemeente in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld door voor bepaalde percelen een begunstigend beleid te voeren en geen aanslagen rioolheffing op te leggen, terwijl percelen van belanghebbende wel in de heffing zijn betrokken?
- Heeft de gemeente artikel 9 Kaderrichtlijn Pro Water (hierna: de KRW) niet, niet tijdig of onjuist geïmplementeerd?
3.2.
Belanghebbende concludeert tot een gegrond hoger beroep en vernietiging van de aanslag. De heffingsambtenaar concludeert tot handhaving van de aanslag en bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.
4.Gronden
Vooraf
4.1.
Het hof merkt de onder 1.12 vermelde brief aan als een verzoek tot heropening van het onderzoek, als voorzien in artikel 8:68 Awb Pro. Het hof heeft in dat wat belanghebbende aanvoert geen reden gevonden om tot heropening van het onderzoek over te gaan en verwijst in dit verband naar het overwogene in 4.7 tot en met 4.9. Het hof rekent de brief van belanghebbende niet tot de gedingstukken en slaat daar geen acht op.
Ten aanzien van het geschil
Bevoegdheid
4.2.
Belanghebbende betwist dat de aanslag, gedateerd 28 februari 2014, bevoegd is opgelegd.
4.3.
In 2011 heeft de gemeenteraad van Nederweert besloten om de heffing en inning van de gemeentelijke belastingen met ingang van 1 januari 2012 aan de BsGW over te dragen. Dit besluit tot toetreding tot de regeling is daarmee genomen door het onbevoegde orgaan. [11] Het daarop genomen besluit van de BsGW om haar directeur als heffingsambtenaar aan te wijzen is daarmee ook onbevoegd genomen. [12] In 2015 is door het college van burgemeester en wethouders een (herstel)besluit genomen. In 2016 is [B] bevoegd aangewezen als heffingsambtenaar. [B] heeft vervolgens de uitspraak op bezwaar gedaan.
4.4.
Vast staat dat de aanslag onbevoegd is opgelegd. Het bevoegde orgaan [13] heeft de aanslag op de voet van artikel 7:11 Awb Pro echter aan een inhoudelijke beoordeling onderworpen bij het doen van de uitspraak op bezwaar. Daarmee is het bevoegdheidsgebrek, naar het oordeel van het hof, hersteld. [14]
4.5.
Belanghebbende heeft gesteld dat de BsGW ten tijde van het versturen van de aanslag niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan, zoals gedefinieerd in artikel 1:1 Awb Pro. Onder een bestuursorgaan wordt ingevolge dat artikel verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
De BsGW is een samenwerkingsorgaan dat is opgericht op 1 april 2011. De BsGW heft en int alle lokale belastingen namens haar deelnemers, waardeert de WOZ-objecten en beheert de registraties daarvan. De BsGW voert deze taken uit voor haar deelnemers, zijnde 29 gemeenten en 1 waterschap. [15] Hieruit blijkt, volgens het hof, dat de BsGW aangemerkt dient te worden als een orgaan van rechtspersonen (namelijk 29 gemeenten en een 1 waterschap) dat krachtens publiekrecht is ingesteld. De BsGW is daarmee een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, letter a, Awb.
4.6.
Het hof concludeert dat de aanslag bevoegd door de BsGW is opgelegd, nu de BsGW een bestuursorgaan is en het bevoegdheidsgebrek dat aan de aanslag kleefde door de uitspraak op bezwaar is hersteld.
Bekendmaking verordening
4.7.
Belanghebbende stelt dat de verordening niet op de juiste wijze is bekendgemaakt.
4.8.
De bekendmaking van de verordening heeft plaatsgevonden op de gemeentelijke website en www.overheid.nl en is tot op heden nog steeds raadpleegbaar [16] (vgl. Hoge Raad 4 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:823). Het hof is van oordeel dat met deze bekendmaking is voldaan aan hetgeen met artikel 139 Gemeentewet Pro is beoogd. De integrale tekst van de verordening is op een algemeen toegankelijke wijze op de landelijke site van de overheid beschikbaar gesteld. Overigens acht het hof de plaatsing van de verordening op de gemeentelijke website gelijk aan de plaatsing in een (elektronisch) gemeenteblad, [17] conform artikel 139, lid 2, letter a, en lid 3.
4.9.
Gelet op het voorgaande is de verordening op de juiste wijze bekendgemaakt.
Tarief van de heffing, strijd met artikel 228a Gemeentewet?
4.10.
Belanghebbende stelt dat de verordening onverbindend is door de overschrijding van de opbrengstlimiet. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a Gemeentewet en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen. In dit verband is mede van belang de door de Hoge Raad gewezen jurisprudentie inzake artikel 229b Gemeentewet over de limietoverschrijding. [18]
4.11.
De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 4 april 2014 [19] met betrekking tot de opbrengstlimiet het volgende overwogen:
‘3.3.4. In die gevallen waarin de belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde heeft gesteld en de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.
3.3.5.
Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de hiervoor in 3.3.4 bedoelde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De zinsnede in onderdeel 3.2.3 van het arrest BNB 2009/159 ‘teneinde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen’, houdt derhalve niet in dat de heffingsambtenaar moet bewijzen dat die twijfel ongegrond is.’
4.12.
Uit de stukken blijkt dat zowel de geraamde baten als de geraamde lasten van de rioolheffing over 2014 € 1.701.773 bedragen. De geraamde lasten bestaan voor een bedrag van € 818.034 uit een dotatie aan de ‘voorziening riolering’ (zie onder 2.7 van deze uitspraak). Belanghebbende voert aan dat dotatie aan zo’n voorziening, waarmee wordt gespaard voor de toekomst, enkel is toegestaan als deze plaatsvindt op basis van een spaarplan en de betreffende dotatie cijfermatig aansluit op dit plan. [20] Belanghebbende stelt dat de vereiste cijfermatige aansluiting tussen de dotatie van € 818.034 en de toekomstige uitgaven niet kan worden gemaakt en dat de dotatie daarom uit de geraamde lasten moet worden verwijderd, waardoor de geraamde baten de geraamde lasten overschrijden.
4.13.
Het hof heeft het voorgaande ter zitting aan de orde gesteld [21] en heeft de heffingsambtenaar gevraagd uitleg te geven over de door hem gehanteerde raming van de kosten, in het bijzonder van investeringen die in de toekomst dienen plaats te vinden, waarvoor derhalve dient te worden gespaard, en uitleg te geven over de raming van de baten, ofwel welk tarief nodig is om de jaarlijkse en toekomstige uitgaven te kunnen financieren.
4.14.
In een nader stuk heeft de heffingsambtenaar uiteengezet dat elke vier jaar een inschatting wordt gemaakt van de toekomstige bruto investeringen, waarbij wordt uitgegaan van een horizon van 80 jaren. Die 80 jaren zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat in die periode het gehele rioleringssysteem zal worden vervangen. Ingeschat wordt welke investeringen van jaar tot jaar nodig zullen zijn om het rioleringssysteem te onderhouden. Voor de vierjaarsperiode 2012-2016 heeft de heffingsambtenaar de contante waarde van de toekomstige bruto investeringen berekend op € 59.304.526, per 1 januari 2012. Deze contante waarde vormt het uitgangspunt voor de bepaling het belastingtarief. Ter bepaling daarvan wordt de contante waarde namelijk gedeeld door de ‘contante waarde’ van het aantal eenheden (te belasten percelen) dat gedurende de eerder genoemde periode van 80 jaren aan rioolheffing wordt onderworpen [22] , de zogeheten R-waarde [23] . Indien na ommekomst van de vierjaarsperiode blijkt dat voor die periode te veel is voorzien, bijvoorbeeld omdat investeringen in de voorafgaande vierjaarsperiode nog niet of voor een lager bedrag zijn uitgevoerd, wordt het excedent in mindering gebracht op de contante waarde van de bruto investeringen van de aankomende vierjaarsperiode [24] .
4.15.
Het hof begrijpt de uitleg van de heffingsambtenaar aldus dat voor een periode van vier jaren op basis van de contante waarde van de bruto investeringen en de contante waarde van het aantal eenheden het tarief voor de rioolheffing wordt bepaald, waarbij het aanvangstarief de drie jaren daarna wordt geïndexeerd. Het uit dit model resulterende statische gegeven kan evenwel afwijken als gevolg van bijvoorbeeld veranderende prijzen, het aantal aansluitingen of (niet) gepleegde investeringen. Afwijkingen worden verdisconteerd in het tarief van de daaropvolgende vierjaarsperiode.
4.16.
Naar het oordeel van het hof heeft de heffingsambtenaar met hetgeen hij heeft aangevoerd naar vermogen inzicht gegeven in de ramingen van de kosten en de baten. In het systeem van de heffingsambtenaar vormt het aan de voorziening te doteren bedrag, zoals belanghebbende ook heeft gesteld, een sluitpost. Dat betekent naar het oordeel van het hof evenwel niet dat (een deel van de) voorziening moet worden geëlimineerd uit de kosten, waardoor de geraamde baten de geraamde lasten overschrijden, zelfs niet als de dotatie niet aansluit op het eerder gemaakte spaarplan. Daarbij acht het hof het volgende van belang.
4.17.
Het ramen van de kosten en baten ten behoeve van de rioolheffing is complex, met name vanwege het feit dat bepaalde uitgaven in de (verre) toekomst worden gedaan en dat daarvoor een voorziening dient te worden gevormd, dat daarvoor moet worden gespaard. Het vormen van de voorziening is met veel onzekerheden omgeven: vaak is niet precies te bepalen wanneer bepaalde investeringen moeten worden gedaan of wat de omvang van een investering is, zeker niet als deze ver in de toekomst ligt. Een onzekere factor is voorts het aantal aansluitingen dat (in de toekomst) de investeringen zal financieren.
Naar het oordeel van het hof heeft de heffingsambtenaar, rekening houdend met allerhande onzekerheden, de notitie GRP vastgesteld en kunnen aan de onderbouwing daarvan geen verdergaande(re) eisen worden gesteld. Dat in de praktijk, in de vierjaarperiode, bepaalde kosten/investeringen (te) voorzichtig worden geraamd, waardoor meer aan de voorziening is gedoteerd dan voortvloeit uit het GRP-plan, kan de heffingsambtenaar niet worden tegengeworpen. In het kader van de toetsing van de opbrengstlimiet kan het geraamde bedrag aan lasten en opbrengsten pas dan niet worden aanvaard als de gemeente die lasten en opbrengsten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen. [25]
Met het oog op het vorenstaande acht het hof verder van belang dat te voorzichtige ramingen van de kosten/investeringen in een periode ‘beklemd’ zijn en door (extra) toevoeging aan de voorziening enkel kunnen worden ingezet ten behoeve van de rioolheffing. Immers, een hogere dotatie aan de voorziening dan voorzien, leidt tot een correctie op de contante waarde van de bruto investeringen van de aankomende vierjaarsperiode en daarmee tot een lager tarief rioolheffing in die aankomende vierjaarperiode.
4.18.
Belanghebbende heeft opgeworpen dat in de berekeningen van de heffingsambtenaar geen rekening is gehouden met de toename van het aantal aansluitingen, zoals deze uit de meerjarenbegroting 2014-2017 blijkt. Verder heeft belanghebbende er op gewezen dat volgens tabel 7.8 van de notitie GRP de stand van de egalisatievoorziening eind 2011 € 3.800.000 zou bedragen, terwijl de stand daarvan eind 2011 feitelijk € 4.372.397 bedroeg.
4.19.
Dat geen rekening is gehouden met een toenemend aantal aansluitingen, is inherent aan de wijze waarop het belastingtarief wordt bepaald, zoals uiteengezet in 4.14 en 4.15. Het aantal aansluitingen is een statisch gegeven dat wordt bepaald aan de hand van het aantal aansluitingen in het eerste jaar van de vierjaarsperiode. Het rekening houden met een toenemend aantal aansluitingen gedurende de vierjaarsperiode leidt tot een lager belastingtarief per perceel. Echter, per aanvang van de vierjaarsperiode zal niet bekend zijn of sprake zal zijn van een toename van het aantal aansluitingen, en als dat al het geval zou zijn tot welk beloop met een toename rekening moet worden gehouden. Bovendien acht het hof het onevenwichtig om enkel rekening te houden met een eventueel toenemend aantal aansluitingen en niet met de daarmee gepaard gaande toename van de investeringen en met effecten die een stijging van het belastingtarief tot gevolg kunnen hebben, zoals prijsstijgingen die zich in de loop van de vierjaarsperiode kunnen voordoen.
Voor wat betreft de (hogere) stand van de egalisatiereserve per ultimo 2011 is het hof van oordeel dat telkens sprake is geweest van een raming vooraf en dat de € 3.800.000 volgt uit de notitie GRP, die reeds op 8 december 2011 was opgesteld. [26] Op dat moment was het bedrag van € 4.372.397 dat is opgenomen in de programmarekening - als onderdeel van de na 2014 opgemaakte jaarrekening - nog niet aan de heffingsambtenaar bekend.
4.20.
Belanghebbende heeft verder gesteld dat de ‘voorziening riolering’ geen voorziening is, maar een reserve en dat dit uit de notitie blijkt. [27] Het hof overweegt als volgt. Het BBV maakt een onderscheid tussen reserves van artikel 43 BBV Pro en voorzieningen van artikel 44 BBV Pro. Alleen toevoegingen aan een voorziening kunnen tot de ‘lasten ter zake’ worden gerekend. De heffingsambtenaar heeft ter zitting van de rechtbank uitgelegd dat de verwijzing in de bijlage van de notitie GRP naar artikel 43 BBV Pro niet correct is geweest, maar dat sprake is van een voorziening om toekomstige vervangingen te kunnen financieren en om schommelingen in het tarief te kunnen voorkomen. In de notitie GRP zelf wordt ook gesproken van een voorziening en niet van een reserve. Naar het oordeel van het hof heeft de heffingsambtenaar met deze uitleg voldoende duidelijk gemaakt dat de twijfel van belanghebbende over of sprake is van een voorziening ongegrond is.
4.21.
Belanghebbende heeft aangevoerd dat de gemeente de componentenmethode heeft gehanteerd, hetgeen in combinatie met het vormen van een voorziening voor groot onderhoud of toekomstige vervanging, volgens de commissie niet is toegestaan. [28] Belanghebbende stelt op basis hiervan dat de dotatie aan de voorziening als ‘last ter zake’ moet komen te vervallen en dat de dotatie uit de lasten moet worden gehaald.
4.22.
De heffingsambtenaar heeft toegelicht dat de gevormde voorziening noodzakelijk is om toekomstige vervangingen te financieren. Zoals vermeld onder 4.14 wordt daarbij uitgegaan van een periode van 80 jaar. Omdat vanaf 2022 en 2042 hoge investeringskosten worden verwacht, zijn, om te voorkomen dat de tarieven hierdoor exorbitant stijgen, de dotaties in de eerste jaren, waaronder 2014, hoog.
4.23.
De heffingsambtenaar heeft verder toegelicht dat aan de hand van de componentenmethode het tarief is bepaald. Uitgaande van een bepaalde levensduur van de componenten, worden de vervangingsinvesteringen ten laste van de voorziening gebracht. Het hof wijst er nogmaals op dat sprake is van een gesloten systeem, waarbij het geld dat over is tijdelijk wordt gestald in een voorziening en vervolgens als startpunt voor de vierjaarsperiode daarna wordt gebruikt.
4.24.
Naar het oordeel van het hof heeft de heffingsambtenaar aannemelijk gemaakt dat de ‘voorziening riolering’ moet worden aangemerkt als een egalisatievoorziening, waaruit de onderhoudskosten en bepaalde vervangingsuitgaven worden betaald. De componentenmethode is daarbij als rekenmethode gebruikt om tot de bedragen te komen die nodig zijn voor de vervangingen. Naar het oordeel van het hof staat de componentenmethode niet in de weg aan een voorziening die als egalisatievoorziening is aan te merken. [29]
De heffingsambtenaar heeft ter zitting aannemelijk gemaakt dat dit ook het huidige standpunt van de commissie is.
4.25.
Gelet op het voorgaande acht het hof geen sprake van overschrijding van de opbrengstlimiet.
Gelijkheidsbeginsel
4.26.
Belanghebbende stelt dat de gemeente in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door voor bepaalde ‘percelen’ (met name garageboxen, trafo’s en onbebouwde terreinen) een begunstigend beleid te voeren en geen aanslagen rioolheffing op te leggen, terwijl de percelen van belanghebbende wel in de heffing zijn betrokken.
4.27.
Uit artikel 3 van Pro de verordening volgt dat een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de riolering in de heffing wordt betrokken. Er is geen toelichting bij de verordening waarin is uitgelegd wat onder een indirecte aansluiting wordt verstaan.
Uit de jurisprudentie [30] blijkt dat een indirecte aansluiting is ‘het afvoeren van afvalwater door rioolleidingen van één of meerdere derden naar de gemeentelijke riolering’.
4.28.
De heffingsambtenaar verdedigt dat bij ongebouwde percelen waarbij het water in de grond infiltreert of wordt afgevoerd op een watergang die in beheer is bij een derde en die op geen enkele wijze in verbinding staat met de gemeentelijke riolering, er geen sprake is van een directe dan wel indirecte aansluiting op de gemeentelijke riolering en niet is voldaan aan het belastbare feit. Ten aanzien van de ‘niet belaste’ garageboxen stelt de heffingsambtenaar dat niet vast staat dat deze garageboxen zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering, maar dat dit ook niet uit te sluiten is. Ten aanzien van de trafo’s stelt de heffingsambtenaar dat deze vaak op ongebouwde percelen zijn gelegen, waardoor het water dat daar van afvloeit zal infiltreren in de grond en derhalve niet in de gemeentelijke riolering terecht komt.
4.29.
Het hof acht met hetgeen de heffingsambtenaar heeft uiteengezet voldoende aannemelijk dat het grootste deel van de ‘percelen’ die niet in de heffing betrokken zijn, geen aansluiting op de gemeentelijke riolering heeft voor de afvoer van afval- of hemelwater.
De foto’s die belanghebbende heeft ingebracht, maken dit niet anders, nu belanghebbende hiermee niet heeft bewezen dat deze percelen over een aansluiting beschikken.
Er vanuit gaande dat deze percelen geen aansluiting hebben en daarom niet zijn belast, geldt dat dit geen gelijke gevallen zijn ten opzichte van de percelen die wel een aansluiting hebben, zodat een beroep op het gelijkheidsbeginsel voor deze grootste groep niet slaagt.
4.30.
Voor de overblijvende percelen die niet zijn belast, maar mogelijk wel zijn aangesloten, geldt het volgende. De heffingsambtenaar heeft uiteengezet dat het feit dat zulke percelen niet in de heffing zijn betrokken voortvloeit uit (oud) gemeentelijk beleid om percelen zonder ‘eigen’ aansluiting, zoals garageboxen en trafo’s, buiten de heffing te laten. De gemeente verkeerde in de veronderstelling dat deze percelen geen aansluiting in de zin van de verordening hadden, maar heeft dat niet nader onderzocht, daarmee het risico aanvaardend dat enkele garages of trafo’s ten onrechte niet werden belast. Uit de uitleg van de heffingsambtenaar begrijpt het hof dat het beleid werd ingegeven door overwegingen van doelmatigheid en een niet-begunstigend karakter had. De doelmatigheid bestaat eruit dat is voorkomen dat de heffingsambtenaar tegen aanzienlijke kosten ten aanzien van iedere garagebox of trafo zou dienen te onderzoeken of deze direct of indirect is aangesloten op het gemeentelijk rioleringssysteem.
4.31.
Het hof is van oordeel dat de heffingsambtenaar in redelijkheid bedoeld beleid heeft mogen volgen en dat hij er om doelmatigheidsredenen vanuit mocht gaan dat de percelen geen aansluiting hadden. De heffingsambtenaar heeft in dat kader uitgelegd niet per afzonderlijke garagebox of trafo onderzoek te hebben gedaan naar mogelijke indirecte afwatering op het riool, gelet op de veronderstelde geringe kans dat hiervan sprake zou zijn. Naar het oordeel van het hof rechtvaardigt de doelmatigheid in dit geval een eventuele schending van het gelijkheidsbeginsel en is, met het oog daarop, aanvaardbaar dat mogelijk enige percelen ten onrechte niet zijn belast. [31]
4.32.
Het hof overweegt overigens als volgt. Het hof is ambtshalve bekend dat de heffingsambtenaar in gelijksoortige, op een later tijdstip bij het hof aanhangig gemaakte procedures, de rechtsvraag heeft opgeworpen of trafo’s zelfstandige onroerende zaken zijn of dat zij onderdeel uitmaken van het elektriciteitsnet. In het laatste geval zou heffing per afzonderlijke trafo om die reden (al) niet aan de orde zijn.
4.33.
Het hof heeft hiervóór, in het kader van het beroep op het gelijkheidsbeginsel, reeds geoordeeld dat zowel de trafo’s zonder aansluiting als de trafo’s met een mogelijke aansluiting, buiten de heffing mogen blijven. Gelet hierop beantwoordt het hof genoemde rechtsvraag van de heffingsambtenaar in deze procedure niet. De beantwoording van deze rechtsvraag kan hier immers niet tot een andere uitkomst leiden.
Artikel 9 KRW Pro
4.34.
Belanghebbende stelt dat de heffingsambtenaar aan haar, als eigenaar van de percelen, ten onrechte een aanslag rioolheffing heeft opgelegd. Volgens belanghebbende is de verordening, waarop de heffing is gebaseerd, in strijd is met artikel 9, lid 1, KRW. Hierin is het beginsel van ‘de vervuiler betaalt’ neergelegd, waaruit volgens belanghebbende volgt dat niet zij, maar de huurders van haar percelen, dienen te worden betrokken in de rioolheffing. Belanghebbende is van mening dat artikel 9 KRW Pro voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is en derhalve rechtstreekse werking toekomt. De heffingsambtenaar heeft artikel 9 KRW Pro volgens belanghebbende niet, niet tijdig dan wel onjuist geïmplementeerd in de verordening, waardoor de verordening onverbindend verklaard dient te worden.
4.35.
Het hof verwerpt dit betoog van belanghebbende onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3082. [32] Het hof ziet geen redenen tot het stellen van prejudiciële vragen.
Tussenconclusie
4.36.
De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is.
Ten aanzien van het griffierecht
4.37.
Het hof ziet geen aanleiding om het griffierecht te laten vergoeden.
Ten aanzien van de proceskosten
4.38.
Het hof oordeelt dat er geen redenen zijn voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 Awb Pro.
5.Beslissing
Het hof:
- verklaart het hoger beroep ongegrond;
- bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
De uitspraak is gedaan door P.A.M. Pijnenburg, voorzitter, T.A. Gladpootjes en L.B.M. Klein Tank, in tegenwoordigheid van K.M.J. van der Vorst, als griffier.
Bij verhindering van de voorzitter is deze uitspraak enkel ondertekend door de griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2021 en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.
Het aanwenden van een rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij
de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raadwww.hogeraad.nl.
de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raadwww.hogeraad.nl.
Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan
de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie
www.hogeraad.nl).
www.hogeraad.nl).
Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
(Alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
de naam en het adres van de indiener;
de dagtekening;
een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
e gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de andere partij te veroordelen in de proceskosten.