Uitspraak
Nr. 34793
7 juni 2000
gewezen op het beroep in cassatie van het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Maassluis (hierna: B en W) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 11 september 1998 betreffende de aan X te Z in rekening gebrachte explootkosten voor het betekenen van een dwangbevel.
1. Beschikking en bezwaar
Aan belanghebbende is ter zake van het betekenen van een dwangbevel ter invordering van f 10,-- aan onbetaald gebleven rioolrechten, in rekening gebracht een bedrag van f 50,--, welk bedrag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de comptabele der gemeente Maassluis (hierna: de comptabele) is gehandhaafd.
2. Tot verwijzing leidend geding
Belanghebbende is van de uitspraak van de comptabele in beroep gekomen bij het Gerechtshof te ‘s-Gravenhage. De uitspraak van dit hof van 18 maart 1997 is op het beroep in cassatie van B en W bij arrest van de Hoge Raad van 18 maart 1998, nr. 33256, BNB 1998/156, vernietigd, met verwijzing van het geding naar het Gerechtshof te Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing van de zaak in meervoudige kamer met inachtneming van dat arrest.
3. Geding na verwijzing
Het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof) heeft de uitspraak van de comptabele en de beschikking inzake de explootkosten ad f 50,-- vernietigd. De uitspraak is aan dit arrest gehecht.
4. Geding in cassatie
B en W hebben tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal Van den Berge heeft op 28 december 1999 geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
B en W hebben schriftelijk op de Conclusie van de Advocaat-Generaal gereageerd.
5. Beoordeling van het middel
5.1. Voor de feiten van het geding wordt verwezen naar voornoemd arrest van 18 maart 1998, alsmede naar de uitspraak van het Hof.
5.2. Bij de beoordeling van het middel wordt het volgende vooropgesteld. De invordering van de onderhavige gemeentelijke belasting vindt ingevolge artikel 231, lid 1, van de Gemeentewet (tekst 1994) plaats met toepassing van onder meer de Invorderingswet 1990 als ware die belasting een rijksbelasting. Het bepaalde in artikel 12 van Pro de Invorderingswet 1990 laat naar de tekst van die bepaling en de aard van de daarin aan de ontvanger - en ingevolge het tweede lid van het genoemde artikel 231 aan Pro de comptabele - toegekende bevoegdheid een dwangbevel uit te vaardigen ter invordering van een (resterende) belastingschuld, toe dat bij het uitoefenen van die bevoegdheid een beleid wordt gevoerd. Ook de in de Conclusie van de Advocaat-Generaal in noot 13 aangehaalde passage uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 12 van Pro de Invorderingswet 1990 verzet zich daartegen niet. Dit brengt mee dat de rechter in een procedure als de onderhavige desverzocht heeft te toetsen of - indien zodanig invorderingsbeleid wordt gevoerd - dat beleid bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid mocht worden gevoerd en voorts of bij het nemen van het betrokken besluit tot uitvaardiging van een dwangbevel dat beleid mocht worden toegepast, hetgeen niet het geval is indien bijzondere omstandigheden in redelijkheid tot een afwijking van dat beleid noopten. Indien deze toetsing in het nadeel van de belastingschuldige uitvalt, staat het bedrag van de ter zake in rekening gebrachte kosten niet ter beoordeling van de rechter, aangezien dat bedrag rechtstreeks uit de Kostenwet invordering rijksbelastingen (hierna: Kostenwet) voortvloeit.
5.3. B en W hebben in het beroepschrift in cassatie in het tot verwijzing leidend geding en voor het Hof aangevoerd dat een invorderingsbeleid als hiervoor bedoeld door de gemeente wordt gevoerd - inhoudende, kort gezegd, dat ter handhaving van de betalingsdiscipline behoudens bijzondere omstandigheden ook openstaande bedragen die het gevolg zijn van ingevolge de Kostenwet in rekening gebrachte vervolgingskosten zonder meer worden ingevorderd - en dat in het onderhavige geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden die tot een afwijking daarvan noopten. Het Hof heeft die stelling in zijn rechtsoverweging 6.2 aldus weergegeven dat door de comptabele een - min of meer algemene, kennelijk beleidsmatige - belangenafweging is gemaakt, welke ertoe heeft geleid dat in de visie van de comptabele zijn belang c.q. het algemeen belang in alle gevallen die overeenkomen met dat van belanghebbende zwaarder weegt dan een individueel belang. Het heeft vervolgens die stelling verworpen. Redengevend hiervoor achtte het Hof dat de aan die belangenafweging ten grondslag gelegde aanname van de comptabele omtrent het betalings(wan)gedrag van de bevolking van de gemeente - niemand zou nog de laatste f 10,-- aan belasting betalen indien bekend is dat de gemeente die niet invordert - niet zonder meer als uitgangspunt bij de invordering van belastingschulden mag gelden. Volgens het Hof klemt dit te meer nu door de comptabele niet is gesteld of anderszins is gebleken dat naar het betalings(wan)gedrag door de bevolking van de gemeente ooit deugdelijk onderzoek is verricht.
5.4. Voorzover het middel erover klaagt dat onbegrijpelijk is dat het Hof de stelling van B en W heeft opgevat zoals het die heeft weergegeven, is het gegrond. In ’s Hofs weergave van de stelling van B en W wordt geen recht gedaan aan het blijkens de gedingstukken bij het Hof ingenomen standpunt dat, kort gezegd, het gevoerde invorderingsbeleid noodzakelijk is om de betalingsdiscipline te bewaren en dat daarvan wordt afgeweken indien er bijzondere omstandigheden blijken te bestaan die daartoe nopen.
5.5. Voorzover het middel zich richt tegen de redengeving waarmee het Hof de aan B en W toegedichte stelling heeft verworpen, is het eveneens gegrond. De gemeente heeft binnen de door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur getrokken grenzen de vrijheid een beleid als het door haar gestelde te voeren. Voorzover dat beleid berust op bepaalde veronderstellingen omtrent de doelmatigheid van het te voeren beleid, mag niet het bewijs van de juistheid van die veronderstellingen worden verlangd, maar dient de beoordeling zich te beperken tot de vraag of de gemeente die veronderstellingen in redelijkheid aan het beleid ten grondslag heeft mogen leggen. Van de veronderstelling dat, indien bekend wordt dat de gemeente steeds afziet van invordering van een na betaling van de in hoofdsom verschuldigde belasting resterend bedrag (in de orde) van f 10,--, in het algemeen de neiging tot tijdige betaling van belasting ter voorkoming van het belopen van vervolgingskosten zal afnemen, kan niet worden gezegd dat deze zo weinig voor de hand ligt, dat de gemeente haar in redelijkheid niet aan haar invorderingsbeleid ten grondslag mag leggen.
5.6. Voor het overige behoeft het middel geen bespreking. ’s Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen.
6. Na cassatie
Voor het geding na verwijzing verdient nog opmerking dat niet zal behoeven te worden onderzocht of de Kostenwet bij de tot 1 juli 1997 geldende tekst van de Gemeentewet een voldoende wettelijke grondslag bood voor de verschuldigdheid van vervolgingskosten. De Kostenwet is, ondanks het - sedert 1971 - ontbreken in de gemeentewet (oud) en in de huidige Gemeentewet (tekst 1994) van een uitdrukkelijke verwijzing naar die wet, mede van toepassing op de invordering van gemeentelijke belastingen, zulks overeenkomstig de - naar uit de conclusie van de Advocaat-Generaal blijkt - bij en sedert de totstandkoming van de Kostenwet bij herhaling door de regering uitgesproken bedoeling van de wetgever. Weliswaar is bij de wijziging van de Kostenwet in 1990 in artikel 1 van Pro die wet opgenomen dat het gaat om invordering “door de zorg van een inzake rijksbelastingen bevoegde ontvanger en door een belastingdeurwaarder”, maar op grond van het destijds in artikel 281, lid 2, van de gemeentewet (oud) en nadien in artikel 231, lid 2, van de Gemeentewet bepaalde kan als “inzake rijksbelastingen bevoegde ontvanger” ook voor de toepassing van de Kostenwet mede worden beschouwd de ambtenaar die ingevolge de Gemeentewet is belast met de invordering van de gemeentelijke belastingen. De evengenoemde artikelen bevatten immers in het tweede lid daarvan niet een beperking tot het toepassingsgebied van één of meer bepaalde wetten. Voor het in rekening brengen van kosten van invordering van gemeentelijke belastingen was derhalve noch een uitdrukkelijke verwijzing in de Gemeentewet naar de Kostenwet, noch een uitdrukkelijke bepaling in de Kostenwet, die van oudsher mede voor de niet tot de rijksbelastingen behorende heffingen van toepassing is, noodzakelijk.
7. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken.
8. Beslissing
De Hoge Raad
- vernietigt de uitspraak van het Hof,
- verwijst het geding naar het Gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing van de zaak in meervoudige kamer met inachtneming van dit arrest.
Dit arrest is op 7 juni 2000 vastgesteld door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren G.J. Zuurmond, D.H. Beukenhorst, L. Monné en C.B. Bavinck, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier I. de Bruin ,en op die datum in het openbaar uitgesproken.