ECLI:NL:GHSHE:2026:358 - Gerechtshof 's-Hertogenbosch - Beoordeling inspanningsverbintenis provincie bij ruilover...

Uitspraak

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH

Team Handelsrecht

zaaknummer 200.347.349/01

arrest van 10 februari 2026

in de zaak van

Exploitatiemaatschappij [--] B.V.,

gevestigd te [vestigingsplaats] ,

appellante,

hierna aan te duiden als [--] ,

advocaat: mr. H.H.T. Beukers te Eindhoven,

tegen

Provincie Limburg,

gevestigd te [vestigingsplaats] ,

geïntimeerde,

hierna aan te duiden als de Provincie,

advocaat: mr. R.T.L.J. Jongen te Heerlen,

op het bij exploot van dagvaarding van 23 augustus 2024 ingeleide hoger beroep van het vonnis van 29 mei 2024, door de rechtbank Limburg, zittingsplaats Maastricht, gewezen tussen [--] als eiseres en de Provincie als gedaagde.

1.Het geding in eerste aanleg (zaak-/rolnummer C/03/312510 / HA ZA 22-565)

Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormeld vonnis.

2.Het geding in hoger beroep

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding in hoger beroep;
de memorie van grieven met producties;
de memorie van antwoord met productie;
de mondelinge behandeling, waarbij partijen spreekaantekeningen hebben overgelegd.

Het hof heeft daarna een datum voor arrest bepaald. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken en de stukken van de eerste aanleg.

3.De beoordeling

De feiten

3.1.1.

Met grief 1 betoogt [--] dat de feitenvaststelling door de rechtbank te beperkt en selectief is. Onjuist acht [--] de vaststelling in overweging 2.13. van het bestreden vonnis dat de gemeente zich na de informatiebijeenkomst op 16 maart 2016 conform aankondiging van 25 februari 2013 heeft teruggetrokken uit de samenwerking. De gemeente heeft zich niet teruggetrokken uit enige samenwerking (er was geen samenwerking), laat staan dat zij dit op 25 februari 2013 al had aangekondigd, zo betoogt [--] . Ook onjuist acht [--] de vaststelling in overweging 2.18. van het besteden vonnis dat de Provincie in 2018 drie opties aan [--] heeft voorgehouden, waarvan [--] voor de derde optie heeft gekozen, zonder daaraan toe te voegen dat dit contre coeur en op uitdrukkelijk advies van de Provincie was, zo betoogt [--] .

3.1.2.

Het hof overweegt dat voor zover de feitenvaststelling in het bestreden vonnis beperkt en selectief is, dit niet tot vernietiging van het bestreden vonnis kan leiden. Het gaat erom dat relevante en tussen partijen vaststaande feiten in de beoordeling worden betrokken. Dat zal het hof doen. Daarmee wordt recht gedaan op grond van de tussen partijen vaststaande feiten.

3.1.3.

Het betoog van [--] dat er geen sprake was van een samenwerking waarbij de (toenmalige) gemeente [A] was betrokken dient in die zin te worden genuanceerd dat er geen formeel samenwerkingsverband tussen de Provincie en de gemeente [A] bestond. Nadat de gemeente [A] in een overleg met de Provincie op 25 februari 2013 steun had toegezegd aan de Provincie in verband met het mogelijk maken van ontgronding voor [--] op in de gemeente [A] gelegen percelen, hebben in dat verband contacten en overleggen tussen de gemeente [A] en de Provincie plaatsgehad. Nu de gemeente [A] na een door die gemeente, de Provincie en [--] georganiseerde informatieavond voor omwonenden haar steun introk, is sprake van een staken van een feitelijke samenwerking c.q. samen optrekken. In zoverre is de feitenvaststelling niet onjuist. Het hof verwerpt het betoog van [--] dat in de feitenvaststelling dient te worden vermeld dat [--] in 2018 contre coeur heeft ingestemd met optie 3, nu de Provincie dit betwist. Van een tussen partijen vaststaand feit is dan geen sprake.

3.1.4.

Uit het voorgaande volgt dat ook in hoger beroep kan worden uitgegaan van de door de rechtbank vastgestelde feiten. Wel wijzigt het hof de feitenvaststelling van de rechtbank op onderdelen door citaten op te nemen van door de rechtbank samengevatte schriftelijke stukken.

Het gaat in dit hoger beroep om het volgende.

3.1.5.

[--] hield zich bezig met de zand- en grindwinning in de voormalige zandgroeve ‘ [B] ’ (hierna ook: [B] I) te [C] (voorheen gemeente [A] , thans gemeente [D] ). Deze voormalige groeve wordt doorkruist door het tracé van de Buitenring Parkstad Limburg (hierna: BPL). Dat is een 26 kilometer lange wegverbinding door de

regio Parkstad Limburg.

3.1.6.

Voor de aanleg van de BPL diende de Provincie te beschikken over delen van de

grond van de op dat moment nog in gebruik zijnde groeve [B] I. Die grond was in

eigendom bij [--] . Partijen zijn hierover vanaf 2006 in overleg getreden. Daarbij kwam

naar voren dat [--] zocht naar een nieuwe ontgrondingslocatie en dat haar interesse uitging naar het naast [B] I gelegen gebied. Op voorstel van [--] hebben partijen uiteindelijk tot een ruil van gronden besloten, onder nader overeengekomen voorwaarden zoals vastgelegd in een brief van de Provincie aan [--] van 12 mei 2011. Deze brief luidt onder andere als volgt.

“In vervolg op onze besprekingen delen wij u hierbij mee gebruik te maken van de door u voorgestelde grondruil onder de navolgende condities:

1. De Provincie verwerft door ruil 8,12 ha grond van [--] die noodzakelijk is voor de realisatie van de buitenring (weg + berm + stook natuurcompensatie) zoals aangegeven op bijlage 1;

2. [--] verwerft door ruil 3,6 ha grond van de Provincie, gelegen aan de noordzijde van de buitenring ter hoogte van [C] , zoals eveneens aangegeven op bijlage 1;

3. De Provincie spant zich in om voor de door [--] te verwerven gronden een

ontgrondingsvergunning te verstrekken. (Incluis Provinciaal InpassingsPlan). De looptijd van de ontgrondingsvergunning is 7 jaar;

4. De bestemming van deze gronden ná ontgronding en afwerking is "agrarisch gebied met

landschappelijke waarde". De provincie betaalt een bijdrage van € 50.000 aan [--] ten behoeve van een natuurlijke inrichting van deze gronden (dus voor de natuurlijke inrichting van 3,6 ha). Betaling van deze bijdrage vindt plaats op het moment dat met de daadwerkelijke natuurlijke inrichting een aanvang wordt gemaakt. [--] stelt hiervoor een door de Provincie te accorderen inrichtingsplan op;

5. Tot uiterlijk een jaar na ondertekening van de overeenkomst waarin partijen deze afspraken vastleggen, doch uiterlijk tot 1 juli 2012, heeft [--] de mogelijkheid om de bestaande groeve overeenkomstig de vigerende vergunning op te vullen, met uitzondering van het gedeelte waar het tracé + berm gelegen is. (Daartoe vindt een inmeting plaats);

6. De ruil vindt verder met gesloten beurs c.q. geen verrekening van verdere kosten plaats. [--] neemt alle verplichtingen van de provincie jegens de vorige eigenaar over. Dit betekent dat in geval van ontgronding, [--] de vorige eigenaar ( [E] ) een vergoeding betaalt overeenkomstig artikel 9 van Pro de akte van Levering zoals opgenomen in bijlage 2 van deze brief. Kosten en vergoedingen gepaard gaande met het aanvragen van ontgrondingsvergunningen en eventuele planschade en/of nadeelcompensatie zijn voor rekening van [--] . Kosten voor procedures zijn voor rekening van de Provincie;

7. Noodzakelijke natuurcompensatie in relatie tot de buitenring blijven voor rekening van de Provincie;

8. Het beroep van [--] tegen de vaststelling van het PIP Buitenring Parkstad Limburg wordt uiterlijk bij ondertekening van de vervolg-overeenkomsten ingetrokken;

9. In het onverhoopte geval dat - ondanks de inspanning van de provincie - het niet mogelijk is om een ontgrondingsvergunning te verstrekken, dan betaalt de Provincie aan [--] een bedrag van € 250.000,-. Alsdan heeft er enkel een ruil van gronden plaatsgevonden. Dit bedrag is te beschouwen als een afkoopsom waarbij volledige kwijting heeft plaatsgevonden.”

3.1.7.

[--] heeft deze brief op 25 mei 2011 ondertekend en met een begeleidende brief retour gestuurd. Deze luidt onder andere als volgt.

“Graag willen wij een kanttekening plaatsen bij punt 4.

In uw schrijven schetst u dat de bijdrage ad € 50.000 ten behoeve van de natuurlijke

inrichting alleen wordt uitgekeerd na ontgronding en afwerking.

In zowel de uitgangspunten alsook de (concept-)samenwerkingsovereenkomst verstuurd

door [--] op 5 mei jl., wordt beschreven dat deze bijdrage wordt uitgekeerd voor de

natuurlijke inrichting, los van het feit of een ontgronding zal plaatsvinden.”

3.1.8.

[--] en de Provincie hebben deze ruilovereenkomst uiteindelijk vastgelegd in een akte tot ruiling van onroerende zaken, die op 28 juni 2012 door [--] en op 11 juli 2012 door de Provincie is ondertekend (hierna: de Akte tot ruiling). Deze Akte tot ruiling luidt onder andere als volgt.

“artikel 12 Bekendheid Pro inhoud ruilovereenkomst, medewerking door partijen

12.1

Comparanten verklaren dat zij, voordat zij deze ruilovereenkomst ondertekend hebben, kennis te hebben genomen van de bepalingen en zodanige informatie hebben ontvangen, dat de inhoud en de gevolgen van deze overeenkomst hun voldoende voor ogen staan.

12.2

Comparanten verplichten zich alle redelijk mogelijke medewerking te verlenen teneinde elkaar in staat te stellen deze overeenkomst na te komen.

artikel 13 Bijzondere Pro voorwaarden

13.1

Conform hetgeen partijen zijn overeengekomen in hun brieven d.d. 12/05/2011 (…) en d.d. 25-05-2011 (…) zal Comparant sub 1 zich inspannen om aan Comparant sub 2 een ontgrondingsvergunning te verstrekken ten behoeve van de percelen in object B, inclusief een door en op kosten van Comparant sub 1 op te stellen Provinciaal InpassingsPlan (PIP). Indien Comparant sub 1 er niet in slaagt een ontgrondingsvergunning te verstrekken, zal Comparant sub 1 een bedrag van € 250.000,-- (zegge: tweehonderdvijftigduizend euro) aan Comparant sub 2 betalen. Alsdan heeft er alleen ruil van gronden plaatsgevonden. Dit bedrag is te beschouwen als een afkoopsom waarbij volledige kwijting heeft plaatsgevonden.

13.2

De bestemming van de percelen in object B na ontgronding en afwerking is "agrarische gebied met landschappelijke waarde". Aanvullend op de toegift en via het kantoor van de passerende notaris betaalt Comparant sub 1 aan Comparant sub 2 per de datum van aktepassering een bedrag van € 50.000,-- (zegge: vijftigduizend euro) ten behoeve van de natuurlijke inrichting van de verkregen gronden. Comparant sub 2 zal binnen 6 maanden na het aflopen van de eventueel te verkrijgen ontgrondingsvergunning een inrichtingsplan voor deze percelen ter goedkeuring aan Comparant sub 1 voorleggen.

13.3

Comparant sub 2 wordt tot 01 juli 2012 in de mogelijkheid gesteld om de bestaande groeve overeenkomstig de vigerende vergunning op te vullen, een en ander zoals tussen partijen in het terrein is aangewezen en voldoende bekend zodat partijen daarvan geen nadere vastlegging noodzakelijk achten.”

3.1.9.

[--] heeft op 8 mei 2012 de aanvraag voor verlening van een ontgrondingsvergunning voor [B] II ingediend.

3.1.10.

De Provincie heeft vervolgens meegedeeld dat op dat moment nog niet kon worden

beslist op de ingediende aanvraag. De (toenmalige) advocaat van [--] heeft naar

aanleiding daarvan bij brief van 26 juni 2012 Provinciale Staten gewezen op de in de brief

van 12 mei 2011 opgenomen afspraken ten aanzien van de inspanningsverplichting van de

Provincie en hen gewezen op de door [--] ingediende aanvraag voor de

ontgrondingsvergunning. Daarbij heeft de advocaat van [--] tevens geschreven:

“Cliënte gaat er wel van uit dat de ontgrondingslocatie zal worden opgenomen in het op zeer korte termijn vast te stellen provinciaal inpassingsplan conform de bovengemaakte afspraken. In de wandelgangen heeft cliënte vernomen dat die locatie nog niet als zodanig is aangewezen.”

3.1.11.

Op 29 juni 2012 hebben Provinciale Staten het PIP voor de BPL vastgesteld. Een bestemmingswijziging ten behoeve van de ontgronding van [B] II was hierin niet opgenomen. Bij brief van 16 juli 2012 is in reactie op voormelde brief van 26 juni 2012 namens de Provincie gesteld dat tussen partijen niet (expliciet) is overeengekomen dat de ontgronding van [B] II zou worden opgenomen in het PIP voor de BPL. [--] heeft vervolgens beroep ingesteld tegen het besluit van Provinciale Staten tot vaststelling van het (herstelde) PIP voor de BPL (2012), vanwege het feit dat hierin niet was voorzien in een wijziging van de bestemming ten behoeve van de ontgronding van [B] II.

3.1.12.

De Provincie is vanaf begin 2013 gestart met de voorbereidingen van een

bestemmingswijziging ten behoeve van een ontgrondingsvergunning. Zij heeft daartoe overleg met de gemeente [A] gepleegd en een ecologisch onderzoek laten verrichten.

Uit het verslag van een bestuurlijk overleg tussen de Provincie en de gemeente [A] op

25 februari 2013 blijkt dat de verantwoordelijk wethouder heeft verklaard dat hij de locatie

heeft bezocht. Hij
“ziet geen principiële bezwaren tegen een delfstoffenwinning op die

locatie. Wat dat betreft zegt de gemeente zijn steun toe."Daaraan wordt toegevoegd:
“Er

moet nadrukkelijk gewaakt worden voor de belangen van de omwonenden en van de

projectontwikkelaar die aan de voet van de ontgrondingslocatie een nieuwbouwwijk in

ontwikkeling heeft. Het verkrijgen van draagvlak voor de delfstoffenwinning is voor de

gemeente een belangrijke randvoorwaarde voor een verdere steun".

3.1.13.

[--] heeft in maart 2013 haar beroep tegen het PIP voor de BPL (2012)

ingetrokken. Daaraan voorafgaand heeft zij in een brief van 7 maart 2023 meegedeeld daartoe over te gaan, op voorwaarde dat bepaalde afspraken uit recent overleg tussen

partijen worden bevestigd. Gedeputeerde [persoon A] heeft bij brief van 8 maart 2013 meegedeeld daartoe geen noodzaak te zien, maar heeft wel bevestigd dat de Provincie nog

steeds gehouden was aan de inspanningsverbintenis. Daarbij maakte hij twee kanttekeningen:

1) zekerheid kan niet worden gegeven, daar Provinciale Staten het bevoegde gezag tot

vaststelling van het PIP zijn en beroep kan worden ingesteld door belanghebbenden, maar

uit de inspanningsplicht mag worden afgeleid dat Gedeputeerde Staten een voorstel zullen

doen aan Provinciale Staten dat haalbaar is; en 2) de verantwoordelijkheid om voldoende

draagvlak te verkrijgen ligt bij [--] .

3.1.14.

Het ecologisch onderzoek is in april 2013 afgerond. Op 24 oktober 2013 heeft een vervolgoverleg plaatsgevonden tussen de Provincie, de Gemeente [A] en [--] . Uit het verslag blijkt onder meer dat men van mening is dat het rapport van het ecologisch onderzoek bruikbaar is als bijlage bij het PIP, de ontgrondingsvergunning en de omgevingsvergunning, maar dat de Provincie heeft meegedeeld dat zij niet wil starten met de PIP-procedure alvorens er
“een positief beeld is over het draagvlak voor delfstoffenwinning".Vervolgens wordt besloten tot het opstellen van een gebiedsvisie.

3.1.15.

Bij notariële akte van 29 oktober 2013 zijn conform de Akte tot ruiling de daarin

genoemde onroerende zaken over en weer geleverd door partijen.

3.1.16.

Begin 2014 is gestart met het opstellen van de gebiedsvisie [C] , waarvoor

adviesbureau BRO is ingeschakeld. Op 28 september 2015 is de gebiedsvisie definitief

afgerond.

3.1.17.

Op 16 maart 2016 heeft een door [--] , de Provincie en de gemeente [A]

georganiseerde informatieavond plaatsgevonden in [A] . Tijdens die avond werd door een

deel van de aanwezigen bezwaar gemaakt tegen de ontgrondingsplannen en een aantal

dagen later is door de gemeenteraad een motie tegen de ontgronding aangenomen. Aan

B&W van de gemeente [A] is opgedragen het negatieve standpunt uit te dragen.

3.1.18.

De Provincie heeft vervolgens een aantal verkeerskundige alternatieven voor

ontsluiting van [B] II laten onderzoeken, waarmee mogelijk de bezwaren konden

worden weggenomen. De drie onderzochte alternatieven bleken voor de Provincie niet haalbaar.

3.1.19.

Bij brief van 22 november 2016 heeft de Provincie aan [--] bericht dat zij vanwege de weerstand vanuit de gemeente de conclusie heeft getrokken dat het niet mogelijk zal zijn om een ontgrondingsvergunning te verlenen. De brief luidt onder andere als volgt.

“In het kader van de verwerving van gronden ten behoeve van de Buitenring Parkstad Limburg (BPL) zijn wij met uw firma een grondruilovereenkomst aangegaan. Deze overeenkomst is opgesteld en getekend op 11 juli 2012. Onderdeel van deze overeenkomst is een inspanningsverplichting onzerzijds om een ontgrondingsvergunning aan u te verlenen en - indien nodig en mogelijk - een provinciaal inpassingsplan (PIP) op te stellen, om het ontgronden van de door u bij voornoemde grondruil verworven terreinen planologisch mogelijk te maken.

Vervolgens hebben wij samen een scala van activiteiten uitgevoerd die er op waren gericht om bij omwonenden en bij de gemeente [A] draagvlak te verkrijgen voor de ontgronding. Belangrijk hierbij was een bijeenkomst met de omwonenden van de beoogde ontgrondingslocatie. Op basis van deze bijeenkomst heeft de raad van gemeente [A] geconcludeerd dat er onvoldoende draagvlak bij de omwonenden voor de ontgronding bestaat. Via een door de gemeenteraad aangenomen motie is het college van burgemeester en wethouders van [A] opgedragen zich te verzetten tegen de ontgronding en dit onder de aandacht van de provincie en andere betrokkenen te brengen. Volgens recentelijk ingewonnen informatie is dit standpunt van de gemeenteraad ongewijzigd gebleven waardoor een wijziging van het bestemmingsplan door de gemeente [A] niet aan de orde is.

Als het bestemmingsplan niet wordt gewijzigd is het verlenen van een ontgrondingsvergunning niet mogelijk. In de ruilovereenkomst wordt weliswaar nog gewag gemaakt van een PIP om het bestemmingsplan aan te passen, maar het is nooit de bedoeling geweest het PIP tegen de expliciete wil van de gemeente en haar bewoners in te zetten.

Ondanks alle hierboven genoemde inspanningen is het dus helaas niet mogelijk gebleken een

ontgrondingsvergunning voor de betreffende locatie te verlenen. Verdere activiteiten zijn dan ook zinloos en leiden bovendien tot onnodige verspilling van overheidsgelden.

Reeds bij het opstellen van de grondruilovereenkomst is onderkend dat het verlenen van de

ontgrondingsvergunning niet eenvoudig zou zijn. Daarom is bewust als terugvaloptie een betaling van € 250.000,00 in het contract opgenomen. Nu onze inspanningen niet het beoogde resultaat hebben opgeleverd, zullen wij invulling geven aan deze verplichting. Graag treden wij met u in overleg over de wijze waarop wij dit bedrag aan u kunnen uitbetalen, ter definitieve afhandeling van de grondruilovereenkomst.”

3.1.20.

Op voormelde brief heeft [--] gereageerd bij brief van haar advocaat van 24 januari 2017. Deze brief luidt onder andere als volgt.

“Om met de deur in huis te vallen: de inhoud van uw brief kwam onverwacht, lag niet in de lijn der verwachtingen gezien de recente contacten met de provincie en is voor cliënte ook niet acceptabel.

Basis vormt de grondruilovereenkomst neergelegd in de brief van GS van 12 mei 2011. Relevant is nummer 3 dat ik, voor zover ten deze aan de orde, hier citeer: "De provincie spant zich in om voor de door [--] te verwerven gronden een ontgrondingsvergunning te verstrekken (incluis Provinciaal Inpassingsplan)". Een en ander is uitgewerkt in een door partijen ondertekende overeenkomst. De in de overeenkomst omschreven grondruil heeft inmiddels plaatsgevonden.

Vertrouwend op nakoming van de afspraken door de provincie trekt [--] haar beroep tegen het besluit tot vaststelling van het PIP Buitenring Parkstad Limburg vervolgens in.

Uit de brief van gedeputeerde [persoon A] aan mij van 8 augustus 2013 (kenmerk 2013/14578) citeer ik: "Uit het feit dat GS een inspanningsverplichting zijn aangegaan, mag u wel afleiden dat zij een voorstel aan PS zullen doen dat haalbaar wordt geacht.

Op 24 oktober 2013 heeft weer overleg plaatsgevonden. Daarvan is een memo opgemaakt, gedateerd 4 november 2013. In dit memo wordt melding gemaakt van bestuurlijk overleg tussen provincie en gemeente [A] met als resultaat dat de gemeente [A] haar medewerking toezegt maar wel stelt dat er geen besluiten worden genomen voordat zekerheid is over de verdiepte aanleg van de BPL bij [C] . Die zekerheid is er inmiddels.

In de gehele aanloopperiode is rekening gehouden met mogelijke oppositie van omwonenden. Bijvoorbeeld in het memo van 4 november 2013 wordt daar aandacht aan besteed. Dat is echter voor geen der betrokkenen nieuw en komt bij welhaast elk ontgrondingsplan aan de orde.

Bezien we de Beleidsnota Ontgrondingen.

Als een der kernvoorwaarden om een ontgronding te kunnen vergunnen is dat er sprake dient te zijn van een meervoudige doelstelling. Ontgronding is dan een instrument om andere doeleinden (bijvoorbeeld natuurontwikkeling en recreatie) te realiseren, onder andere door het voorschrijven van specifieke inrichtingsmaatregelen die gepaard gaan met de ontgronding. Op pagina 15 van de Beleidsnota Ontgrondingen wordt gesteld dat er per saldo sprake dient te zijn van een meerwaarde. Ook wordt in dat beleid (pagina 14) als wenselijk uitgangspunt genoemd dat het vanuit landschappelijk en aardkundige optiek gewenst is om een project, waarvan een ontgronding deel uitmaakt, zo mogelijk te situeren "In gebieden waar de landschappelijke en aardkundige kwaliteit laag is omdat het project dan een bijdrage kan leveren aan de verbetering van de landschappelijke kwaliteit". Niet onbelangrijk is daarbij de opmerking op diezelfde pagina dat de winning van grondstoffen het realiseren van een project financieel mogelijk kan maken. Bezien we tevens de Gebiedsvisie [C] van BRO de dato 28 september 2015. In die visie wordt ook rekening gehouden met een potentiële ontgronding ten westen van de oude ontgrondingslocatie. Voor de nieuwe ontgrondingslocatie worden met name kansen gezien "op het gebied van herinvulling, herinrichting, toegankelijkheid en verbindingen. Hierdoor kan een meerwaarde worden gecreëerd voor het landschap". Onder andere kan de ontgrondingslocatie (zie pagina 29) ingezet worden ten behoeve van het herstel van het cultuurlandschap en de zicht- en voelbaarheid van de Buitenring verminderen. De toegevoegde waarde na de ontgronding kan worden gerealiseerd door de belevings- en gebruikswaarden van het gebied te verhogen doordat het gebied beter toegankelijk wordt.

U wekt in uw brief van 22 november jongstleden de indruk voldaan te hebben aan de contractueel overeengekomen inspanningsverplichting. U beroept zich op de stelling dat het verlenen van een ontgrondingsvergunning niet mogelijk is als het bestemmingsplan niet gewijzigd wordt. Die stelling is onjuist. Er is in casu nu juist voorzien in de wijziging door middel van een Provinciaal Inpassingsplan als grondlegger voor de ontgrondingsvergunning.

U wekt eveneens de suggestie aan uw inspanningsverplichting te hebben voldaan nu de actuele tegenwerking van de gemeente een blokkade zou vormen. Ook dat is onjuist. Die tegenwerking van diverse omwonenden was, zoals ik reeds eerder vermeldde, te verwachten maar vormde, volgens de Provincie, op voorhand geen aanleiding om af te zien van medewerking. Zo anticipeert de Provincie in haar Beleidsnota Ontgrondingen zelf al op opkomende bezwaren in die zin dat het niet zo zal zijn dat door het indienen van bezwaar een project automatisch wordt afgewezen, zie pagina 15 van het Beleid.

De contractueel overeengekomen inspanningsverplichting vereist van uw zijde veel meer inspanning dan een aantal overlegmomenten, informatieavonden en het vervolgens onmiddellijk afhaken als de te verwachten oppositie de kop opsteekt. Ik verwijs ter onderbouwing naar een recent arrest van de Hoge Raad van 18 november 2016 (ECLI:NL:PHR:2016.933).

Cliënte wenst op korte termijn de onderhandelingen met u voort te zetten over de

daadwerkelijke invulling van uw inspanningsverplichting om te komen tot het in procedure brengen van een Provinciaal Inpassingsplan en daarnaast het in procedure brengen van een vergunningaanvraag Ontgrondingenwet. Mocht blijken dat u daartoe niet bereid bent, dan behoudt cliënte zich alle rechten voor.”

3.1.21.

In april 2017 heeft de Provincie vervolgens aangeboden om onderzoek te doen naar

andere locaties die [--] zou kunnen ontgronden. Partijen hebben daarover tijdens een

overleg op 4 juli 2017 verder gesproken. Zijdens [--] is daarbij voorop gesteld dat zij

vasthoudt aan de afspraken in de Akte tot ruiling, maar tegelijkertijd onverkort inspanningen zal verrichten om meer draagvlak te krijgen bij omwonenden voor ontgronding van [B] II. Gedeputeerde [persoon E] (vanaf april 2015 opvolger van gedeputeerde [persoon A] ) heeft dit laatste middels een e-mail van 31 juli 2017 onder de aandacht gebracht van de gemeente. Voorts heeft op 18 januari 2018 bestuurlijk overleg plaatsgevonden over dit onderwerp tussen de Provincie en twee wethouders van de toekomstige gemeente [D] , waar [A] onderdeel van is gaan uitmaken.

3.1.22.

Op 22 maart 2018 en 24 augustus 2018 heeft overleg plaatsgevonden tussen [--]

en een aantal gedeputeerden. Bij dit laatste gesprek zijn door de Provincie drie opties aan

[--] voorgehouden:

1) op korte termijn in procedure brengen van een ontwerp-PIP en vergunningaanvraag;

2) de procedure in gang zetten na de gemeenteraadsverkiezingen van de nieuwe gemeente

[D] ;

3) de procedure in gang zetten na de Provinciale Statenverkiezingen en na vorming van een

nieuwe provinciale coalitie.

Bij brief van 24 oktober 2018 is namens [--] meegedeeld:
“Na ampel beraad heeft [--] min of meer noodgedwongen, er zal immers een verdere vertraging optreden, gekozen voor optie 3 daar de kans van slagen bij die optie het grootst lijkt.”

3.1.23.

[--] heeft per e-mail van 12 juni 2019 contact opgenomen met gedeputeerde

[persoon H] om te informeren naar de stand van zaken. Daarin geeft [--] aan dat indien

haar dossier geen onderdeel uitmaakt van het nieuwe coalitieakkoord er - behalve het

verlenen van een ontgrondingsvergunning - twee opties resteren:

- financiële afkoop door de Provincie voor het niet nakomen van de contractuele

inspanningsverplichting;

- het verlenen van een ontgrondingsvergunning voor een alternatieve locatie te [F] .

3.1.24.

Op 5 september 2019 heeft overleg plaatsgevonden tussen [--] en de nieuwe

gedeputeerde die ontgrondingen in portefeuille heeft, [persoon B] . Daarbij is gesproken over de optie van een ontgrondingslocatie in de gemeente [F] . Bij brief van

16 oktober 2019 is door [--] afgezien van die locatie en onverkort ingezet op de locatie

[C] ( [B] II).

3.1.25.

Een ‘verslag overleg Provincie-firma [--] over ontgronding [C] ’ van 5 december 2019 luidt onder andere als volgt.

“Men had reeds via [persoon C] vernomen dat de provincie ervoor heeft gekozen om met een PIP te starten.

2. Aandachtspunten

[persoon F] vraagt of de provincie serieus met het PIP aan de slag wilt of dat het uitsluitend wordt opgepakt omdat het een verplichting uit het grondruilcontract is. Worden er bijvoorbeeld binnen de politiek acties ondernomen om daar draagvlak voor het PIP te krijgen. [persoon B] antwoord dat er geen coalitie en dus geen coalitieprogramma meer is. Complexe voorstellen worden daarom separaat door de Staten beoordeeld. Met uitsluitend politieke lobby kan geen meerderheid verkregen worden. Het is dus zaak om te zoeken naar mogelijkheden die een positieve besluitvorming door provinciale Staten en, in een later stadium, door een bestuursrechter, zo veel als mogelijk bevorderen. Die mogelijkheden zouden dan gezocht moeten worden in het minimaliseren van de overlast van de ontgronding, en dan met name in overlast als gevolg van transport. Een verdere optie zou zijn dat er maatregelen aan het PIP toegevoegd zouden worden die een bijdrage leveren aan het oplossen van knelpunten die voor de gemeenten (en omwonenden) van belang zijn. Daarbij wordt op dit moment hoofdzakelijk gedacht aan verkeerskundige knelpunten. De aandacht zou daarmee gericht moeten zijn op een positieve houding van gemeente en een groot deel van omwonenden ten aanzien van het PIP.

Mocht dat niet lukken dan zal een zogenaamd "eenvoudig" PIP (uitsluitend de ontgronding met een aantrekkelijke na-bestemming) in procedure gebracht worden.”

3.1.26.

Op 13 juli 2020 is namens gedeputeerde [persoon B] aan [--] onder andere het volgende meegedeeld.

“Met betrekking tot de actie zoals beschreven bij punt 1a. Er zal inderdaad na de zomervakantie aan GS ter besluitvorming worden voorgelegd om formeel te starten met het traject om te komen tot een PIP.

Aanvullend hierop zoals ook in ons overleg aangegeven; we zullen dit traject gefaseerd uitvoeren, startende met een studie naar draagvlak en stikstof depositie. Na iedere fase wordt beoordeeld of de haalbaarheid van een ontgronding op de locatie de [B] voldoende is om in een volgende fase te investeren.”

3.1.27.

Bij brief van 26 augustus 2020 hebben Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten

bericht dat zij hebben besloten dat zij ter invulling van de met [--] afgesproken

inspanningsverbintenis om een ontgrondingsvergunning te verstrekken, zullen starten met

de voorbereiding van de besluitvorming over een PIP. Gedeputeerde Staten wijzen in deze

brief op de achtergrond van de inspanningsverplichting, namelijk de grondruil waardoor

realisatie van de BPL mogelijk was. Tevens schrijven Gedeputeerde Staten dat zij, naast de

overeenkomst, ook reden zien om hieraan mee te werken met het oog op het belang van het

winnen van grondstoffen, natuurontwikkeling, veiligheid en recreatie.

3.1.28.

Op 31 maart 2021 heeft [--] onder andere het volgende aan gedeputeerde [persoon B] meegedeeld.

“Samenvattend hebben wij in het gesprek van vanochtend aangegeven dat de combinatie van de periode van tien jaar onduidelijkheid en onzekerheid met het telkenmale vooruitschuiven van deadlines en het ontbreken aan proactief handelen wanneer het gaat om zoeken naar een oplossing in plaats van het zoeken naar redenen waarom de ontgronding niet mogelijk zou zijn, ons weinig vertrouwen geeft dat we de eindstreep met zijn allen op korte termijn gaan bereiken. Desalniettemin gaan we mee in jouw voorstel om nu eerst de resultaten van het draagvlakonderzoek af te wachten die uiterlijk 7 mei bekend zullen zijn. Inmiddels is op vier juni een gezamenlijk vervolgoverleg ingepland. In dit overleg wordt het standpunt van GS op de onderzoeksresultaten en de bijbehorende vervolgstappen besproken. Dit GS standpunt kan dan formeel voorgelegd worden aan PS in de vergadering van 24 juni of uiterlijk 2 juli. Hiermee krijgen wij ultimo 3 juli de duidelijkheid waar wij reeds tien jaar naar op zoek zijn. Ervan uitgaande dat de onderzoeken tot een ontgronding gaan leiden ontvangt [--] op 3

juli dan graag de definitieve marsroute waarbij is aangegeven wanneer alle noodzakelijke onderzoeken als onderdeel van het op te stellen P.I.P. worden uitgevoerd. Mocht deze duidelijkheid op 3 juli onverhoopt niet tot een ontgrondingsvergunning leiden dan wordt op dat moment overgegaan tot afrekening in de vorm van vervangende schadevergoeding waarbij de eerder aan de Provincie toegestuurde opstelling wat ons betreft als basis kan dienen.”

3.1.29.

In april 2021 is het college van Gedeputeerde Staten gevallen. Vervolgens is een nieuw college aangetreden, waarbij [persoon D] de portefeuille ‘Ruimte’ verkreeg.

3.1.30.

Het nieuwe college van Gedeputeerde Staten heeft op 14 september 2021 aan de

Statencommissie Ruimte, Landbouw en Natuur (RLN) een zogenaamde richtinggevende

uitspraak verzocht over de vraag of Provinciale Staten al dan niet een PIP voor de

ontgronding in [C] zullen vaststellen, mede in aanmerking genomen de met [--]

overeengekomen inspanningsverplichting. Dit is gedaan middels toezending van een

sonderend stuk - inclusief bijlagen: rapporten draagvlak- en stikstofonderzoek en de

Ruilovereenkomst - en een notitie van Thuis Partners advocaten.

3.1.31.

Het sonderend stuk luidt onder andere als volgt.

“Sonderend stuk

1. Onderwerp

Fase 1 PIP ontgronding [C]

2. Inleiding/aanleiding incl. beoogd resultaat

In 2011 hebben Gedeputeerde Staten gronden in [C] (gemeente [D] , destijds

gemeente [A] ) verworven voor de realisatie van de Buitenring Parkstad Limburg (BPL). De

gronden zijn verworven via een grondruilovereenkomst van 12 mei 2011. Via deze

grondruilovereenkomst is de provincie een inspanningsverplichting jegens de firma [--]

aangegaan om een ontgronding mogelijk te maken voor de gronden die de firma [--] via de grondruil heeft verkregen. Binnen die inspanningsverplichting worden de termen Provinciaal Inpassingsplan (PIP) en ontgrondingsvergunning vernoemd, en is aangegeven dat de provincie de kosten voor de ontwikkeling van het PIP en daarmee gepaard gaande procedures voor haar rekening neemt. De kosten voor de aanvraag van de ontgrondingsvergunning en eventuele planschade en/of nadeelcompensatie zijn voor rekening van [--] . Voor zover het - ondanks de inspanningen van de provincie - niet mogelijk zou zijn een ontgrondingsvergunning te verlenen, betaalt de Provincie aan [--] een vergoeding van € 250.000,-.

In 2016 hebben GS besloten om aan de firma [--] voor te stellen om de overeenkomst te

ontbinden en daarmee inspanningen voor het PIP en de ontgrondingsvergunning te beëindigen, gezien er naar hun mening onvoldoende draagvlak bij omwonenden en gemeente verkregen zou kunnen worden, dit mede na een in de gemeenteraad van [A] aangenomen motie tegen de ontgronding. [--] heeft echter in 2017 de provincie onverkort aan zijn inspanningsverplichting gehouden. Daarna zijn er zonder resultaat kansen voor alternatieve locaties verkend. Het traject is verschillende keren - in onderling overleg met [--] - on hold gezet vanwege provinciale en gemeentelijke verkiezingen en de herindeling tot de gemeente [D] . In juli 2019 heeft overigens ook de raad van de gemeente [D] een motie tegen de ontgronding aangenomen.

Op 25 augustus 2020 hebben GS besloten om invulling te geven aan de inspanningsverplichting middels het opstellen van een PIP. Omdat de totale kosten van een PIP (inclusief noodzakelijke milieueffectrapportage) circa € 270.000,= zullen bedragen is besloten om het PIP gefaseerd te ontwikkelen waarbij fase 1 bestaat uit een draagvlakonderzoek en een onderzoek naar de stikstofbelasting. Op basis van deze onderzoeken zullen GS besluiten of en op welke wijze er een vervolg aan dit traject wordt gegeven.

In mei 2021 zijn de beide onderzoeksresultaten opgeleverd en openbaar gemaakt.

Op 26 mei 2021 zijn de resultaten van het draagvlakonderzoek en het stikstofonderzoek met de gemeenteraad van [D] besproken. Deze behandeling heeft geen veranderingen ten

aanzien van de visie van de gemeenteraad op de ontgronding opgeleverd. Het is duidelijk dat de gemeenteraad van [D] hun college zal blijven vragen zich in te spannen om in het verdere verloop van het proces de ontgronding tegen te houden en dat naar verwachting ook de gemeenteraad zelf acties in die richting zal ondernemen.

GS hebben - in overleg met [--] - besloten om de resultaten van PIP fase 1 nog in 2021 aan uw Staten voor te leggen voordat zij een besluit over het vervolg zullen nemen. Het beoogd resultaat van deze sondering is om richtinggevende uitspraken over de haalbaarheid van de vaststelling van een PIP voor de ontgronding te krijgen die GS kunnen gebruiken bij het te nemen besluit over het vervolg.

3. Bevoegdheid

Besluitvorming over de vaststelling van een PIP is een bevoegdheid van Provinciale Staten.

Besluitvorming over een ontgrondingsvergunning is een bevoegdheid van Gedeputeerde Staten.

Het verlenen van een ontgrondingsvergunning is alleen mogelijk als de bestemming de

ontgronding toelaat, het geldende bestemmingsplan staat de ontgronding niet toe. Om

medewerking te kunnen verlenen aan een ontgrondingsvergunning is een wijziging van de

bestemming nodig.

Tegen het besluit over een PIP is beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State mogelijk. Tegen een besluit over de ontgrondingsvergunning is beroep bij de rechtbank en vervolgens hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State mogelijk.

4. Verzoek aan de Statencommissie de navolgende vragen te beantwoorden

1. Kunt u op basis van de momenteel beschikbare informatie een richtinggevende uitspraak

geven over de vraag of PS al dan niet een PIP voor de ontgronding te [C] zullen

vaststellen, mede in aanmerking genomen de met [--] overeengekomen

inspanningsverplichting?

2. Indien de momenteel beschikbare informatie onvoldoende is om een richtinggevende uitspraak te kunnen geven: dient volgens PS eerst een volledig ontwerp-PIP te worden voorbereid, inclusief alle daartoe benodigde onderzoeken, of kunt u aangeven welke onderzoeken c.q. informatie u nog minimaal noodzakelijk acht om wel een richtinggevende uitspraak te kunnen geven?

5. Risico’s

Onder punt 2 is toegelicht dat de provincie en [--] in de grondruilovereenkomst een

inspanningsverplichting zijn overeengekomen. Kort gezegd dient de provincie zich in te spannen om een PIP vast te stellen en een ontgrondingsvergunning te verlenen.

Indien er geen PIP wordt vastgesteld en (daardoor) geen ontgrondingsvergunning kan worden verleend, om welke reden dan ook, is de provincie op grond van de grondruilovereenkomst een contractuele vergoeding van € 250.000,- aan [--] verschuldigd, ongeacht de door de provincie verrichte inspanningen om tot een PIP en ontgrondingsvergunning te komen.

Voor zover de provincie daarnaast tekort zou schieten in de nakoming van haar

inspanningsverplichting - door daar onvoldoende invulling aan te geven of door haar inspanningen te staken terwijl dat rechtens niet noodzakelijk is - loopt de provincie het risico dat zij aansprakelijk is voor schade die [--] daardoor lijdt. Die schade kan bestaan uit door [--] gemaakte kosten en/of gemiste inkomsten. De omvang van die inkomstenderving wordt door [--] tot op heden begroot op circa € 2 miljoen.

6. Toelichting / kernargumenten/ onderbouwing

Het provinciaal belang van het vaststellen van het PIP is er primair in gelegen dat wij zorgvuldig invulling moeten geven aan de inspanningsverplichting die de provincie ten behoeve van de realisatie van de BPL is aangegaan. Ook het ter beschikking komen van delfstoffen, in dit geval circa 500.000 M3 opvulzand en klei, is een provinciaal belang alhoewel er hiervoor geen provinciale taakstelling is geformuleerd.

GS hebben besloten om als eerste fase binnen het PIP te starten met een onafhankelijk onderzoek naar draagvlak en een onderzoek naar de stikstof belasting. Dit besluit werd ingegeven door de veronderstelling dat hierin de belangrijkste mogelijke belemmeringen voor een positieve besluitvorming over het PIP zouden zijn gelegen. Dat betekent overigens niet dat er vanuit de andere, nog uit te voeren, onderzoeken in het kader van het PIP en de ontgrondingsvergunning geen andere belemmeringen kunnen voortkomen.

De gedetailleerde onderzoeksresultaten treft u als bijlage bij deze nota aan. De resultaten van de onderzoeken worden hieronder kort samengevat.

Draagvlakonderzoek:

Als provincie hebben wij als belangrijk uitgangspunt aan het onderzoeksbureau meegegeven dat het onderzoek representatief moet zijn en dat het op een deskundige en volledig onafhankelijke wijze moet worden uitgevoerd. Om die reden is ook veel aandacht besteed aan het betrekken van [--] , gemeenteraad en omwonenden bij de opzet van het onderzoek.

De belangrijkste conclusie van het draagvlakonderzoek is dat het draagvlak onder omwonenden voor de ontgronding van de groeve [B] II zeer gering is. Meer dan 6 op de 10 respondenten is tegen het initiatief. 62% vindt het een zeer slecht (43%) of slecht (19%) initiatief. De mogelijkheden om het draagvlak voor het initiatief te verhogen lijken uitermate beperkt. Het merendeel van de factoren die sterk met gebrek aan draagvlak samenhangen zijn namelijk niet of nauwelijks aan te passen in de uitvoering van de ontgronding. Het onderzoek toont een sterke samenhang tussen respondenten die het als een (zeer) slecht initiatief bestempelen en de meest voorkomende nadelen die door deze groep genoemd worden. De 4 meest genoemde nadelen zijn geluidsoverlast, verkeersoverlast, (fijn)stof en onveilige verkeerssituaties. Het zeer geringe draagvlak valt hoogstwaarschijnlijk ook te verklaren door de beperkte voordelen die omwonenden zien in het initiatief en een gebrek aan vertrouwen in de uitvoering en/of handhaving van nog te maken afspraken.

Stikstofonderzoek

Belangrijkste conclusie uit het stikstofonderzoek is dat de toename aan stikstofdepositie vanwege de ontgronding mogelijk kwantitatief gemitigeerd kan worden door het wegvallen van de bemesting van het landbouwkundige perceel dat zal worden ontgrond. Daarvoor dient de initiatiefnemer bij het af- en aanvoeren van grond vrijwel uitsluitend een bepaalde route naar de BPL te hanteren die in afwaartse richting van het prioritaire Natura 2000-gebied [G] loopt. Het gebruiken van deze route zal via verplichtingen/voorschriften in het PIP en de ontgrondingsvergunning geborgd moeten worden, zodat het gebruik verplicht en handhaafbaar is.

Vanwege het feit dat intern salderen sinds 1 januari 2020 vergunningsvrij is, is voor de

ontgrondingsactiviteit vanwege stikstof dan geen natuurvergunning nodig. Wel dient de

kanttekening geplaatst te worden dat de saldering van stikstof slechts onder strikte voorwaarden kan plaatsvinden, en dat het onderzoek op de bewijslast voor het voldoen aan die voorwaarden nog tekort schiet.

Flora en Fauna

Er is in het verleden in opdracht van de provincie een ecologisch onderzoek uitgevoerd waaruit is gebleken dat er geen onoverkomelijke problemen voor de in het gebied aanwezige natuurwaarden zijn. Hierbij moet wel aangegeven worden dat het ecologisch onderzoek reeds in 2013 heeft plaatsgevonden, hetgeen betekent dat het onderzoek nog geactualiseerd zal moeten worden.

7. Afweging van alternatieven en motivering gemaakte keuze / toets duurzaamheidparagraaf

Alhoewel het verkrijgen van voldoende draagvlak voor de ontgronding primair een

verantwoordelijkheid is van [--] is heeft de provincie in de periode 2013 -2016 samen met de initiatiefnemer en de gemeente [A] acties uitgevoerd om draagvlak voor de ontgronding te verkrijgen.

Nadat de gemeenteraad van de gemeente [A] in 2016 een motie tegen de ontgronding heeft

aangenomen is de gemeente [A] uit de samenwerking gestapt.

In 2016 hebben GS besloten om aan de firma [--] voor te stellen om de

inspanningsverplichting uit de overeenkomst te ontbinden en daarmee inspanningen voor het PIP en de ontgrondingsvergunning te beëindigen, gezien er naar hun mening onvoldoende draagvlak bij omwonenden en gemeente verkregen zou kunnen worden, dit mede na een in de

gemeenteraad van [A] aangenomen motie tegen de ontgronding. [--] heeft echter in 2017 de provincie onverkort aan haar inspanningsverplichting gehouden.

In de periode daarop volgend heeft de provincie samen met [--] bezien of er alternatieve

locaties zijn waarvoor een ontgrondingsvergunning kan worden verleend. Dat heeft niet tot een (geschikte) alternatieve locatie geleid.

Omdat het aantal vrachtbewegingen door woongebieden een belangrijk argument van

omwonenden tegen de ontgronding was heeft de provincie nog onderzocht of er mogelijkheden zijn om het vervoer door woongebieden te verminderen. Zo is bijvoorbeeld onderzocht of een directe aansluiting op de BPL aangrenzend aan de ontgronding gerealiseerd kan worden. Een dergelijke oplossing bleek, onder meer uit oogpunt van verkeersveiligheid, niet mogelijk. Verder is gebleken dat alternatieve oplossing voor het vrachtverkeer qua kosten niet in verhouding stond tot de verwachte opbrengsten van de ontgronding. Het uitgangspunt is dat het vrachtvervoer zijnde gemiddeld 22 vrachtwagens (44 vrachtbewegingen) per werkdag in de eerste twee jaar van de ontgronding en gemiddeld 36 vrachtwagens (72 vrachtbewegingen) per werkdag in het 3e t/m 7e jaar van de ontgronding, via het bestaande wegennet plaatsvindt. Het huidige uitgangspunt hierbij is,, mede op basis van het stikstofonderzoek, dat het overgrote deel van het vrachtverkeer via de

route [route A] en [route B] zal worden afgewikkeld (totale afstand circa 1,5 Km).

[--] heeft aangegeven bereid te zijn maatregelen te nemen tegen overlast van geluid middels het aanleggen van een geluidswal.

Afweging ten aanzien van Inspanningsverplichting

De provincie is met [--] een inspanningsverplichting overeengekomen. Hiermee heeft de

provincie zich tot [--] verbonden om een zekere mate van inspanning te leveren om tot de voor de ontgronding noodzakelijke bestemming te komen. Dit betekent niet dat de provincie gehouden is een PIP vast te stellen: PS kunnen niet verplicht worden om een bestemming aan gronden te geven die zij niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening achten. PS dienen echter wel bij het al dan niet vaststellen van het PIP alle betrokken belangen af te wegen, waaronder het algemeen belang, het belang van omwonenden en de betrokken gemeente en het belang van [--] en de met [--] overeengekomen inspanningsverplichting. Als PS de planologische medewerking aan het PIP willen onthouden mag dat, maar zij dienen dat wel te motiveren en in die motivering de overeengekomen inspanningsverplichting te betrekken. PS zullen altijd moeten afwegen of de beoogde bestemming past binnen een goede ruimtelijke ordening en het woon- en leefklimaat van omwonenden.

8. Relatie met Programmabegroting - financiële aspecten

BPL

9. Juridische aspecten - deregulering

Inzet van het juridische instrument PIP.

Om een ontgronding mogelijk te maken dient eerst de bestemming hiervoor geschikt gemaakt te worden. Aanpassing van de bestemming is een bevoegdheid van de gemeenteraad via een

wijziging van het bestemmingsplan. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) bepaalt dat indien sprake is van provinciale belangen, PS, de betrokken gemeenteraad gehoord, voor de betrokken gronden een PIP kunnen vaststellen. Daardoor hebben PS zelf de bevoegdheid een bestemmingsplan te wijzigen door het vaststellen van een PIP.

Bij de besluitvorming over een PIP dienen PS te beoordelen of de bestemmingswijziging past

binnen een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen PS alle betrokken belangen mee te wegen: omgevingsfactoren zoals bodem, geluid, ecologie en luchtkwaliteit, maar ook de belangen van de betrokken gemeente en omwonenden (en het ontbreken van draagvlak) en het belang van [--] , mede in het licht van de overeengekomen inspanningsverplichting. Als gezegd: PS zullen altijd moeten afwegen of de beoogde bestemming past binnen een goede ruimtelijke ordening en het woon- en leefklimaat van omwonenden.

Het vigerende provinciale beleid (POL2014) geeft aan dat 'Waar provinciale belangen daartoe aanleiding geven zal het instrument van het Provinciaal Inpassingsplan (PIP) worden ingezet”. Het provinciale belang is er in deze situatie hoofdzakelijk in gelegen dat de verwerving van voormalige groeve in 2011 essentieel was voor de realisatie van de BPL, en de inspanningsverplichting als een effectieve methode werd beschouwd om de gronden te verwerven. Ook het ter beschikking komen van delfstoffen, in dit geval circa 500.000 M3 opvulzand en klei, is een provinciaal belang alhoewel er hiervoor geen provinciale taakstelling is geformuleerd.

Het is aan PS om te besluiten of dit provinciale belang de inzet van dit juridische instrument

voldoende rechtvaardigt.”

3.1.32.

In de vergadering van de Statencommissie RLN van 15 oktober 2021 is het sonderend stuk behandeld. Daarbij hebben burgers, de gemeente(raad) van [C] en [--] het woord gevoerd en zijn vragen van commissieleden beantwoord. Ook heeft gedeputeerde [persoon D] het woord gevoerd. Vervolgens heeft een meerderheid van de Statenfracties te kennen gegeven dat zij niet zullen meewerken aan het vaststellen van

een PIP.

3.1.33.

Bij brief van 7 december 2021 hebben Gedeputeerde Staten aan [--] bericht en toegelicht, dat vanwege de richtinggevende uitspraak van de Statencommissie RLN, het duidelijk is dat er geen PIP zal worden vastgesteld en dat ten gevolge daarvan geen ontgrondingsvergunning verleend zal kunnen worden. De brief luidt onder andere als volgt.

“De Provincie Limburg heeft met u op 12 mei 2011 een ruilovereenkomst voor gronden gesloten. Onderdeel van die ruilovereenkomst is een Inspanningsverplichting voor de Provincie om - kort gezegd - aan u een ontgrondingsvergunning met een looptijd van 7 jaar te verlenen. Om die ontgrondingsvergunning te kunnen verlenen zou de bestemming van de gronden gewijzigd moeten worden met een provinciaal inpassingsplan ('PIP'). Daarbij is u bekend dat de bevoegdheid al dan niet een PIP vast te stellen niet bij ons college, maar bij Provinciale Staten ligt.

Ons college heeft op 25 augustus 2020 besloten de voorbereidingsprocedure voor het PIP gefaseerd op te starten. Daarbij is ervoor gekozen als eerste een onderzoek naar (1 ) het draagvlak voor de ontgronding en (2) de stikstofbelasting van nabijgelegen kwetsbare natuur als gevolg van de ontgronding uit te voeren. De keuze om in de eerste fase al een draagvlakonderzoek uit te voeren, is (onder meer) ingegeven omdat de aanwezigheid van voldoende draagvlak in de omgeving ingevolge het POL 2014 een van de voorwaarden is voor verlening van een ontgrondingsvergunning. In de thans vigerende Omgevingsvisie Limburg is dit uitgangspunt eveneens opgenomen.

Het draagvlakonderzoek is op 25 mei 2021 afgerond. De belangrijkste conclusie van dit onderzoek is dat het draagvlak onder omwonenden voor de ontgronding zeer gering is, onder meer vanwege geluidsoverlast, verkeersoverlast, (fijn)stof en onveilige verkeerssituaties. De mogelijkheden het draagvlak voor de ontgronding te verhogen zijn volgens het onderzoek uiterst beperkt. In dit kader is overigens ook van belang dat de raad van de gemeente [D] in juli 2019 een motie heeft aangenomen waarin wordt verwoord dat er geen draagvlak is voor de voorgenomen ontgronding (hetgeen in 2016 al is verwoord in een motie van de raad van de toenmalige gemeente [A] ).

Bij brief van 12 oktober 2021 aan Provinciale Staten heeft de gemeenteraad van [D] wederom dit standpunt kenbaar gemaakt.

Uit het stikstofonderzoek van 30 april 2021 blijkt dat stikstof mogelijk intern gesaldeerd zou kunnen worden door het wegvallen van de bemesting van het landbouwkundig perceel dat zal worden ontgrond. Daarbij wordt wel de kanttekening geplaatst dat deze saldering slechts onder strikte voorwaarden kan plaatsvinden en het onderzoek onvoldoende duidelijkheid geeft over de vraag of volledig aan die voorwaarden kan worden voldaan.

Naast deze twee onderzoeken is door ons college onderzocht in hoeverre het mogelijk is het aantal vrachtverkeersbewegingen door woongebieden te verminderen. Daaruit blijkt dat er, ook vanwege de verkeersveiligheid, voor de afwikkeling van het (vracht)verkeer geen alternatieven beschikbaar zijn om de overlast als gevolg van het aantal verwachtverkeersbewegingen te beperken.

In overleg met u heeft ons college deze onderzoeksresultaten voorgelegd aan de commissie Ruimte Landbouw en Natuur (RLN) van Provinciale Staten. Aan deze Statencommissie zijn de volgende vragen voorgelegd:

1. Kunt u op basis van de momenteel beschikbare Informatie een richtinggevende uitspraak geven over de vraag of PS al dan niet een PIP voor de ontgronding te [C] zullen vaststellen, mede in aanmerking genomen de met [--] overeengekomen Inspanningsverplichting?

Op 15 oktober 2021 heeft de bovenvermelde Statencommissie de voorbereiding van het PIP behandeld. U was bij deze behandeling een van de insprekers.

De Statencommissie heeft in de vergadering van 15 oktober 2021 een duidelijke richtinggevende uitspraak gedaan over de eventuele vaststelling van het PIP: Provinciale Staten zullen daar (als bevoegd orgaan) niet aan meewerken. Een afgetekende meerderheid van de fracties heeft te kennen gegeven dat een ontgronding op die locatie niet past binnen een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft de Statencommissie (mede) in aanmerking genomen bovengenoemde onderzoeksresultaten, de belangen van omwonenden en de aantasting van hun woon- en leefklimaat, de belangen van de gemeente [D] , het maatschappelijk belang van grondstoffenwinning, de in de ruilovereenkomst opgenomen

inspanningsverplichting en het (economisch) belang van uw onderneming. Ook is meegewogen dat na onderzoek door de Provincie en u geen geschikte alternatieve locaties op provinciale eigendommen zijn gebleken. Volgens de Statencommissie prevaleren - kort gezegd - de (ruimtelijke) belangen van omwonenden en de gemeente boven de belangen van u als initiatiefnemer, waarbij aldus rekening is gehouden met de inspanningsverplichting.

Omdat de publiekrechtelijke bevoegdheid tot het al dan niet vaststellen van een PIP bij Provinciale Staten ligt en de Statencommissie in meerderheid heeft aangegeven daar niet aan mee te zullen werken, is het duidelijk dat er geen PIP zal worden vastgesteld. Dat heeft tot gevolg dat geen ontgrondingsvergunning verleend zal kunnen worden.”

3.1.34.

Partijen hebben vervolgens op verschillende momenten overleg gepleegd over de

beëindiging van de inspanningsverplichting en de betaling van een vergoeding voor

[--] . Partijen hebben hierover geen overeenstemming bereikt. Vervolgens heeft de

Provincie op 26 juli 2022 het in de Akte tot ruiling genoemde bedrag van € 250.000,- aan

[--] voldaan.

De procedure in eerste aanleg bij de rechtbank

3.2.1.

In deze procedure vordert [--] , na wijziging van eis, samengevat:

- voor recht te verklaren dat de Provincie jegens [--] is tekortgeschoten in de nakoming van de op haar rustende - uit de ruilovereenkomst en Akte van ruiling voortvloeiende - inspanningsverbintenis ter zake het PIP en de ontgrondingsvergunning, althans jegens [--] in dat verband onrechtmatig heeft gehandeld;

- de Provincie te veroordelen tot vergoeding van de door [--] als gevolg hiervan geleden schade, primair tot een bedrag van € 2.863.738,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 7 december 2021 en subsidiair op te maken bij staat, en tot vergoeding van de schade ex artikel 6:96 lid 2 sub c BW Pro, op te maken bij staat;

- de Provincie te veroordelen in de proceskosten.

3.2.2.

Aan deze vordering heeft [--] , zoals door haar in nummer 24 van haar memorie van grieven samengevat is weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd.

De Provincie is toerekenbaar tekortgekomen in de nakoming van de op haar rustende inspanningsverbintenis om aan [--] een ontgrondingsvergunning te verstrekken ten behoeve van de percelen in de gemeente [A] , inclusief een door en op kosten van de Provincie op te stellen PIP. Deze tekortkoming bestaat uit:

• onvoldoende voortvarendheid (dralen) door de jaren heen;

• ten onrechte en herhaaldelijk staken van inspanningen door de jaren heen, ondanks

toezeggingen;

• handelen in strijd met de ruilafspraken;

• handelen in strijd met het geldende juridische kader en provinciaal beleid;

• oneigenlijke en sturende insteek van het sonderend stuk en onvoldoende verdedigen

van het sonderend stuk in Provinciale Staten door gedeputeerde [persoon D] ;

• definitief staken van inspanningen na de richtinggevende uitspraak van de

Statencommissie RLN.

De provincie heeft, subsidiair, een onrechtmatige daad jegens [--] gepleegd doordat (de Statencommissie RLN van) Provinciale Staten in strijd met het provinciale beleid hebben gehandeld toen zij op 15 oktober 2021 een richtinggevende uitspraak deden. Daarmee handelde de Provincie in strijd met het vertrouwensbeginsel.

3.2.3.

De Provincie heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Dat verweer zal, voor zover in hoger beroep van belang, in het navolgende aan de orde komen.

3.2.4.

In het bestreden vonnis heeft de rechtbank de vorderingen van [--] afgewezen en haar in de proceskosten van de Provincie veroordeeld. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat zij de door [--] aan de Provincie gemaakte verwijten niet onderschrijft. In het bijzonder heeft de rechtbank het volgende overwogen.

“4.23. Zoals de rechtbank hierboven al heeft overwogen, dienen Gedeputeerde Staten zich ingevolge de Akte tot ruiling in te spannen om een ontgrondingsvergunning te verlenen aan [--] en indien nodig de daartoe vereiste bestemmingswijziging te bereiken via het in procedure brengen van een PIP. De verplichting om een PIP in procedure te brengen is een verplichting van Gedeputeerde Staten. Die verplichting geldt niet voor Provinciale Staten; het is de rechtbank niet gebleken dat zij zich daartoe zouden hebben verbonden. Het verwijt dat de inspanningsplicht niet is nagekomen na de richtinggevende uitspraak kan zich dan ook alleen tegen Gedeputeerde Staten richten.

4.24.

De mate van inspanningen die [--] van de Gedeputeerde Staten mag verwachten, wordt mede bepaald door hetgeen Gedeputeerde Staten redelijkerwijs kunnen verrichten. In de Statencommissie RLN hebben - in het kader van de richtinggevende uitspraak - uiteindelijk slechts twee partijen (7 van de 47 zetels) voor het in procedure brengen van een PIP gestemd. Gelet daarop mocht de Provincie inschatten, dat de kans dat het in procedure brengen van een PIP alsnog tot een positieve uitkomst zou leiden vrijwel uitgesloten was. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarom redelijkerwijs niet meer van de Provincie verwacht worden dat ze desondanks toch een PIP in procedure zou gaan brengen. Dat dit niet is gebeurd is daarom geen toerekenbare tekortkoming.”

De procedure in hoger beroep bij het hof

3.3.

[--] heeft in hoger beroep 7 genummerde grieven aangevoerd. [--] heeft geconcludeerd tot vernietiging van het bestreden vonnis, tot het alsnog toewijzen van haar vorderingen en tot terugbetaling van hetgeen zij op grond van het bestreden vonnis aan de Provincie heeft betaald, met veroordeling van de Provincie in de proceskosten.

De provincie heeft geconcludeerd tot bekrachtiging van het bestreden vonnis, met veroordeling van [--] in de proceskosten.

3.4.

Het hof heeft hierboven grief 1, gericht tegen de feitenvaststelling al beoordeeld. De overige genummerde grieven en hetgeen [--] overigens in haar memorie van grieven heeft aangevoerd, lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Het hof begrijpt uit die memorie dat [--] het hof vraagt al haar stellingen opnieuw te beoordelen. De grieven en de toelichting daarop in de memorie hebben, samengevat, betrekking op de uitleg van de in de ruilovereenkomst en de Akte tot ruiling vermelde inspanningsverbintenis, op de wijze van handelen van de (organen van de) Provincie naar aanleiding van die verbintenis in de periode 2012 tot en met 2021 en overigens op het causaal verband tussen de gestelde tekortkoming of onrechtmatige daad en de schade.

Verzuim

3.5.1.

Het hof constateert dat [--] in randnummer 6.49 en 6.52 van de inleidende dagvaarding vermeldt dat de [--] een schadeopstelling per ultimo 2021 heeft opgesteld, zijnde het moment waarop de Provincie aan [--] berichtte - op 7 december 2021 - dat zij definitief geen inspanningen meer zal verrichten om te komen tot ontgronding en de Provincie, zo stelt [--] , in verzuim is komen te verkeren. De Provincie is daarom de wettelijke rente over het door [--] gevorderde schadebedrag verschuldigd vanaf van 7 december 2021, de datum waarop het verzuim in ieder geval is ingetreden. [--] voegt daaraan toe dat zij meent dat de Provincie reeds eerder in verzuim is komen te verkeren, maar dat zij voor de rentevordering aansluiting zal zoeken bij deze objectief te bepalen datum. Het hof constateert dat [--] de stelling dat de Provincie al eerder in verzuim is komen te verkeren in de inleidende dagvaarding niet nader heeft gemotiveerd. Wel is [--] hierop in randnummer 73 van de memorie van grieven nader ingegaan. Aldaar voert [--] aan dat het verzuim van de Provincie al in 2016 is ingetreden. De motivering van [--] hierbij luidt als volgt. De Provincie heeft op 22 november 2016 (onvoorwaardelijk) gecommuniceerd dat het niet mogelijk zal zijn om een ontgrondingsvergunning te verlenen (omdat de benodigde planologische besluitvorming niet mogelijk zou zijn). Daarmee staakte de Provincie haar inspanningen. Dit kan op zichzelf al als tekortkoming worden aangemerkt, waarvan het verzuim vanwege de mededelingen van de Provincie onmiddellijk is ingetreden (vgl. artikel 6:83 sub c BW Pro). Pas na aandringen van [--] heeft de Provincie haar inspanningen hervat (overigens zonder aanbod tot schadeloosstelling, zodat geen sprake is van zuivering van het verzuim).

3.5.2.

Het hof overweegt dat [--] , op wie ook op dit punt de stelplicht rust, feiten stelt die volgens haar duidelijk maken per welke datum de Provincie in verzuim is geraakt ter zake van de nakoming van de op haar rustende inspanningsverbintenis. Het hof neemt dan ook niet aan dat het intreden van verzuim, noodzakelijk voor het ontstaan van schadeplichtigheid, zonder nadere motivering van [--] door beide partijen als vaststaand wordt aangenomen. Het hof beoordeelt daarom of de stellingen van [--] , die door de Provincie niet, althans niet gemotiveerd zijn weersproken, toereikend zijn om het rechtsgevolg van het intreden van verzuim te rechtvaardigen, hetzij op 22 november 2016, hetzij op 7 december 2021.

3.5.3.

Het hof overweegt over het intreden van verzuim het volgende. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het wat betreft de in artikel 6:82 en Pro 6:83 BW vervatte hoofdregels en uitzonderingen omtrent ingebrekestelling en verzuim niet zozeer gaat om strakke regels die de schuldeiser, na raadpleging van de wet, in de praktijk naar de letter zal kunnen toepassen. Deze bepalingen beogen veeleer de rechter de mogelijkheid te geven om in de gevallen dat partijen – zoals meestal – zonder gedetailleerde kennis van de wet hebben gehandeld, tot een redelijke oplossing te komen naar gelang van wat in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs van hen mocht worden verwacht. Die gegeven omstandigheden van het geval kunnen met zich brengen dat het verzuim van de schuldenaar ook intreedt indien de schuldenaar niet of niet toereikend reageert op een verzoek van de schuldeiser om binnen een redelijke termijn toe te zeggen dat hij binnen een gestelde, eveneens redelijke, termijn zal nakomen, of om zich binnen een redelijke termijn uit te laten over de wijze waarop en de termijn waarbinnen hij door de schuldeiser omschreven gebreken in de uitvoering van de overeenkomst zal herstellen. De eisen die aan de reactie van de schuldenaar mogen worden gesteld, zijn afhankelijk van de omstandigheden. Daarbij is onder meer van belang hoe concreet de schuldeiser de te herstellen gebreken heeft aangeduid en hoe specifiek hij heeft aangedrongen op een mededeling van de schuldenaar. Bij de beoordeling of de schuldeiser uit de reactie van de schuldenaar, of uit het uitblijven daarvan, heeft mogen afleiden dat de schuldenaar niet tijdig of niet behoorlijk zou nakomen, kunnen ook latere feiten en omstandigheden van belang zijn (Hoge Raad 11-10-2019, ECLI:NL:HR:2019:1581).

3.5.4.

Het hof overweegt dat [--] uit de bewoordingen van de Provincie in de brief van 7 december 2021 redelijkerwijs mocht afleiden dat de Provincie in de verdere nakoming van de inspanningsverbintenis zal tekortschieten als bedoeld in artikel 6:83 aanhef Pro en sub c BW. In die brief vermeldt de Provincie dat zij per fase zou bezien of zij haar inspanningen zou voortzetten, dat duidelijk is dat Provinciale Staten geen PIP zullen vaststellen en dat zij daarom besluit haar inspanningen te staken. De houding van de Provincie jegens [--] aansluitend aan deze brief sluit hierbij aan. De Provincie geeft met de brief, bezien in samenhang met haar houding direct aansluitend daarop duidelijk te kennen dat zij haar verdere inspanningen met het oog op het verlenen van een ontgrondingsvergunning aan [--] definitief staakt. [--] mocht gelet hierop redelijkerwijs begrijpen dat een ingebrekestelling aan de Provincie haar niet op andere gedachten zou brengen en daarom zinloos was. Het hof onderschrijft aldus voormelde stellingen van [--] en oordeelt dat de Provincie per 7 december 2021 in verzuim verkeert ter zake van de nakoming van de op haar rustende inspanningsverbintenis.

3.5.5.

Van een eerder intreden van het verzuim is naar het oordeel van het hof geen sprake. In de brief van 22 november 2016 vermeldt de Provincie dat zij aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan, dat die inspanningen niet tot het beoogde doel hebben geleid en dat verdere activiteiten van de Provincie zinloos zijn. In de kort daarop door [--] aan de Provincie gezonden brief van 24 januari 2017 vermeldt [--] dat de Provincie niet aan haar inspanningsverbintenis heeft voldaan en maant [--] de Provincie haar inspanningen voort te zetten omdat zij anders rechtsmaatregelen zal treffen. De provincie heeft daaraan gehoor gegeven en haar inspanningen voortgezet. Uit de bewoordingen van deze brief van [--] volgt dat [--] uit de bewoordingen in de brief van de Provincie van 22 november 2016 niet opmaakte dat de Provincie niet meer tot het verrichten van inspanningen zou zijn aan te sporen. En de Provincie liet zich ook aansporen. Onder deze omstandigheden is geen sprake van feiten en omstandigheden op grond waarvan [--] redelijkerwijs mocht begrijpen dat ingebrekestelling van de provincie zinloos zou zijn en de Provincie zonder ingebrekestelling in verzuim verkeerde. Nu de Provincie gehoor heeft gegeven aan de ingebrekestelling van [--] is de Provincie op 22 november 2016 niet in verzuim geraakt ter zake van de nakoming van de op haar rustende inspanningsverbintenis.

3.5.6.

Het voorgaande brengt mee dat de verdere beoordeling van het hof over de vraag of de Provincie wanprestatie heeft gepleegd ter zake van de op haar rustende inspanningsverbintenis en schadeplichtig is jegens [--] zich zal toespitsen op de feiten en omstandigheden in de periode rondom de brief van de Provincie van 7 december 2021.

De uitleg van de in de Akte tot ruiling vermelde inspanningsverbintenis

3.6.1.

[--] bepleit, samengevat, het volgende. De inspanningsverbintenis rust op de Provincie en daarmee op de organen van de Provincie, in dit geval op Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten. De inspanningsverbintenis brengt voor de Provincie de onvoorwaardelijke verplichting mee een PIP op te stellen en in procedure te brengen. Redengevend voor het opnemen van een PIP in de Akte tot ruiling is de bij beide partijen bekende ervaring dat bewoners in een gemeente vrijwel altijd bezwaren tegen voorgenomen ontgrondingen hebben.

De Provincie kon de niet-nakoming van de inspanningsverplichting niet afkopen voor een bedrag van € 250.000,00. Dit bedrag is geen afkoopsom, maar een vergoeding voor het waardeverschil tussen [B] I en [B] II. [--] hoefde dit waardeverschil niet

gecompenseerd te hebben als zij [B] II zou mogen ontgronden. In dat geval zou dit bedrag zich terugverdienen. Echter, als het - ondanks de inspanningsverplichting - niet tot ontgronding zou komen, wilde [--] het waardeverschil tussen [B] I en [B] II wel gecompenseerd hebben. Dat feitelijke waardeverschil, afgerond € 250.000,00, is vervolgens opgenomen in de afspraken. De bedragen in de Akte tot ruiling zijn ingegeven door fiscale motieven en betreffen niet de werkelijke waarden.

Dit alles volgt uit de correspondentie voorafgaand aan de Akte tot ruiling, uit de gedragingen van de Provincie na het sluiten daarvan en uit verklaringen van oud-gedeputeerden.

3.6.2.

De Provincie bepleit, samengevat, het volgende. Gedeputeerde Staten kunnen geen afspraken maken over de inzet van bevoegdheden door Provinciale Staten en kunnen Provinciale Staten dus niet binden om de bevoegdheid tot het vaststellen van een PIP op een bepaalde, contractueel overeengekomen wijze uit te oefenen. Verwacht mag worden dat de Provincie alle redelijkerwijs ten dienste staande bestuurlijke middelen aanwendt om de beoogde inspanning gestalte te geven, totdat dit van haar in redelijkheid niet meer kan worden gevergd. Dat betekent dat er geen verplichting bestaat om een procedure door te zetten en een ontwerp-PIP aan Provinciale Staten voor te leggen, wanneer op voorhand vaststaat dat dit niet (meer) zal leiden tot het gewenste resultaat.

Komt de ontgronding niet tot stand - en de reden waarom is niet relevant - dan betaalt de Provincie € 250.000,00 aan [--] . [--] heeft dan niets meer van de Provincie te vorderen. [--] bevestigt die bedoeling in haar e-mail van 2 mei 2011 door mee te delen dat "Wanneer de inspanningsverplichting van de Provincie Limburg om welke reden dan ook niet leidt tot een ontgrondingsvergunning voor [--] , dan betekent dit dat [--] 8,1260 hectare grond in brengt en [--] verkrijgt van de Provincie Limburg 3,6 hectare in eigendom en een toebetaling van € 250.000,00." Hiermee onderschrijft [--] dat de afkoopsom van € 250.000,00 tegen volledige kwijting wordt voldaan, als de inspanningsverplichting van de Provincie niet tot een ontgronding leidt. De reden is niet relevant. In alle gevallen is het bedrag van € 250.000,00 een afkoopsom: "om welke reden dan ook”. De Provincie wijst ook op de producties 15 en 17 bij conclusie van antwoord. Dus zelfs als de Provincie zou zijn tekortgeschoten in haar inspanningsverplichting doet [--] met betaling van deze afkoopsom afstand van haar vorderingsrechten met betrekking tot die inspanningsverplichting. De betaling van € 250.000,00 is niet het getaxeerde waardeverschil tussen de wederzijds geruilde gronden. Deze stelling van [--] is irrelevant en onjuist. Irrelevant, omdat het niet van belang is waar de omvang van de afkoopsom op is gebaseerd. Volgens de Provincie is het bedrag van € 250.000,00 het resultaat van 'handje klap' in de bespreking van 29 april 2011. Onjuist, omdat het waardeverschil niet € 250.000,00 bedraagt, maar slechts € 50.000,-, zo volgt uit een e-mail van 14 mei 2022 van [persoon I] aan [persoon J] (adviseurs van [--] respectievelijk de Provincie).

3.6.3.

Het hof overweegt het volgende. Het gaat hier om een overeenkomst die tot stand is gekomen na onderhandelingen tussen de Provincie en [--] . De uitleg van de Akte tot ruiling dient plaats te vinden aan de hand van de ‘Haviltex’-maatstaf. De vraag hoe in een schriftelijk contract de verhouding van partijen is geregeld en of dit contract een leemte laat die moet worden aangevuld, kan niet worden beantwoord op grond van alleen maar een zuiver taalkundige uitleg van de bepalingen van dat contract. Voor de beantwoording van die vraag komt het immers aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan deze bepalingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Daarbij kan mede van belang zijn tot welke maatschappelijke kringen partijen behoren en welke rechtskennis van zodanige partijen kan worden verwacht. Wat betreft dat laatste gaat het hier om twee professionele partijen met kennis en ervaring op het punt van het tot stand brengen van ontgrondingsprojecten.

3.6.4.

Het hof heeft partijen ter zitting gevraagd of er meer of andere correspondentie of verklaringen of gedragingen voor de uitleg van belang zijn dan waarover het hof met het procesdossier beschikt. Partijen hebben bevestigd dat het procesdossier de relevante stukken bevat. Het hof legt artikel 13 van Pro de Akte tot ruiling hierna uit. Daarbij betrekt het hof ook het meest verstrekkende verweer van de Provincie over de betaling tegen finale kwijting, dat door de rechtbank onbesproken is gelaten. Dit verweer dient te worden besproken nu, zoals uit de verdere motivering van het hof zal blijken, meerdere grieven van [--] slagen.

3.6.5.

De bewoordingen van artikel 13.1 van de Akte tot ruiling, inhoudende dat Comparant sub 1 (hof: de Provincie) zich zal inspannen om aan Comparant sub 2 (hof: [--] ) een ontgrondingsvergunning te verstrekken ten behoeve van de percelen in object B, inclusief een door en op kosten van Comparant sub 1 op te stellen Provinciaal InpassingsPlan (PIP) en dat indien Comparant sub 1 er niet in slaagt een ontgrondingsvergunning te verstrekken, Comparant sub 1 een bedrag van € 250.000,00 zal betalen aan Comparant sub 2, dienen aldus te worden uitgelegd dat de betaling van € 250.000,00 tegen finale kwijting pas aan de orde is nadat de Provincie de op haar rustende inspanningsverbintenis deugdelijk is nagekomen, zonder dat het met de inspanning beoogde doel is gerealiseerd. Wat de inhoud van die inspanningsverbintenis is, zal het hof verderop uitleggen. De andersluidende lezing van de Provincie, hierboven weergegeven, onderschrijft het hof niet. De Provincie heeft immers voorafgaand aan de Akte tot ruiling bij brief van 12 mei 2011 aan [--] een grondruil voorgesteld onder een aantal condities. Een van die condities luidt dat in het onverhoopte geval dat - ondanks de inspanning van de provincie - het niet mogelijk is om een ontgrondingsvergunning te verstrekken, de Provincie dan aan [--] een bedrag betaalt van € 250.000,-, dat er alsdan enkel een ruil van gronden heeft plaatsgevonden en dat dit bedrag is te beschouwen als een afkoopsom waarbij volledige kwijting heeft plaatsgevonden. In de op deze wijze geformuleerde conditie ziet het hof steun voor zijn uitleg van artikel 13.1. dat betaling van € 250.000,00 door de Provincie pas aan de orde is en haar bevrijdt, nadat zij de op haar rustende inspanningsverbintenis, zonder resultaat, deugdelijk is nagekomen. Deze conditie heeft de Provincie geformuleerd ná een bijeenkomst tussen [--] en de Provincie op 29 april 2011 waarvan de uitgangspunten op 2 mei 2011 door [--] zijn samengevat. De omstandigheid dat [--] op 2 mei 2011 vermeldt dat wanneer de inspanningsverplichting van de Provincie om welke reden dan ook niet leidt tot een ontgrondingsvergunning voor [--] , [--] dan een toebetaling krijgt van € 250.000,00, doet daarom niet af aan de uitleg het hof. Blijkens de brief van 12 mei 2011 heeft de Provincie de inhoud van de bijeenkomst op 29 april 2011 niet aldus begrepen dat zij ook zonder eerst deugdelijk haar inspanningsverbintenis te zijn nagekomen tegen finale kwijting aan [--] een bedrag van € 250.000,00 kon betalen. Het e-mailbericht van [persoon G] van de Provincie van 29 juni 2012, een dag nadat de Provincie de Akte tot ruiling had ondertekend, waarin hij melding maakt dat bekend is dat een beoogde ontgraving een groot afbreukrisico kent in verband met bezwaren van bewoners en natuur- en milieugroepen en dat is bepaald dat [--] voor het afbreukrisico een afkoopsom van € 250.000,00 ontvangt en dat in dat geval de zaak financieel is afgerond, doet evenmin af aan de uitleg van het hof. Uit dit bericht blijkt niet dat betaling van genoemd bedrag aan de orde kon zijn zonder dat de provincie eerst deugdelijk haar inspanningsverbintenis zou zijn nagekomen. Voor de uitleg is gelet op de door het hof bij de uitleg betrokken correspondentie niet van belang of het bedrag het waardeverschil tussen de geruilde percelen betreft of door ‘handjeklap’ tot stand is gekomen. Wel van belang is dat Gedeputeerde Staten in het sonderend stuk eenzelfde uitleg als het hof aan artikel 13.1 geeft: “Indien een ontgronding op de door de firma [--] verkregen gronden, om welke reden dan ook, niet mogelijk blijkt dan is contractueel bepaald dat de provincie € 250.000,= extra betaalt voor de grondverwerving, ongeacht de door de provincie verrichte inspanningen om tot een PIP en ontgrondingsvergunning te komen. Indien wij onvoldoende invulling geven aan onze contractuele inspanningsverplichting jegens de firma [--] dan lopen wij het risico dat de provincie aansprakelijk is jegens [--] voor gemaakte kosten en/of inkomstenderving.” Verklaringen of gedragingen van partijen die tot een andere uitleg dan die van het hof zouden kunnen leiden zijn er niet. De slotsom is dat de Provincie niet door haar betaling van € 250.000,00 aan [--] finaal is gekweten terzake van de in de Akte tot ruiling opgenomen inspanningsverbintenis.

3.6.6.

Aan de orde is nu de uitleg van de inhoud van de op de Provincie rustende inspanningsverbintenis. Het hof overweegt dat in de uitleg van het hof de inspanningsverbintenis op twee organen van de Provincie rust, te weten op Gedeputeerde Staten en op Provinciale Staten. Daartoe is het volgende redengevend. Het gaat hier om een door de Provincie gesloten privaatrechtelijke overeenkomst met [--] . De Provincie, zijnde een publiekrechtelijke rechtspersoon, is tot het sluiten van een dergelijke overeenkomst bevoegd op grond van artikel 2:1 BW Pro jo artikel 2:5 BW Pro. De gebruikmaking van die bevoegdheid in dit geval, is gebaseerd op het besluit van Gedeputeerde Staten tot het sluiten van de privaatrechtelijke overeenkomst. Uit de bewoordingen van artikel 13.1 van de Akte tot ruiling blijkt dat de inspanning van de Provincie moet zijn gericht op een ontgrondingsvergunning, inclusief een door en op kosten van de Provincie op te stellen provinciaal inpassingsplan. Het verstrekken van een ontgrondingsvergunning is de bevoegdheid van Gedeputeerde Staten. Een PIP vergt allereerst het opstellen van zo’n plan en het in procedure brengen van zo’n plan door Gedeputeerde Staten en vervolgens de vaststelling daarvan door Provinciale Staten. Nu de ontgrondingsvergunning in dit geval niet zonder een bestemmingswijziging van het gebied [B] II kan worden verleend en voor een bestemmingswijziging de betrokkenheid van zowel Gedeputeerde Staten als Provinciale Staten is vereist, waarmee de Provincie en [--] bij het opstellen van de Akte tot ruiling bekend waren, heeft de Provincie met artikel 13.1 die beide organen willen binden aan de inspanningsverbintenis. Het hof ziet steun voor deze uitleg in conditie 3 van de brief van 12 mei 2011 van de Provincie aan [--] inhoudende dat de Provincie zich inspant om voor de door [--] te verwerven gronden een ontgrondingsvergunning te verstrekken, incluis provinciaal inpassingsplan. Ook hierin komt de benodigde betrokkenheid van genoemde organen van de Provincie tot uitdrukking. Zonder betrokkenheid van Provinciale Staten kon immers een PIP niet tot stand komen, met als gevolg dat Gedeputeerde Staten nooit een ontgrondingsvergunning zouden kunnen verlenen. Partijen moesten dan ook redelijkerwijs begrijpen dat artikel 13.1. een inspanningsverbintenis voor zowel Gedeputeerde Staten als voor Provinciale Staten meebracht.

3.6.7.

In de uitleg van het hof dienen de inspanningen van Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten te zijn gericht op het verlenen van een ontgrondingsvergunning via allereerst een bestemmingswijziging door middel van een PIP. Daartoe is het volgende redengevend. De weg van het PIP is in voormelde bijeenkomst van partijen op 29 april 2011 besproken. Vervolgens is deze route in de correspondentie tussen partijen voorafgaand aan de Akte tot ruiling vermeld. Tot slot is deze in artikel 13.1 van de Akte tot ruiling opgenomen. De ontgrondingsvergunning kon nooit worden verleend zonder een bestemmingswijziging. Het was partijen bekend dat een bestemmingswijziging ten behoeve van ontgronding bezwaren van bewoners en natuur- en milieugroepen oproepen, zo blijkt onder andere uit voormeld e-mailbericht van [persoon G] van de Provincie van 29 juni 2012. Het bestaan van dergelijke bezwaren hoeft niet in de weg te staan aan het tot stand brengen van een PIP, zo blijkt ook uit de laatste regel van het in overweging 3.1.25. weergegeven ‘verslag overleg Provincie-firma [--] over ontgronding [C] ’ van 5 december 2019. Gelet op het voorgaande moesten partijen redelijkerwijs begrijpen dat de inspanningen van de Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten allereerst dienden te zijn gericht op het tot stand brengen van een PIP en vervolgens, indien een PIP (onherroepelijk) tot stand zou zijn gekomen, die van Gedeputeerde Staten op het tot stand brengen van een ontgrondingsvergunning. Aanknopingspunten voor een andere uitleg ontbreken in de processtukken.

3.6.8.

Nu het debat tussen partijen in deze procedure uitsluitend is gericht op de inspanningsverbintenis om te komen tot een PIP zal het hof zich bij de verdere uitleg en beoordeling tot de inhoud en uitvoering hiervan beperken. De inspanningsverbintenis gaat niet zover dat Gedeputeerde Staten onder alle omstandigheden een PIP in procedure dienden te brengen en evenmin dat Provinciale Staten onder alle omstandigheden een dergelijk plan dienden vast te stellen. Van de beide organen is niet te vergen dat zij vanwege een privaatrechtelijke overeenkomst in strijd handelen met de hen in dit geval bij de - ten tijde in geding geldende - Wet ruimtelijk ordening (Wro) gegeven taken en bevoegdheden met betrekking tot een PIP. Van hen is, gegeven de door de Provincie op zich genomen inspanningsverbintenis, wel te vergen dat zij hun wettelijke bevoegdheden maximaal benutten om het met de inspanningsverbintenis beoogde doel na te streven.

3.6.9.

Relevant voor de besluitvorming door de (organen van de) Provincie ter uitvoering van de inspanningsverbintenis, waarbij de beschikbare bevoegdheden maximaal dienen te worden benut, is allereerst dat een PIP in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening dient te zijn. Bij de beoordeling of een PIP voldoet aan de eis van een goede ruimtelijke ordening zijn bestaande beleidsregels met betrekking tot ontgronding relevant.

3.6.10.

Relevant voor de besluitvorming door de (organen van de) Provincie ter uitvoering van de inspanningsverbintenis is daarom het in 2021 geldende Provinciaal beleid, neergelegd in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (hierna: POL2014). Over ontgrondingen is het volgende in het POL2014 opgenomen.

“8.4. Ontgrondingen

8.4.1

De Limburgse ambitie

Ontgrondingen vinden plaats op basis van een goede afweging van alle betrokken belangen, waaronder de bijdrage aan de maatschappelijke behoefte aan oppervlaktedelfstoffen. De winning van oppervlaktedelfstoffen gebeurt als onderdeel van projecten met een meervoudige doelstelling en een zo groot mogelijke maatschappelijke meerwaarde.

Bij de winning van zand en grind gaat de voorkeur sterk uit naar projecten die bijdragen aan de waterveiligheid en gebiedsontwikkeling in de Maasvallei (zie ook 7.3).

8.4.2

De opgave

Goede belangenafweging bij ontgrondingen door afstemming van delfstofwinning in samenhang met een optimale aanpak van maatschappelijke opgaven.

Toelichting opgave

Voor het realiseren van gewenste fysieke maatregelen is het soms nodig dat 'de schop in de grond gaat'. Dan is sprake van een ‘ontgronding'. De daarbij betrokken belangen kunnen tegenstrijdig zijn. Daarom is in de Ontgrondingenwet vastgelegd dat een afweging van deze belangen nodig is. De winning van oppervlaktedelfstoffen dient ook een nationaal belang volgens de nationale Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte.

8.4.3

Aanpak

Goede belangenafweging bij ontgrondingen

Bij besluitvorming over ontgrondingen worden de betrokken belangen zorgvuldig afgewogen. Voor elke ontgronding (met of zonder winning van oppervlaktedelfstoffen) geldt als voorwaarde voor het verkrijgen van een vergunning dat zij bijdraagt aan het realiseren van een maatschappelijk gewenste functie of aan het verbeteren van het functioneren van een maatschappelijk gewenste functie. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om te zorgen voor zoveel mogelijk draagvlak in de omgeving.

Afstemming van delfstofwinning in samenhang met maatschappelijke opgaven

De winning van oppervlaktedelfstoffen moet plaatsvinden als onderdeel van projecten met een meervoudige doelstelling, met een zo groot mogelijke maatschappelijke meerwaarde en voldoende draagvlak. Bij de winning van zand en grind gaat de voorkeur sterk uit naar projecten die bijdragen aan de waterveiligheid en gebiedsontwikkeling in de Maasvallei. Voor de Maasvallei neemt de Provincie de regie om in samenspraak met gemeenten en bedrijfsleven te komen tot een programmatische aanpak en afstemming van multifunctionele gebiedsontwikkelingsprojecten met winning van oppervlaktedelfstoffen en projecten

gericht op waterbeheer en hoogwaterveiligheid (zie ook 7.3).

(…)

Toelichting aanpak

Uiteraard kunnen ontgrondingen slechts plaatsvinden binnen onder meer de randvoorwaarden van ander provinciaal beleid zoals opgenomen in dit POL en de daarbij behorende aanvullingen en uitwerkingen. De Provincie weegt initiatieven onder meer af vanuit haar rol als vergunningverlener op basis van de Ontgrondingenwet. Bij die afweging wordt rekening gehouden met de betrokken belangen zoals ecologie, hydrologie, landschappelijke en archeologische waarden en belangen van omwonenden. Ook wordt, indien aan de orde, rekening gehouden met economische belangen, waaronder het belang van de (regionale) werkgelegenheid bij zowel het delfstoffenwinnende als het verwerkende bedrijfsleven.

8.4.4

Provinciaal belang, rol en instrumenten

Provinciaal belang

Voldoende aanbod aan bouwstoffen.

Waterveiligheid en gebiedsontwikkeling in de Maasvallei.

Maatschappelijk meerwaarde van gebieden na afloop van de delfstofwinning.”

3.6.11.

Relevant voor de besluitvorming door de (organen van de) Provincie ter uitvoering van de inspanningsverbintenis zijn ook de uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ook: RVS of de Afdeling) op te maken overwegingen die betrekking hebben op de beleidsruimte bij besluitvorming over plannen zoals het PIP. Het hof wijst op de volgende overwegingen.

RVS 28-10-2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2566):

In artikel 3.26, eerste lid, van de Wro is bepaald dat indien sprake is van provinciale belangen, provinciale staten voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan kunnen vaststellen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1857, overweging 2.13, moet bij de vraag of sprake is van een provinciaal belang worden beoordeeld of provinciale staten zich het belang waarvoor het inpassingsplan is vastgesteld in redelijkheid als provinciaal belang hebben kunnen aantrekken.

Bij de vaststelling van een inpassingsplan hebben provinciale staten beleidsruimte om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die zij uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Zij moeten daarbij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Verder is er geen wettelijke regel die bepaalt dat een ruimtelijk plan een ontwikkeling alleen mogelijk mag maken als daarvoor voldoende draagvlak in de omgeving bestaat. Op zichzelf beschouwd kan de omstandigheid dat een groot aantal omwonenden bezwaren heeft tegen de realisatie van de mestverwerkingsinstallatie dan ook niet tot vernietiging van het inpassingsplan leiden.

Dit betekent echter niet dat het aspect draagvlak geen enkele rol speelt in de besluitvorming. Draagvlak vormt een aspect van de belangenafweging die het bevoegd gezag bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de mestverwerkingsinstallatie moet maken. In het onderstaande zal de Afdeling bij de inhoudelijke beroepsgronden ingaan op de beroepsgronden over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het inpassingsplan. Bij de beoordeling van die beroepsgronden toetst de Afdeling, indien die beroepsgronden daartoe aanleiding geven, of provinciale staten de belangen van de omwonenden voldoende hebben onderzocht en hebben betrokken in hun belangenafweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het inpassingsplan.

RVS 21-10-2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2475):

De stichting en het bewonerscollectief voeren aan dat er geen draagvlak in de omgeving is voor deze nieuwe ontgrondingsvergunning, terwijl het POL - en blijkens de wetsgeschiedenis ook de Ontgrondingenwet zelf - dit wel als voorwaarde stellen. Er is in de regio juist veel verzet tegen het opnieuw toestaan van zandwinning en het opnieuw uitstellen van de herinrichting. Het bestreden besluit is zonder enig overleg met de partijen die bezwaar hadden tegen het eerdere Plan van Transformatie tot stand gekomen. Ook op gemeentelijk niveau is er geen draagvlak voor de nieuwe vergunning, wat ook al blijkt uit het door de gemeente Heerlen ingediende beroep en uit de motie die in 2017 door de gemeenteraad van Heerlen is aangenomen. Dat Sibelco informatieavonden heeft gehouden en een klankbordgroep heeft ingesteld om draagvlak te creëren, zoals het college en Sibelco hebben aangevoerd, is volgens de stichting en het bewonerscollectief onvoldoende om te kunnen concluderen dat er sprake is van voldoende draagvlak. Tijdens deze informatieavonden hebben omwonenden nu juist veelvuldig bepleit dat er eindelijk een einde komt aan de zandwinning. Ook is veelvuldig gerefereerd aan de belofte om in 2004 in de Zuidplas een recreatiegebied te realiseren. Geen van de voorstellen die de bewoners in de klankbordgroep hebben gedaan is door Sibelco en het college overgenomen. Dat het bestuur van de stichting Heksenberg/Pronsebroek per brief van 28 januari 2019 heeft laten weten achter het plan van Sibelco te staan, zoals het college en Sibelco hebben aangevoerd, wil volgens de stichting en het bewonerscollectief niet zeggen dat er bij de bewoners van deze wijken voldoende draagvlak is voor het plan. De opvattingen van het bestuur vormen namelijk geen goede afspiegeling van de opvattingen van de bewoners van die wijken. De opvattingen die het bewonerscollectief uitdraagt worden daarentegen wél breed gesteund door de omwonenden, zoals blijkt uit het feit dat de petitie STOP SIBELCO IN 2020 in 2016 in korte tijd 1.500 keer is ondertekend. Er is bewust van afgezien om een groot aantal gelijkluidende beroepschriften bij de Afdeling in te dienen om haar niet onnodig te belasten, maar het ingediende beroepschrift wordt breed gesteund door de omwonenden.

Het college stelt zich op het standpunt dat Sibelco heeft voldaan aan haar verantwoordelijkheid om een zo breed mogelijk draagvlak in de omgeving te verkrijgen. Daarbij wijst het college erop dat Sibelco heeft voldaan aan de wens van de buurt en de stichtingen om de Mijnsteenberg niet af te graven, dat Sibelco een klankbordgroep heeft ingesteld en rondleidingen en informatieavonden heeft georganiseerd om draagvlak te creëren. De stichting [XX] heeft volgens het college per brief van 28 januari 2019 laten weten achter het plan van Sibelco te staan.

In paragraaf 8.4 van het POL staat dat de winning van oppervlaktedelfstoffen moet plaatsvinden met voldoende draagvlak en dat het de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer is om te zorgen voor zoveel mogelijk draagvlak in de omgeving. Dit betekent dat de initiatiefnemer een inspanningsverplichting heeft en dat het primair aan het college is om te beslissen of aan die inspanningsverplichting is voldaan. Sibelco heeft - onbetwist - informatieavonden, overleggen en rondleidingen georganiseerd, een informatiefolder uitgegeven en een klankbordgroep ingesteld. Om tegemoet te komen aan wensen uit de omgeving heeft Sibelco er verder vanaf gezien de Mijnsteenberg bij de ontgronding te betrekken, en zijn een hondenstrand en trappen in het ontwerpeindplan opgenomen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat Sibelco daarmee heeft voldaan aan haar inspanningsverplichting om voldoende draagvlak te creëren en dat hiermee is voldaan aan het genoemde beleidsuitgangspunt. Dat, zoals de stichting en het bewonerscollectief onder verwijzing naar onder meer petities en moties hebben aangevoerd, de ontgrondingsvergunning niet bij alle betrokkenen op bijval kan rekenen, wil niet zeggen dat het college niet in redelijkheid heeft mogen beslissen dat voldaan is aan de inspanningsverplichting en de ontgrondingsvergunning dus niet in strijd is met het beleid van het POL. Het betoog faalt.

3.6.12.

Al de in voorgaande overwegingen vermelde omstandigheden, wettelijke regels en beleidsregels, zijn (mede) bepalend voor de mogelijkheden die de Provincie heeft om met gebruikmaking van de bevoegdheden van haar organen invulling aan haar inspanningsverplichting te geven.

3.6.13.

Uit het voorgaande volgt dat het hof het ter zitting ingenomen standpunt van de Provincie, inhoudende dat de formele rechtskracht van het besluit van Provinciale Staten inhoudende de richtinggevende uitspraak tot het niet meewerken aan het PIP in de weg staat aan toewijzing van de op wanprestatie gebaseerde vordering van [--] , niet onderschrijft. Uit het arrest van de Hoge Raad van 8 juli 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BP3057) volgt immers dat de formele rechtskracht van het besluit van Provinciale Staten niet in de weg staat aan de mogelijkheid dat de burgerlijke rechter oordeelt dat het besluit niet beantwoordt aan de privaatrechtelijke overeenkomst met daarin in dit geval de in artikel 13 vermelde Pro inspanningsverbintenis. De omstandigheid dat een besluit publiekrechtelijk voor rechtmatig moet worden gehouden, betekent niet dat de provincie privaatrechtelijk gezien haar verplichtingen uit de overeenkomst is nagekomen.

Is de Provincie tekortgeschoten in de nakoming van de inspanningsverbintenis

3.7.1.

[--] betoogt dat de Provincie een PIP in procedure had moeten brengen, had moeten vaststellen en zo nodig in rechte had moeten verdedigen. In ieder geval mocht de Provincie haar inspanningen niet staken vanwege de door de Statencommissie RNL op 15 oktober 2021 gegeven richtinggevende uitspraak. De Provincie betoogt dat zij de op haar rustende inspanningsverbintenis deugdelijk is nagekomen. Verdere inspanningen zijn gelet op de richtinggevende uitspraak van de Statencommissie RNL van haar in redelijkheid niet te vergen. De inspanningsverbintenis vergt niet dat de Provincie een PIP vaststelt dat zij niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht.

3.7.2.

Het hof overweegt het volgende. De Provincie heeft haar beslissing (die van Gedeputeerde Staten) om geen verdere inspanningen met het oog op de (uiteindelijke) vaststelling van een PIP te verrichten in de brief van 7 december 2021 als volgt gemotiveerd.

“Een afgetekende meerderheid van de fracties heeft te kennen gegeven dat een ontgronding op die locatie niet past binnen een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft de Statencommissie (mede) in aanmerking genomen bovengenoemde onderzoeksresultaten, de belangen van omwonenden en de aantasting van hun woon- en leefklimaat, de belangen van de gemeente [D] , het maatschappelijk belang van grondstoffenwinning, de in de ruilovereenkomst opgenomen inspanningsverplichting en het (economisch) belang van uw onderneming. Ook is meegewogen dat na onderzoek door de Provincie en u geen geschikte alternatieve locaties op provinciale eigendommen zijn gebleken. Volgens de Statencommissie prevaleren - kort gezegd - de (ruimtelijke) belangen van omwonenden en de gemeente boven de belangen van u als initiatiefnemer, waarbij aldus rekening is gehouden met de inspanningsverplichting.”

3.7.3.

Het hof overweegt dat het debat in de vergadering van de Statencommissie RNL op 15 oktober 2021 is gevoerd op basis van het sonderend stuk van Gedeputeerde Staten van 13 september 2021 en de inspraak van diverse personen. In het sonderend stuk vermeldt Gedeputeerde Staten:

- de door de Provincie op zich genomen inspanningsverbintenis;

- het onvoldoende draagvlak van omwonenden voor de ontgronding en het verzet van de gemeente [A] daartegen vanaf 2016;

- de kosten van een PIP, inclusief milieueffectrapportage (mer), van € 270.000,00;

- de uitkomst van het draagvlakonderzoek in 2021 is dat 62% tegen ontgronding is, met als bezwaren geluidsoverlast, verkeersoverlast (44 tot 72 vrachtbewegingen over 1,5 km per dag), (fijn)stofoverlast, onveilige verkeerssituatie, en dat die bezwaren niet met maatregelen zijn weg te nemen;

- het provinciaal belang bestaat uit het nakomen van de inspanningsverbintenis en delfstoffenwinning;

- het stikstofonderzoek heeft als uitkomst dat de stikstofbelasting mogelijk kwantitatief gemitigeerd kan worden door het wegvallen van de bemesting van het landbouwkundige perceel dat zal worden ontgrond;

- het flora- en faunaonderzoek uit 2013 liet toen geen onoverkomelijke problemen zien.

3.7.4.

Het hof constateert dat het verslag van de Statencommissie RNL van 15 oktober 2021 over de negatieve beslissingen van de aanwezige statenleden in verband met de gevraagde richtinggevende uitspraak, samengevat, het volgende vermeldt:

- de uitkomst van het draagvlakonderzoek en de verkeershinder brengen mee dat de maatschappelijke belangen van de omwonenden zwaarder moeten wegen;

- de maatschappelijke belangen van de omwonenden staan voorop gelet op de vermelde overlast;

- het belang van de natuur staat voorop, de afspraken tussen de Provincie en [--] over het PIP zijn als koehandel te bestempelen;

- het belang van omwonenden verzet zich tegen ontgronding;

- het betreft een relatief kleine ontgronding met relatief veel overlast, het is moeilijk maatschappelijke meerwaarde te realiseren, het maatschappelijk belang van bouwstoffen is onvoldoende, het draagvlakonderzoek weegt zwaarder.

3.7.5.

Het hof overweegt dat het de bevoegdheid van Gedeputeerde Staten is om een PIP voor te bereiden en in procedure te brengen. Voor een PIP dat ontgronding mogelijk moet maken is allereerst noodzakelijk dat de voor het desbetreffende gebied gewenste maatschappelijke functie wordt beschreven (zie het POL2014). Voor een dergelijke beschrijving is de mede door de Provincie geïnitieerde Gebiedsvisie [C] van 28 september 2015 dienstig. Het rapport bevat een uitgebreide visie op het gebied van en rondom de gemeente [A] . Over de ontgronding in het gebied vermeldt het rapport het volgende.

“Landschappelijke invulling Zuidoostflank

De ontwikkelingen in de zuidoostflank (met name de buitenring en de beoogde ontgronding), leiden ertoe dat een aanzienlijke ingreep in het landschap wordt gedaan. Deze ingreep heeft echter ook tot gevolg dat er nieuwe kansen liggen op het gebied van herinvulling, herinrichting toegankelijkheid en verbindingen. Hierdoor kan een meerwaarde worden

gecreëerd voor het landschap. Het is daarbij zaak dat de zone als één geheel wordt gezien en als geheel landschappelijk wordt ingericht. Hierbij kunnen drie opgaven worden benoemd:

1. Herinrichting van de ontgrondingslocatie na ontgronding.

2. De herprofilering en herinrichting van het landschap in het kader van mitigatie voor de Buitenring Parkstad.

3. Herinrichting van de landschapszones langs de Buitenring (tussen [weg A] / [weg B] en de grens met [H] (Maakt deel uit van de planvorming Buitenring en is niet verder uitgewerkt in deze visie).

Landschappelijke invulling Zuidoostflank:

Ontgrondingsgebied

Gebiedsvisie

De ontgrondingslocatie kan, na ontgronding, ingezet worden ten behoeve van het herstel van het cultuurlandschap en de zicht- en voelbaarheid van de Buitenring verminderen. Hierdoor kan het positief bijdragen aan de beleving van bewoner en recreant. De primaire gedachte bij de invulling van het ontgrondingsgebied is de teruggave aan het landschap. De beoogde dynamiek van de nieuwe functies is daarom laag zodat de impact op het landschap en naastgelegen woonwijk beperkt is. Door de landschappelijke invulling van deze locatie kan hiermee van toegevoegde waarde zijn: de belevings- en gebruikswaarden van het gebied worden verhoogd doordat het gebied beter toegankelijk wordt; de bestaande routestructuren worden hersteld verbeterd en er kan een landschappelijke buffer voor de buitenring worden gecreëerd.

Ingrediënten

* Het oude cultuurlandschap: plateauterras met helling. Oorspronkelijk het hoogste punt in de omgeving, ook bekend als de Hulsberg.

* De aantakking met nieuwe recreatieve routes.

* De aansluiting met de nieuwe woonwijk.

* Relatie met de Buitenring Parkstad aan de zuidzijde van het ontgrondingsgebied.

Kansen en belemmeringen

* Landschapsherstel van de ontgronding gebruiken bij de inpassing van de Buitenring door een verdiepte ligging toe te passen. Ook het gebied aan de Heerlense zijde van de Buitenring betrekken bij het landschapsherstel zodat er een robuust gebaar ontstaat.

* Recreatieve impuls geven aan het gebied door toevoegen verblijfsrecreatie in extensieve vorm.

* De koppeling met de nieuwe woonwijk ten zuiden van het ontgrondingsgebied.

* Een hoog dynamische of intensieve functie op deze locatie is niet gepast, kleinschaligheid en extensief gebruik van de ruimte is wenselijk.

* Betrekken van oude ontgrondingslocatie bij landschappelijke invulling.

(…)”.

3.7.6.

Het hof overweegt dat het sonderend stuk geen beschrijving van de gewenste maatschappelijke functie van het gebied bevat. Dit, terwijl de gebiedsvisie ruim voldoende aanknopingspunten biedt om op basis daarvan de gewenste maatschappelijke functie te beschrijven.

3.7.7.

Vervolgens is noodzakelijk dat het Provinciaal belang bij het PIP ten behoeve van de (uiteindelijk) gewenste maatschappelijke functie wordt beschreven. Het hof overweegt dat het sonderend stuk die belangen zeer beperkt benoemt, te weten het belang van de inspanningsverbintenis en van de opbrengst van delfstoffen. Een meeromvattende motivering van het provinciaal belang had, gelet op de inspanningsverbintenis, in de rede gelegen. Het POL2014 biedt in het onderdeel over ontgrondingen voldoende aanknopingspunten voor een uitvoerigere motivering.

3.7.8.

Het hof overweegt voorts dat in het sonderend stuk de motivering van de bezwaren van de omwonenden uitvoerig is, terwijl de overige - op grond van het POL2014 en voormelde jurisprudentie van de Afdeling - in de beoordeling te betrekken belangen niet of nauwelijks van een nadere motivering zijn voorzien. Gelet op hetgeen het hof in de voorgaande overwegingen heeft vermeld, ontbreekt het in het sonderend stuk aan relevante informatie over de gewenste maatschappelijke functie van het gebied, is het provinciaal belang uiterst mager uiteengezet en zijn de in aanmerking te nemen diverse belangen van een uiterst magere motivering voorzien, behoudens de subjectieve belangen van de omwonenden. Het gevolg hiervan is dat de informatievoorziening van Gedeputeerde Staten aan de Statencommissie naar het oordeel van het hof ten minste als ‘zeer beperkt’ is aan te merken.

3.7.9.

De negatieve beslissingen van de afzonderlijke Statenleden, hierboven in overweging 3.7.4. samengevat weergegeven, zijn blijkens het verslag van de vergadering gebaseerd op de uitkomsten van het draagvlakonderzoek. De Statenleden geven er, behoudens één uitzondering, geen blijk van alle bij de vaststelling van een PIP in aanmerking te nemen belangen te hebben meegewogen, laat staan dat zij dit gemotiveerd hebben gedaan. Ook de enkele Statenleden die aanvankelijk vermeldden meer informatie nodig te hebben, hebben daar vervolgens van afgezien en een negatieve beslissing uitgesproken. Het hof ziet de in overweging 3.7.2. herhaalde passage uit de brief van 7 december 2021, inhoudende dat de Statenleden ontgronding niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening vinden en - en daar gaat het om - dat zij daartoe zijn gekomen op grond van een weging van al de in die passage vermelde feiten, omstandigheden en belangen, niet onderbouwd worden met het Verslag van de vergaderring van de Statencommissie RNL. Andere stukken waarin deze onderbouwing wel is gegeven bevinden zich niet in het procesdossier. Door de Provincie zijn ook geen andere stukken genoemd over de richtinggevende uitspraak.

3.7.10.

Het hof oordeelt op grond van de in overweging 3.6.6. en volgende weergegeven kaders en de in overweging 3.7.1. en volgende weergegeven bevindingen met betrekking tot de activiteiten van de Provincie ter uitvoering van de inspanningsverbintenis, dat de Provincie tekort is geschoten in de deugdelijke nakoming van die inspanningsverbintenis. Daartoe is het volgende redengevend. Gedeputeerde Staten hebben zich bij hun activiteiten van meet af aan, en waar nu relevant, ook in 2021 laten leiden door de opvatting dat voldoende draagvlak bij de omwonenden een voorwaarde is voor het opstellen en in procedure brengen van een PIP. De Statencommissie heeft zich bij haar oordeelsvorming ten behoeve van de richtinggevende uitspraak laten leiden door de uitkomsten van het draagvlakonderzoek, zonder daarbij de overige relevante aspecten (gemotiveerd) in de weging te betrekken. Uit voormelde jurisprudentie van de Afdeling volgt dat deze opvattingen van de (organen van de) Provincie niet stroken met de eigen beleidsregels van de Provincie, neergelegd in het POL2014. Op grond van het POL2014 dient de Provincie - haar organen - te beoordelen of initiatiefnemer [--] voldoende inspanningen heeft verricht om het draagvlak te bevorderen. Ook mag het aspect ‘draagvlak’ als één van de in de belangenafweging te betrekken aspecten mogen meegewogen. Om dat laatste te kunnen doen, dienen de diverse in het kader van een goede ruimtelijke ordening te wegen aspecten te worden onderzocht om vervolgens een gemotiveerde afweging te kunnen maken en een standpunt in te kunnen nemen over de vraag of ontgronding in het gebied [B] II in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In het kader van het onderzoek naar de te wegen aspecten is voor het opstellen van een PIP, gelet op artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer een milieueffectrapportage (mer) nodig. Een dergelijk rapport is bij uitstek dienstig om inzichtelijk te maken in welke mate de door de omwonenden vermelde/gevreesde geluidsoverlast, verkeersoverlast, (fijn)stofoverlast en onveilige verkeerssituatie kunnen worden geobjectiveerd en welke maatregelen nog kunnen worden getroffen om geobjectiveerde gevolgen weg te nemen of te verminderen.

3.7.11.

Nu de Provincie op grond van de in de brief van 7 december 2021 weergegeven argumenten haar inspanningen heeft gestaakt, heeft zij de haar gegeven bevoegdheden in het kader van het tot stand brengen van een PIP niet maximaal benut. Dat is in strijd met hetgeen de op de Provincie rustende inspanningsverbintenis van haar vergt. De beslissing van de Provincie om inspanningen te staken dient te zijn gebaseerd op een weging van alle relevante feiten en omstandigheden van het geval, waaronder de in overweging 3.7.10. vermelde. Alleen dan kan de Provincie gemotiveerd en gerechtvaardigd tot de beslissing komen dat in redelijkheid niet van haar is te vergen haar inspanningen om te komen tot een PIP voort te zetten op de grond dat een in procedure te brengen PIP gegeven de aan de Provincie toekomende beleidsvrijheid en gelet op de hierboven beschreven kaders (waaronder beleid en jurisprudentie) niet in overeenstemming met een goede ruimtelijk ordening zal zijn.

3.7.12.

Gelet op bij beide partijen bekende bezwaren van omwonenden tegen ontgrondingen in het algemeen is de route van een PIP in de Akte van ruiling opgenomen. Indien de Provincie reeds voorafgaand of bij het sluiten van de Akte van ruiling van mening was dat zonder een in haar ogen toereikend draagvlak voor ontgronding bij de omwonenden het tot stand brengen van een PIP niet aan de orde kon zijn, had de Provincie de in artikel 13 van Pro die Akte neergelegde inspanningsverbintenis niet, of onder andere voorwaarden op zich moeten nemen.

Causaal verband en schade

3.8.1.

Uit voorgaande overwegingen volgt dat de Provincie wanprestatie heeft gepleegd ter zake van de op haar rustende inspanningsverbintenis en ter zake daarvan op 7 december 2021 in verzuim verkeert. Dat brengt mee dat de Provincie gehouden is de schade van [--] die het gevolg is van de wanprestatie aan [--] te vergoeden. [--] heeft primair schadevergoeding tot een bedrag van € 2.863.738,00 gevorderd, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 7 december 2021. Subsidiair heeft [--] schadevergoeding op te maken bij staat gevorderd, daarin ook begrepen vergoeding van de schade ex artikel 6:96 lid 2 sub c BW Pro.

3.8.2.

De primaire schadevordering van [--] veronderstelt dat de Provincie bij besluit een PIP zou hebben vastgesteld dat, na een waarschijnlijke gerechtelijke procedure, formele rechtskracht zou hebben gekregen en dat vervolgens bij besluit een ontgrondingsvergunning zou zijn verstrekt, welk besluit eveneens formele rechtskracht zou hebben gekregen. Een dergelijke situatie doet zich niet voor. Evenmin is op dit moment voldoende aannemelijk te achten dat voortgezette inspanningen van de Provincie tot een dergelijk resultaat zouden hebben geleid. Dat laatste komt doordat de inspanningen in een zeer vroeg stadium van het gehele (besluitvormings)traject zijn gestaakt. Of voortgezette inspanningen daadwerkelijk tot het mogen ontgronden van [B] II zouden hebben geleid hangt af van de wijze waarop de organen van de Provincie aan de hen toekomende beleidsvrijheid (deugdelijk) invulling geven, vervolgens van de inhoud van beroepsgronden van belanghebbenden en tot slot van de uitkomst van de (terughoudende) toets door de bestuursrechter. In dit geval, waarin de Provincie haar activiteiten om te komen tot een PIP en een ontgrondingsvergunning in een vroeg stadium ten onrechte heeft gestaakt, is sprake van de situatie dat [--] de kans heeft gemist op verwezenlijking van zijn plannen, en dat het onzekere antwoord op de vraag of het PIP destijds met inbegrip van de ontgrondingslocatie tot stand zou zijn gekomen en vervolgens de ontgrondingsvergunning zou zijn verleend, tot uitdrukking dient te komen in de bepaling van de grootte van die kans, derhalve in de schadeberekening. In het onderhavige geval is onmiskenbaar sprake van condicio sine qua non-verband tussen de wanprestatie en de gemiste kans. Indien geen grond bestaat om op voorhand ervan uit te gaan dat die kans nihil of zeer klein is, dient de schade zo nodig bij wijze van schatting te worden bepaald. Gegeven de aan de (organen van de) Provincie toekomende beleidsvrijheid en de hierboven weergegeven kaders ontbreekt het voor het hof aan feiten of omstandigheden die het oordeel rechtvaardigen dat de kans nihil of zeer klein is. De mogelijkheid dat [--] schade heeft geleden als gevolg van de wanprestatie van de Provincie is daarom voldoende aannemelijk, hetgeen verwijzing naar de schadestaatprocedure rechtvaardigt (Hoge Raad 19-06-2015, ECLI:NL:HR:2015:1683).

3.8.3.

Uit het voorgaande volgt dat het hof de Provincie zal veroordelen tot het betalen van schadevergoeding op te maken bij staat. Het gaat dan in hoofdzaak om de schade die het gevolg is van de gemiste kans dat [--] na een PIP en een ontgrondingsvergunning gedurende (maximaal) 7 jaar ontgrondingswerkzaamheden had kunnen verrichten en daarnaast om schade ex artikel 6:96 lid 2 sub c BW Pro. Het is in beginsel aan [--] om in de schadestaatprocedure de rechter aanknopingspunten te bieden de kans op succes te beoordelen en de hoogte van de schade te begroten en zo nodig te schatten. Nu het besluitvormingsproces door de Provincie al in een vroeg stadium is stopgezet, is het inschatten van de kans op succes vermoedelijk niet eenvoudig. Ook de onderbouwing van de schade van [--] vergt nog het nodige van [--] nu op dit moment uitsluitend een door haar opgesteld overzicht, zonder nadere onderbouwing, voorhanden is.

Afsluitend

3.9.1.

Uit al het voorgaande volgt dat de grieven van [--] , voor zover daarin is aangevoerd dat de Provincie wanprestatie heeft gepleegd terzake van de op haar rustende inspanningsverbintenis en daarom schadeplichtig is, slagen. De grief waarin [--] (subsidiair) betoogt dat de Provincie jegens haar een onrechtmatige daad heeft gepleegd kan onbesproken blijven. De grief waarin [--] betoogt dat zij ten onrechte door de rechtbank in de proceskosten is veroordeeld slaagt. Tegen de gewijzigde vordering tot terugbetaling van hetgeen [--] op grond van het bestreden vonnis aan de Provincie heeft betaald, zijn geen processuele bezwaren aangevoerd en het hof ziet die ook niet ambtshalve. Deze vordering is, nu het bestreden vonnis zal worden vernietigd, toewijsbaar.

3.9.2.

Het hof zal de Provincie als de (overwegend) in het ongelijk gestelde partij in de kosten van beide instanties veroordelen. Omdat onbepaald is of en zo ja tot welk bedrag [--] schade zal hebben geleden wordt voor het salaris advocaat aangesloten bij een vordering van onbepaalde waarde (tarief II).

De kosten voor de procedure in eerste aanleg aan de zijde van [--] zullen worden vastgesteld op:

Explootkosten € 108,26
Griffierecht € 8.519,00
Salaris advocaat/gemachtigde € 1.228,00

Totaal € 9.855,26

De kosten voor de procedure in hoger beroep aan de zijde van [--] zullen vastgesteld worden op:

Explootkosten € 115,12
Griffierechten € 13.124,00
Salaris advocaat € 2.428,00
Nakosten € 178,- (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal € 15.845,12

3.9.3.

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

4.De uitspraak

Het hof:

vernietigt het bestreden vonnis van 29 mei 2024 en opnieuw recht doende:

verklaart voor recht dat de Provincie jegens [--] is tekortgeschoten in de nakoming van de op haar rustende inspanningsverbintenis terzake het PIP en de ontgrondingsvergunning;

veroordeelt de Provincie tot vergoeding aan [--] van schade die het gevolg is van voormelde tekortkoming, alsmede de schade ex artikel 6:96 lid 2 sub c BW Pro, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;

veroordeelt de Provincie tot terugbetaling van hetgeen [--] op grond van het bestreden vonnis aan de Provincie heeft betaald, zijnde een bedrag van € 17.503,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 12 juni 2024;

veroordeelt de Provincie in de proceskosten van de eerste aanleg van € 9.855,26 en van het hoger beroep van € 15.845,12 te betalen binnen veertien dagen na heden. Als de Provincie niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het arrest daarna wordt betekend, dan moet zij € 92,00 extra betalen vermeerderd met de kosten van betekening;

veroordeelt de Provincie in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na heden zijn voldaan;

verklaart de veroordelingen in dit arrest uitvoerbaar bij voorraad;

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit arrest is gewezen door mrs. P.W.A. van Geloven, F.M.T. Quaadvliet en J.M.W. Werker en is in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 10 februari 2026.

griffier rolraadsheer