Uitspraak
1 april 2005
Eerste Kamer
Nr. C03/299HR
RM/JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiseres],
gevestigd te [vestigingsplaats], België
EISERES tot cassatie, incidenteel verweerster in cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
DE GEMEENTE STEENBERGEN,
zetelende te Steenbergen,
VERWEERSTER in cassatie, incidenteel eiseres tot cassatie,
advocaat: mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: [eiseres] - heeft bij exploot van 10 juli 1996 verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - gedagvaard voor de rechtbank te Breda en gevorderd de Gemeente te veroordelen tot voldoening van schadevergoeding aan [eiseres], op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
De Gemeente heeft de vordering bestreden.
Na een tussenvonnis van 2 december 1997, waarbij [eiseres] in de gelegenheid is gesteld een conclusie te nemen, heeft de rechtbank heeft bij eindvonnis van 15 december 1998 de Gemeente veroordeeld tot vergoeding van de schade van [eiseres] als gevolg van de Hinderwetbeschikking nr. 930398 d.d. 11 november 1993, op te maken bij staat.
Tegen het eindvonnis heeft de Gemeente hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
Na een tussenarrest van 8 mei 2001, waarbij het hof de Gemeente om nadere inlichtingen heeft gevraagd, heeft het hof de Gemeente bij tussenarrest van 17 september 2002 tot bewijslevering toegelaten. Na getuigenverhoor aan de zijde van de Gemeente heeft het hof bij eindarrest van 29 juli 2003 het bestreden vonnis van de rechtbank vernietigd en, opnieuw rechtdoende:
- de Gemeente veroordeeld tot vergoeding van de door [eiseres] geleden schade in verband met het aanvragen van een hinderwetvergunning;
- de Gemeente veroordeeld tot vergoeding van de door [eiseres] geleden schade als gevolg van het handhaven door de Gemeente van de voorschriften bij de hinderwetvergunning d.d. 11 november 1993, voor zover deze schade is geleden tussen 24 april 1994 en 1 november 1994;
- bepaald dat de schade zal worden opgemaakt bij staat en vereffend volgens de wet;
- het meer of anders gevorderde afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft [eiseres] beroep in cassatie ingesteld. De Gemeente heeft (deels voorwaardelijk) incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J.L.R.A. Huydecoper strekt zowel in het principale als in het incidentele cassatieberoep tot verwerping.
De advocaat van [eiseres] heeft bij brief van 2 december 2004 op die conclusie gereageerd, de advocaat van de Gemeente bij brief van 3 december 2004.
3. Uitgangspunten in cassatie
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Eiseres] drijft een onderneming die zich bezighoudt met het verwerken van en de handel in veldgewassen. De belangrijkste activiteit van de onderneming is het drogen van gewassen.
(ii) Bij beschikking van 11 november 1993 no. 930398 (hierna: de hinderwetvergunning van 1993) heeft de Gemeente aan [eiseres] een de gehele drooginrichting omvattende vergunning onder voorschriften als bedoeld in art. 6a van de Hinderwet verleend voor het drogen en/of bewerken van organische en anorganische producten in haar inrichting op het perceel [a-straat 1] te [plaats]. [Eiseres] had daartoe op 28 januari 1993 bij de Gemeente een verzoek ingediend.
(iii) Eerder had de Gemeente bij beschikkingen van 28 augustus 1959 en 5 februari 1963 ten behoeve van de onderhavige bedrijfsactiviteit van [eiseres] respectievelijk een oprichtings- en een uitbreidingsvergunning ingevolge de Hinderwet verleend voor het drogen van gras, klaver en organische en anorganische stoffen in twee trommeldrogers.
(iv) Tegen de hinderwetvergunning van 1993 is door [eiseres] en door twee omwonenden beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). [Eiseres] maakte daarbij bezwaar tegen enkele aan de vergunning verbonden voorschriften.
(v) De Voorzitter van de Afdeling heeft op verzoek van [eiseres] op 21 april 1994 een voorlopige voorziening getroffen, waarbij een aantal voorschriften van de hinderwetvergunning van 1993 is geschorst of aangepast.
(vi) Bij beslissing van 25 augustus 1995 heeft de Afdeling de beschikking van 11 november 1993 vernietigd en [eiseres] in haar verzoek om een hinderwetvergunning niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak was gebaseerd op de overweging dat voor de inrichting van [eiseres] een vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet in plaats van een hinderwetvergunning was vereist.
(vii) [Eiseres] heeft haar bedrijf medio 1995 naar België verplaatst. De reden voor [eiseres] om haar bedrijf te verhuizen is, naar zij stelt, gelegen in de aan de vernietigde beschikking verbonden voorschriften en de volgens [eiseres] uiterst actieve controle op de naleving ervan door de Gemeente.
3.2 Stellende dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door op 11 november 1993 te beschikken in de hierboven vermelde zin, heeft [eiseres] vergoeding gevorderd van de schade die zij daardoor heeft geleden, op te maken bij staat. Na daartoe door de rechtbank in de gelegenheid te zijn gesteld, heeft [eiseres] nader gespecificeerd welke soorten schade zij heeft geleden. Van de door haar gestelde schadeposten zijn in cassatie nog slechts van belang
(a) kosten in verband met het aanvragen van de hinderwetvergunning van 1993 en de bijbehorende bouwvergunningen;
(b) schade ten gevolge van de sluiting van het bedrijf en het verplaatsen daarvan naar elders.
De vordering tot vergoeding van de onder (a) vermelde kosten in verband met het aanvragen van de hinderwetvergunning van 1993 is door het hof toegewezen.
De vordering tot vergoeding van de onder (a) vermelde kosten in verband met het aanvragen van de bij de hinderwetvergunning van 1993 behorende bouwvergunning en de vordering tot vergoeding van de onder (b) vermelde schade zijn door het hof afgewezen.
4. Beoordeling van het middel in het principale beroep
4.1 Het middel in het principale beroep is gericht tegen de afwijzing van de vordering tot vergoeding van de hiervóór in 3.2 onder (b) genoemde schade ten gevolge van de sluiting van het bedrijf en het verplaatsen daarvan naar elders. Het is voorts gericht tegen de afwijzing van de vordering tot vergoeding van de onder (a) genoemde kosten in verband met het aanvragen van bouwvergunningen voorzover de afwijzing daarvan is gebaseerd op dezelfde gronden als de afwijzing van de vordering tot vergoeding van de onder (b) genoemde schade.
4.2 [Eiseres] baseerde deze vorderingen, naar de rechtbank in rov. 2.8 van haar eindvonnis heeft vastgesteld en kennelijk ook door het hof is aangenomen, op de stelling dat de aan de hinderwetvergunning van 1993 verbonden voorschriften dermate ingrijpend waren dat van een rendabele bedrijfsvoering geen sprake meer kon zijn en dat daarom moest worden beslist tot bedrijfsverplaatsing. Aangezien de Gemeente deze stelling niet, althans onvoldoende gemotiveerd, heeft weersproken, is de rechtbank van de juistheid ervan uitgegaan. Ook het hof is kennelijk - en in cassatie onbestreden - hiervan uitgegaan.
Het hof is voorts ervan uitgegaan dat weliswaar de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 1995 meebracht dat ook de aan de vergunning verbonden voorschriften door de vernietiging van die vergunning werden getroffen, maar dat die uitspraak niet een inhoudelijk oordeel inhield over die voorschriften als zodanig (rov. 4.6 van het eerste tussenarrest, en rov. 7.1 en 7.4 van het tweede tussenarrest). Ook hiertegen is in cassatie geen klacht gericht.
Het hof heeft vastgesteld (rov. 7.3 van het tweede tussenarrest) dat de Gemeente na de beschikking van de Voorzitter van de Afdeling van 21 april 1994 de daarvoor in aanmerking komende voorschriften bij de later vernietigde vergunning direct is gaan handhaven. Naar het oordeel van het hof (rov. 7.4 van het tweede tussenarrest) heeft de Gemeente hiermee onrechtmatig gehandeld.
Naar aanleiding van een desbetreffend verweer van de Gemeente heeft het hof in rov. 7.6 van zijn tweede tussenarrest overwogen dat bij de beoordeling van de vraag of (voldoende) causaal verband bestaat tussen het onrechtmatig handelen (het handhaven van de voorschriften) van de Gemeente en de door [eiseres] gestelde schade, de situatie zoals die zich heeft voorgedaan, dient te worden vergeleken met de situatie waarin [eiseres] had verkeerd als de Gemeente hem direct niet-ontvankelijk had verklaard in zijn verzoek om toekenning van een nieuwe hinderwetvergunning en aan [eiseres] vervolgens door Gedeputeerde Staten een vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet was verleend. Aangenomen moet immers worden dat [eiseres] in 1993 een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning heeft aangevraagd omdat de bestaande vergunningen niet meer toereikend waren, in elk geval niet voor de door [eiseres] voorgenomen nieuwe installatie, zodat het niet aanvragen van een nieuwe vergunning en het doorwerken enkel op basis van de vergunningen uit 1959 en 1963 niet tot de mogelijkheden behoorde. Indien het juist is, zoals de Gemeente stelt maar [eiseres] betwist, dat (door Gedeputeerde Staten) aan een vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet dezelfde voorschriften zouden zijn verbonden als aan de vernietigde hinderwetvergunning waren verbonden, en door de handhaving waarvan, zoals [eiseres] stelt, de schade voor haar is ontstaan, dan ontbreekt echter het vereiste causale verband tussen het handhaven van die voorschriften door de Gemeente en de schade, aangezien die schade dan ook zou zijn geleden als de Gemeente niet onrechtmatig had gehandeld. In verband hiermee droeg het hof aan de Gemeente op te bewijzen dat indien aan [eiseres] eind 1993 door Gedeputeerde Staten een vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet zou zijn verleend, daaraan dezelfde voorschriften zouden zijn verbonden als aan de vernietigde, door B&W van de Gemeente afgegeven hinderwetvergunning.
In zijn eindarrest kwam het hof tot de conclusie dat op grond van het geleverde bewijs met een voldoende mate van zekerheid kan worden aangenomen dat [eiseres], ook als de Gemeente haar niet-ontvankelijk had verklaard en zij vervolgens bij de provincie een vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet (inmiddels de Wet milieubeheer) had aangevraagd, met dezelfde voorschriften en beperkingen te maken had gekregen (rov. 10.5). De gestelde schade zou dus ook zijn geleden zonder onrechtmatig handelen van de Gemeente en tussen dat onrechtmatig handelen en de gestelde schade bestaat dientengevolge onvoldoende causaal verband om de Gemeente voor die schade aansprakelijk te achten. De verhuizing kan derhalve niet als in causaal verband staande met het onrechtmatig handelen van de Gemeente worden beschouwd (rov. 10.6). Deze gronden leiden ook tot afwijzing van de vordering tot vergoeding van de kosten voor het aanvragen van bouwvergunningen in verband met de door [eiseres] aanvankelijk voorgenomen nieuwe inrichting, nu [eiseres] deze vergunningen ook nodig zou hebben gehad als zij een vergunning ingevolge de Afvalstoffenwet had aangevraagd; dat [eiseres] deze vergunningen in het geheel niet benut heeft, is een gevolg van haar eigen beslissing om haar bedrijf naar België te verplaatsen (rov. 10.7).
4.3 Deze oordelen van het hof komen erop neer
(1) dat de aard van de in het bedrijf van [eiseres] verrichte activiteiten meebracht, dat het niet langer mogelijk was dit bedrijf te exploiteren zonder gebonden te zijn aan voorschriften zoals verbonden waren aan de hinderwetvergunning van 1993;
(2) dat deze voorschriften dermate ingrijpend waren dat van een rendabele bedrijfsvoering geen sprake meer kon zijn en moest worden beslist tot bedrijfsverplaatsing;
(3) dat, nu in deze situatie besloten ligt dat de bedrijfsverplaatsing ook zou hebben plaatsgehad als B&W van de Gemeente [eiseres] terstond niet-ontvankelijk hadden verklaard en [eiseres] vervolgens een vergunning onder de Afvalstoffenwet/Wet milieubeheer zou hebben verkregen, de omstandigheid dat [eiseres] in feite tot de bedrijfsverplaatsing is gebracht door de aan de ten onrechte op de Hinderwet gebaseerde vergunning verbonden voorschriften en de op zichzelf onrechtmatige handhaving daarvan, niet meebrengt dat de aan de bedrijfsverplaatsing verbonden kosten en verliezen kunnen worden aangemerkt als door het onrechtmatig handelen van de Gemeente veroorzaakte schade.
Aldus oordelend heeft het hof niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, noch zijn deze oordelen onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. Het middel faalt derhalve.
5. Beoordeling van het middel in het incidentele beroep
5.1 Nu het principale beroep faalt, is de voorwaarde waaronder de onderdelen 1 en 2 van het incidentele beroep zijn voorgedragen, niet vervuld, zodat zij geen behandeling behoeven.
5.2 Onderdeel 3 is gericht tegen de toewijzing van de vordering tot vergoeding van de hiervóór in 3.2 onder (a) genoemde kosten in verband met het aanvragen van de hinderwetvergunning. Het kan niet tot cassatie leiden, omdat het een nieuw verweer aanvoert dat niet voor het eerst in cassatie aan de orde kan worden gesteld.
6. Beslissing
De Hoge Raad:
in het principale beroep:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiseres] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 316,34 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris;
in het incidentele beroep:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiseres] begroot op € 68,07 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, P.C. Kop, J.C. van Oven en W.A.M. van Schendel, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 1 april 2005.