Uitspraak
27 maart 1987
Eerste Kamer
Nr. 12.807
AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE AMSTERDAM,
waarvan de zetel is gevestigd te Amsterdam,
EISERES tot cassatie, incidenteel verweerster,
advocaat: voorheen Mr. W. Blackstone,
thans Mr. R.M. Schutte,
t e g e n
IKON BELEIDSKONSULENTEN B.V.,
gevestigd te Amsterdam,
VERWEERSTER in cassatie, incidenteel eiseres,
advocaat: Mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie — verder te noemen de Gemeente — heeft bij exploot van 23 mei 1978 verweerster in cassatie — verder te noemen Ikon gedagvaard voor de Rechtbank te Amsterdam en gevorderd Ikon te verbieden het perceel Bachstraat 15 te Amsterdam te gebruiken anders dan als woonhuis.
Nadat Ikon tegen die vordering verweer had gevoerd, heeft de Rechtbank bij vonnis van 28 mei 1980 de vordering toegewezen.
Tegen dit vonnis heeft Ikon hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam.
Bij tussenarresten van 25 juni 1981 en 6 oktober 1983 heeft het Hof — met aanhouding van elke verdere beslissing — de Gemeente opgedragen bij akte een overzicht te verstrekken als in die arresten vermeld en bij eindarrest van 3 januari 1985 heeft het Hof het vonnis van de Rechtbank vernietigd en de vordering alsnog afgewezen.
De arresten van het Hof zijn aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de arresten van het Hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld, waarna Ikon incidenteel beroep heeft ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie houdende het incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van de beroepen.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal Franx strekt tot vernietiging van de bestreden arresten en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof wegens gegrondheid van het principale cassatieberoep en tot verwerping van het incidentele cassatieberoep.
3. Beoordeling van de middelen in het principale beroep
3.1 Het gaat in deze zaak om een vordering van de Gemeente ter verkrijging van een verbod aan Ikon het door haar als kantoor gebruikte perceel Bachstraat 15 te Amsterdam — waarvan de Gemeente eigenaar is en Ikon erfpachter — anders dan als woonhuis te gebruiken. Grondslag van deze vordering is, dat het perceel volgens de bij de uitgifte in erfpacht in 1929 van een rechtsvoorganger van Ikon bedongen bijzondere bepaling moet worden ingericht en gebruikt als woonhuis en dat volgens artikel 9 sub a der Pro Algemene Bepalingen 1915 het de erfpachter niet is geoorloofd deze bestemming te veranderen zonder voorafgaande schriftelijke toestemming — het artikel spreekt over ‘’vergunning’’ — van Burgemeester en Wethouders. Deze vordering is door de Rechtbank toegewezen, maar door het Hof afgewezen.
In het principale cassatieberoep gaat het nog uitsluitend om het beroep op het gelijkheidsbeginsel dat naar het oordeel van het Hof (rechtsoverweging 12 en 14 e.v. van het eerste tussenarrest) besloten lag in grief 2 van Ikon en de daarop gegeven toelichting.
3.2 Onderdeel 2 van middel I — onderdeel 1 bevat geen klacht — betoogt dat het Hof met laatstbedoeld oordeel buiten de rechtsstrijd van partijen is getreden en voorts dat dit oordeel onbegrijpelijk is, evenwel tevergeefs.
Nu het Hof in de tweede grief van Ikon en de daarop gegeven toelichting een beroep op het gelijkheidsbeginsel besloten heeft geacht, is het niet buiten de rechtsstrijd van partijen getreden door dit beroep te behandelen.
's Hofs oordeel is ook niet onbegrijpelijk gelet op hetgeen Ikon in haar memorie van grieven heeft aangevoerd. In dit verband verdient nog opmerking dat de gemeente in het verdere verloop van het geding voor het Hof ampel de gelegenheid heeft gehad zich tegen dit beroep op het gelijkheidsbeginsel te verweren.
3.3 Onderdeel 3 van middel I richt zich in de eerste plaats tegen 's Hofs oordeel (eerste tussenarrest, rechtsoverweging 12) dat ‘’de overheid, ook bij het uitoefenen van bevoegdheden uit privaatrechtelijke overeenkomsten als de onderhavige, algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht dient te nemen’’, evenwel tevergeefs. Een overheidslichaam behoort bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden uit een erfpachtsverhouding de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en derhalve ook het gelijkheidsbeginsel als een van die beginselen — in acht te nemen. Voor zover het slot van het onderdeel onder a, betoogt dat het gelijkheidsbeginsel hier slechts aan de orde zou kunnen komen in het kader van de toepassing van een aan de overheid meer ruimte latende redelijkheidsmaatstaf en daarom hier een zwakkere werking dan in het bestuursrecht zou hebben, gaat het uit van een onjuiste rechtsopvatting.
3.4 Terecht voert het onderdeel evenwel voorts aan dat de wijze waarop het Hof in rechtsoverweging 16 van het eerste tussenarrest het gelijkheidsbeginsel hanteert, niet juist is.
Het Hof heeft in deze rechtsoverweging geoordeeld dat nu (a) vaststaat dat de Gemeente ‘’voorheen’’ — dat wil zeggen voor zij haar beleid wijzigde — krachtens vast beleid in gevallen als het onderhavige vergunning tot bestemmingswijziging placht te geven, en (b) ook in de laatste jaren — zij het ‘’sporadisch’’ — nog dergelijke vergunningen afgeeft, Ikon's beroep op het gelijkheidsbeginsel gerechtvaardigd is tenzij de Gemeente aantoont dat de weigering van de bestemmingswijziging aan Ikon enerzijds en het nadien ‘’sporadisch’’ verlenen van de vergunningen anderzijds uitvloeisel zijn van één consistent beleid, gevoerd sedert 20 januari 1976 (de dag waarop Ikon toestemming tot bestemmingswijziging vroeg).
Het Hof miskent in dit oordeel vooreerst — nog afgezien van hetgeen hierna in 3.5 wordt overwogen — dat het voorheen gevoerde vaste beleid in beginsel niet relevant meer is, nu, zoals het Hof zelf in rechtsoverweging 17 heeft aangenomen, dit beleid reeds was gewijzigd voordat Ikon toestemming tot bestemmingswijziging vroeg.
Voorts gaat ook het aan het slot van het onderdeel sub b betoogde op. Er is — anders dan het Hof klaarblijkelijk, mede gelet op de uitwerking die in het eindarrest aan rechtsoverweging 16 is gegeven, heeft geoordeeld — in een geval als het onderhavige geen sprake van een rechtens relevante strijd met het gelijkheidsbeginsel op grond van de enkele omstandigheid dat de Gemeente in een op zichzelf staand geval zonder voldoende grond ten gunste van een ander dan Ikon een uitzondering heeft gemaakt op haar vaste beleid, ook al zou die uitzondering niet zijn terug te voeren op een vergissing aan de zijde van de Gemeente.
In dit verband verdient nog opmerking dat in geval een burger een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel en dit beroep staaft met een opsomming van gevallen die naar zijn mening aan het zijne gelijk zijn en door het overheidslichaam anders zijn behandeld, het op de weg van het overheidslichaam ligt zich over een en ander uit te laten en een eventuele ongelijke behandeling te verklaren.
3.5 Onderdeel 4 is eveneens gegrond. Zonder nadere motivering is niet begrijpelijk wat het Hof in de eerste zinsnede van rechtsoverweging 16 bedoelt met de vaststelling dat de Gemeente voorheen in ‘’gevallen als de onderhavige’’ ‘’vergunning tot bestemmingswijziging’’ placht te geven. Met name is onduidelijk of het Hof hier het oog heeft op de toestemming tot woningonttrekking op grond van art. 56 Woningwet Pro of op de toestemming op grond van de erfpachtsverhouding.
3.6 Het vorenstaande brengt mede dat 's Hofs eerste tussenarrest niet in stand kan blijven.
Daaruit vloeit voort dat het tweede tussenarrest en het eindarrest, die beide op het eerste tussenarrest voortbouwen, evenmin in stand kunnen blijven. Onderdeel 5 van middel I is derhalve gegrond en middel II behoeft geen behandeling.
4. Beoordeling van het middel in het incidentele beroep
4.1 Onderdeel 1.2 — onderdeel 1.1 bevat geen klacht — gaat blijkens de daarop gegeven toelichting uit van de veronderstelling dat toetsing aan het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel als ‘’zelfstandig criterium’’ — waarbij dit onderdeel kennelijk de werking van deze beginselen in het bestuursrecht op het oog heeft — niet zou zijn toegelaten. In hetgeen hiervoor in 3.3 is overwogen ligt besloten dat deze veronderstelling niet juist is. Het onderdeel behoeft derhalve geen behandeling.
4.2 Onderdeel 1.3 faalt. Nu het Hof in rechtsoverweging 6 van het eerste tussenarrest — in cassatie onbestreden — heeft geoordeeld dat Ikon niet in vertrouwen op eerdere gedragingen of eerdere verzuimen van de Gemeente heeft aangenomen dat het haar vrijstond het perceel als kantoorruimte te gebruiken, heeft het terecht Ikon's beroep op het vertrouwensbeginsel verworpen. 's Hofs oordeel is naar de eis der wet met redenen omkleed.
4.3 Aangezien 's Hofs tussenarresten niet in stand kunnen blijven, behoeft onderdeel 2 geen bespreking.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
in het principale beroep:
vernietigt de arresten van het Gerechtshof te Amsterdam van 25 juni 1981, 6 oktober 1983 en 3 januari 1985;
verwijst de zaak naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing;
in het incidentele beroep:
verwerpt het beroep;
in het principale en het incidentele beroep:
veroordeelt Ikon in de kosten van het geding in cassatie, aan de zijde van de Gemeente begroot op ƒ. 544,-- aan verschotten en ƒ. 2.000,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president Ras als voorzitter en de raadsheren Bloembergen, Haak, Roelvink en Boekman, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president Ras op
27 maart 1987.
27 maart 1987.