ECLI:NL:HR:2017:483 - Hoge Raad - Toelaatbaarheid van bevoegdhedenovereenkomst bij Ruimte v...

Uitspraak

24 maart 2017

Eerste Kamer

15/05631

TT/AR

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

BOUWERS MET VISIE B.V.,
gevestigd te Veldhoven,

EISERES tot cassatie,

advocaat: mr. M.E. Gelpke,

t e g e n

De GEMEENTE BLADEL,

zetelende te Bladel,

VERWEERSTER in cassatie,

advocaat: mr. M.W. Scheltema.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als BMV en de Gemeente.

1.Het geding in feitelijke instanties

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:

a. de vonnissen in de zaak 212508 / HA ZA 10-1262 van de rechtbank te 's-Hertogenbosch van 10 november 2010 en 23 november 2011;

b. de arresten in de zaak HD 200.106.621/01 van het gerechtshof 's-Hertogenbosch van 25 november 2014 en 25 augustus 2015.

De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.

2.Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het hof van 25 augustus 2015 heeft BMV beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.

De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De advocaat van BMV heeft bij brief van 10 februari 2017 op die conclusie gereageerd.

3.Beoordeling van het middel

3.1

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) Op 15 maart 2000 is het zogenoemde Pact van Brakkenstein tot stand gekomen. Dit pact betreft een convenant tussen de rijksoverheid (de toenmalige ministers van VROM en LNV), de provincies Utrecht, Gelderland, Noord-Brabant, Overijssel en Limburg, LTO-Nederland en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

(ii) Dit convenant ziet onder meer op het stimuleren van de sloop van stallen in de zogenaamde concentratiegebieden van de veehouderij, zowel om een vermindering van het mestoverschot te bewerkstelligen als om te komen tot verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van deze gebieden. In dat kader is de afspraak gemaakt dat in ruil voor de sloop van stallen in deze gebieden de bouw van ten hoogste 6.500 extra woningen in de betrokken provincies mag worden toegestaan, waarvan 3.000 in de provincie Noord-Brabant. De bouw van woningen mag andere locaties betreffen dan het perceel waarop de te slopen stal staat. De verdere uitvoering is overgelaten aan de provincies en gemeenten. Deze regeling wordt aangeduid als de Ruimte voor ruimte-regeling (hierna: de RvR-regeling).

(iii) Wat de provincie Noord-Brabant (hierna: de Provincie) betreft, is de RvR-regeling uitgewerkt in het streekplan “Streekplan Noord-Brabant 2002 “Brabant in Balans”” (hierna: het Streekplan). Dit plan voorziet erin, overeenkomstig het onder (i) en (ii) genoemde convenant, dat in ruil voor de sloop van agrarische bedrijfsgebouwen die voor de intensieve veehouderij in gebruik zijn of waren, de bouw van woningen op passende locaties wordt toegestaan in afwijking van de programmering voor de woningbouw of, indien nodig, in afwijking van de regel dat geen burgerwoningen aan het buitengebied mogen worden toegevoegd.

(iv) In het Streekplan zijn veertien voorwaarden opgenomen waaraan moet zijn voldaan om met toepassing van de RvR-regeling een woning te mogen bouwen. Die voorwaarden behelzen onder meer:

“11. Zeker gesteld moet zijn dat de realisering van de woning plaatsvindt in samenhang met de sloop van agrarische bedrijfsgebouwen en met de inlevering van de milieurechten van de agrarische activiteit ter plaatse. Per woning dient te worden aangetoond dat ten minste 1.000 m2 agrarische bedrijfsgebouwen zijn gesloopt en milieuwinst op de desbetreffende locatie is bereikt.

12. Zeker gesteld moet zijn dat de te slopen bedrijfsgebouwen niet worden vervangen door nieuwe bebouwing en dat aan de voormalige agrarische bedrijfslocatie een passende andere bestemming wordt toegekend. Van deze vereisten kan worden afgeweken in het belang van de revitalisering van het buitengebied.”

(v) De Provincie heeft private partijen bij de uitvoering en financiering van de RvR-regeling betrokken. De private partijen hebben, tezamen met de Provincie, een ontwikkelingsbedrijf “Ruimte voor Ruimte”, de Ruimte voor Ruimte C.V., in het leven geroepen.

(vi) BMV heeft een plan ontwikkeld dat voorziet in de realisering van 23 bouwkavels voor vrijstaande woningen op aan BMV in eigendom toebehorende grond die is gelegen in het grondgebied van de Gemeente. Dit plan is genaamd “Veilig Oord Bladel”.

(vii) Bij brief van 13 juni 2003 heeft BMV aan de Gemeente geschreven:

“Met het plan “Veilig Oord” kan aan de 14 voorwaarden voldaan worden die door de provincie Noord Brabant verwoord zijn in het Streekplan Noord Brabant 2002 “Brabant in Balans”.

(…) In het kader van de “Ruimte voor Ruimteregeling” garanderen wij uw college zonder enig voorbehoud dat bij de realisering van het plan er tenminste 23.000 m² stallen (23 contingenten a 1000 m²) die voldoen aan de regeling, gesloopt zullen worden inclusief het doorhalen van 80.500 kg aan mestrechten (…)”.

(viii) Een adviseur van BMV heeft een concept-rapport opgesteld met een overzicht van de te slopen stallen en de fosfaten die uit de markt zouden worden genomen. Dit concept-rapport is beoordeeld door de Provincie. Op 27 november 2003 heeft hierover overleg plaatsgevonden tussen de adviseur van BMV en een ambtenaar van de Provincie. Volgens de ambtenaar was bij de aangeleverde stallen en mestrechten de RvR-regeling goed toegepast.

(ix) Op basis van het door BMV ontwikkelde plan heeft de Gemeente het bestemmingsplan “Uitbreiding Veilig Oord” opgesteld. Gedeputeerde staten van de Provincie hebben dat bestemmingsplan op 29 januari 2004 op de voet van art. 28 WRO Pro goedgekeurd.

(x) Bij brief van 10 oktober 2006 heeft de Provincie aan het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente onder meer medegedeeld:

“Door de initiatiefnemer [BMV; toevoeging Hoge Raad] zijn gegevens aangeleverd over 15 agrarische bedrijven die ingebracht zouden moeten worden voor toepassing van de regeling ruimte voor ruimte.

Uit de analyse blijkt dat 4 van deze 15 bedrijven formeel niet kunnen worden ingebracht voor toepassing van de regeling ruimte voor ruimte. De reden hiervoor is dat een milieuvergunning ontbreekt zodat nimmer aan het vereiste van intrekking van de milieuvergunning voldaan kan worden of dat sprake is van sanering langs andere weg door deelname aan een andere regeling zodat een beroep op de regeling ruimte voor ruimte niet openstaat. (…)

Voor de overige bedrijven geldt dat deze vatbaar zijn voor inbreng voor toepassing van de regeling ruimte voor ruimte mits aan alle vereisten van de regeling ruimte voor ruimte wordt voldaan. Uit de analyse blijkt dat bij deze bedrijven op dit moment 37.695 kilogram fosfaat uit de markt is gehaald en een oppervlakte van 7.591 m² agrarische bedrijfsgebouwen is gesloopt. Uit de analyse blijkt echter ook dat geen van deze bedrijven thans aan alle vereisten van de regeling ruimte voor ruimte voldoet. Dat geldt dus ook voor de bedrijven waar fosfaten uit de markt zijn gehaald of sloop heeft plaatsgevonden. Vooralsnog kan geen van deze bedrijven worden meegenomen voor de toepassing van de regeling ruimte voor ruimte.

Opgemerkt moet worden dat voor vijf van deze bedrijven geldt dat als de informatie van de initiatiefnemer juist blijkt te zijn, alsnog geconcludeerd moet worden dat deze bedrijven formeel niet kunnen worden ingebracht voor toepassing van de regeling ruimte voor ruimte. Volgens de informatie van de initiatiefnemer zijn immers de fosfaatrechten verkocht of zal er geen sloop van de agrarische bedrijfsgebouwen plaatsvinden, zodat niet voldaan zal kunnen worden aan de vereisten van de regeling ruimte voor ruimte. (…)”

(xi) BMV heeft bij brief van 18 december 2006 aan de Gemeente toegezegd dat zij de bewijzen van doorhaling van de fosfaten aan het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente zal voorleggen, en dat zij zal aantonen dat de sloop van de stallen op de ingebrachte locaties volledig is afgewerkt en dat herbestemming heeft plaatsgevonden.

(xii) In maart 2011 was het project Veilig Oord vrijwel voltooid.

3.2

De Gemeente vordert in dit geding verklaringen voor recht (i) dat BMV zich heeft verplicht om aan alle vereisten van de destijds geldende RvR-regeling als vervat in het Streekplan te voldoen, waaronder tevens begrepen het vereiste dat BMV bewijs dient te leveren dat de benodigde milieuvergunningen zijn ingetrokken en dat de gesloopte bedrijfsgebouwen niet worden vervangen door nieuwe bebouwing en derhalve aan de voormalige agrarische bedrijfslocaties een passende andere bestemming wordt toegekend, en (ii) dat BMV is tekortgeschoten in de nakoming van deze verplichting. Voorts heeft zij, voor zover in cassatie van belang, gevorderd om BMV te veroordelen tot vergoeding van de schade die de Gemeente ten gevolge van de toerekenbare tekortkoming van BMV lijdt, nader op te maken bij staat.

3.3

De rechtbank heeft deze vorderingen toegewezen. Voor zover in cassatie van belang heeft het hof het eindvonnis van de rechtbank bekrachtigd. Daartoe heeft het in zijn eindarrest onder meer als volgt overwogen.

De overeenkomst tussen partijen dient te worden gekwalificeerd als een bevoegdhedenovereenkomst, waarbij de Gemeente zich heeft verplicht om planologische medewerking te verlenen aan de realisering door BMV van de bouw van 23 woningen in het plan “Veilig Oord” (rov. 6.3).

BMV voert aan dat deze overeenkomst het publieke recht, met name zoals neergelegd in de regelgeving inzake de ruimtelijke ordening, onaanvaardbaar doorkruist dan wel dat de overeenkomst nietig is op de voet van art. 3:40 BW Pro. Met betrekking tot hetgeen BMV daaraan ten grondslag legt, overweegt het hof het volgende. (rov. 6.4)

Anders dan BMV aanvoert, betreffen de voorwaarden die tegenover de planologische medewerking door de Gemeente aan haar gesteld werden, niet slechts milieubelangen. Genoegzaam is gebleken dat de in het kader van de RvR-regeling gestelde voorwaarden voornamelijk een ruimtelijke ordeningsbelang dienen. Het gaat er bij die regeling met name om een ruimtelijke kwaliteitsverbetering in de provincie Noord-Brabant te bewerkstelligen in de vorm van de (definitieve) beëindiging van veehouderijbedrijven in het buitengebied. Vooral in dit kader moet de voorwaarde worden gezien dat (ook) de milieurechten van de agrarische activiteit ter plaatse moeten zijn ingeleverd (zie punt 11 van de RvR-regeling). (rov. 6.5)

Anders dan BMV aanvoert, doet niet terzake dat voor de sloop van stallen zestien locaties waren uitgekozen waarvan er slechts vijf in de gemeente Bladel liggen en de andere elf buiten de gemeente Bladel en sommige zelfs op grote afstand daarvan. Het verband tussen het slopen van stallen en het plan Veilig Oord moet op provinciaal niveau (en niet op gemeentelijk niveau) worden beoordeeld. De RvR-regeling is immers een provinciale regeling, waarbij het juist gaat om verbetering van de ruimtelijke kwaliteit vanuit provinciaal perspectief. Niet in geschil is dat de voor de sloop van stallen uitgekozen zestien locaties zich alle bevinden in de provincie Noord-Brabant. (rov. 6.6)

Gelet op een en ander bestaat voldoende verband tussen de aan BMV gestelde voorwaarden, in het bijzonder het slopen van stallen en het uit de markt halen van fosfaten, en de planologische medewerking door de Gemeente aan het plan Veilig Oord (rov. 6.7).

Ook het betoog van BMV dat sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het stelsel van kostenverhaal zoals neergelegd in de WRO en de Gemeentewet, aangezien zij € 3.500.000,-- heeft betaald aan een derde om aan de verplichting te voldoen om stallen te slopen en fosfaten te kopen, gaat niet op. Voor de planologische medewerking door de Gemeente heeft BVM niet hoeven betalen. Ook zijn uitvoerings- en exploitatiekosten niet door de Gemeente op BMV verhaald. Van enige financiële verplichting is derhalve geen sprake. Reeds daarom kan van een onaanvaardbare doorkruising van het stelsel van kostenverhaal geen sprake zijn. (rov. 6.8)

3.4

Onderdeel 1 bestrijdt het oordeel van het hof in rov. 6.6 en 6.7 dat het verband tussen de aan BMV gestelde voorwaarden, in het bijzonder tussen het slopen van stallen en het uit de markt halen van fosfaten enerzijds en de planologische medewerking door de Gemeente aan het plan Veilig Oord anderzijds, op provinciaal niveau en niet op gemeentelijk niveau moet worden beoordeeld en dat tussen een en ander voldoende verband bestaat. Het voert aan dat aan het verlenen van planologische medewerking enkel voorwaarden mogen worden gesteld die betrekking hebben op de planologische maatregel waar het om gaat en niet op ruimtelijke ordeningsdoelstellingen op andere locaties, elders in de gemeente of provincie.

3.5.1

Het oordeel van het hof dat de totstandkoming van het hiervoor in 3.1 onder (ix) genoemde bestemmingsplan berust op een bevoegdhedenovereenkomst tussen partijen, waarbij de Gemeente heeft toegezegd dit plan tot stand te brengen en waarbij BMV zich heeft verplicht tot naleving van de voorwaarden van de RvR-regeling van het Streekplan, wordt in cassatie niet bestreden en dient dus tot uitgangspunt.

3.5.2

Een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst waarbij een bestuursorgaan, of het overheidslichaam waartoe dat orgaan behoort, zich bindt met betrekking tot de uitoefening van hem toekomende publiekrechtelijk bevoegdheden. Een dergelijke overeenkomst kan door een bestuursorgaan of een overheidslichaam worden aangegaan indien en voor zover de wet daartoe de ruimte laat. Die ruimte is in beginsel aanwezig indien het bestuursorgaan beleids- of beoordelingsvrijheid toekomt bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.

3.5.3

Uit het hiervoor in 3.5.2 overwogene volgt dat de voorwaarden die bij een bevoegdhedenovereenkomst worden gesteld voor uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid, door de wet moeten worden toegelaten. Indien het gaat om de uitoefening van een doelgebonden bevoegdheid, zoals de in deze zaak aan de orde zijnde planologische bevoegdheden van (organen van) een gemeente, zullen die voorwaarden dan ook het doel moeten (kunnen) dienen waarvoor de desbetreffende bevoegdheid door de wet is gegeven.

3.5.4

Het onderdeel moet tegen de achtergrond van het vorenstaande worden beoordeeld.

3.6.1

Het onderdeel betoogt dat een gemeente bij de uitoefening van haar planologische bevoegdheden, met name bij die van de raad tot vaststelling en wijziging van een bestemmingsplan onder de toenmalige WRO (die inmiddels is vervangen door de Wro), uitsluitend mag letten op haar eigen - dat wil zeggen gemeentelijke - planologische belangen of zelfs uitsluitend op de planologische belangen in of rond het desbetreffende plangebied.

3.6.2

Dit betoog is onjuist. Weliswaar zullen bij planologische maatregelen van een gemeente in de regel uitsluitend plaatselijke planologische belangen aan de orde zijn, maar de WRO heeft, blijkens diverse bepalingen daarvan, mede betrekking op het planologische beleid van het rijk (art. 2 e.v. WRO) en van de provincie (art. 4-6 WRO), welk beleid mede ziet op de ruimtelijke ordening op gemeentelijke niveau en dat naar zijn aard mede planologische belangen betreft die de plaatselijke planologische belangen overstijgen. In het stelsel van de WRO ligt besloten dat een gemeente bij het nemen van planologische maatregelen mede rekening dient te houden met het beleid van rijk en provincie en met de uitwerking daarvan in het streekplan van de provincie. De minister en de gedeputeerde staten hebben (dan) ook op grond van de WRO bevoegdheden waarmee zij dit, zo nodig, kunnen afdwingen. (Vgl. hetgeen terzake is vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.9-3.11 en 3.16)

3.6.3

Zoals volgt uit hetgeen hiervoor in 3.1 onder (i)-(iv) is vermeld, betreft de RvR-regeling beleid van het rijk (toestemming door het rijk voor de bouw van 6.500 extra woningen, waarvan 3.000 in de provincie Noord-Brabant, in ruil voor de sloop van stallen in de concentratiegebieden van de veehouderij) dat voor de provincie Noord-Brabant is uitgewerkt in het Streekplan. De gemeenten in die provincie (en dus ook de Gemeente) hebben door dat beleid de mogelijkheid gekregen om binnen de door het Streekplan gestelde voorwaarden woningbouw toe te staan, waar zij anders hun medewerking daaraan in beginsel hadden moeten weigeren.

3.6.4

In cassatie wordt - terecht - niet bestreden het oordeel van het hof dat de RvR-regeling met name dient om een ruimtelijke kwaliteitsverbetering te bewerkstelligen, in de vorm van de (definitieve) beëindiging van veehouderijbedrijven in het buitengebied, en dat ook de van de RvR-regeling deel uitmakende verplichting om zeker te stellen dat de milieurechten voor de desbetreffende agrarische activiteit zijn ingetrokken, in dat kader moet worden gezien. De RvR-regeling komt erop neer dat, gelet op genoemde verbetering én in ruil daarvoor, woningbouw door gemeenten valt toe te staan, ook als die verbetering zich elders in de gemeente of in de provincie voordoet.

3.6.5

Gelet op het hiervoor in 3.6.2 overwogene kan het hiervoor in 3.6.3 en 3.6.4 genoemde planologische belang dat de RvR-regeling beoogt te dienen, worden gerekend tot de belangen waarop de organen van een gemeente acht mogen slaan bij hun besluit omtrent een planologische maatregel als in deze zaak aan de orde. Opmerking hierbij verdient dat de regering de Tweede Kamer op voorhand over de totstandkoming van de RvR-regeling heeft ingelicht (Kamerstukken II 1999-2000, 26 729, nrs. 19 en 20) en over de uitvoering daarvan nadien aan haar verantwoording heeft afgelegd (zie onder meer Kamerstukken II 2005-2006, 30 300 XI, nr. 70), en dat die regeling niet op bezwaren bij de Kamer is gestuit.

3.6.6

Uit het vorenstaande volgt dat een gemeente in het kader van de RvR-regeling in beginsel de voorwaarden zoals in deze zaak aan de orde - tot sloop van stallen elders en tot het doen intrekken van daarmee samenhangende milieurechten - mag stellen voor haar medewerking aan een planologische wijziging die woningbouw mogelijk maakt.
In deze zin luidt ook de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (vgl. ABRvS 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8317, rov. 2.27-2.27.8, ABRvS 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1106, AB 2016/247, rov. 5.6-5.9, en ABRvS 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2042, rov. 8.3-8.5). Een gemeente kan die voorwaarden daarom ook bedingen in een bevoegdhedenovereenkomst zoals in deze zaak aan de orde, zonder in strijd te komen met het hiervoor in 3.5.3 overwogene.

3.6.7

Onderdeel 1 faalt derhalve.

3.7.1

Onderdeel 2 bestrijdt het oordeel van het hof in rov. 6.8 dat geen sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het stelsel van kostenverhaal zoals neergelegd in de WRO en de Gemeentewet. Het betoogt dat indien de Gemeente zelf voor de sloop van stallen had gezorgd, zij de daarmee gemoeide kosten destijds slechts had kunnen verhalen met gebruikmaking van de mogelijkheden die het toenmalige art. 42 WRO Pro (exploitatieverordening) en art. 222 Gemeentewet Pro (baatbelasting) boden, met inachtneming van de daaraan verbonden beperkingen en rechtsbescherming. Volgens het onderdeel worden die beperkingen en die rechtsbescherming onaanvaardbaar doorkruist indien de kosten van het slopen van de stallen en het uit de markt halen van milieurechten door voorwaarden zoals hier gehanteerd voor rekening worden gebracht van de grondeigenaar die baat heeft bij het planologisch mogelijk maken van woningbouw. In dit verband is ook van belang, aldus het onderdeel, dat de wetgever niet heeft voorzien in baatafroming bij de grondeigenaar in geval van een gunstige bestemmingswijziging.

3.7.2

Ook dit onderdeel faalt. Vaststaat dat BMV voor de planologische medewerking door de Gemeente niet heeft hoeven betalen en dat de Gemeente voor die medewerking ook geen bijdrage heeft gevraagd. Dat de Gemeente wel heeft verlangd dat BMV zich verbond tot nakoming van de voorwaarden van de RvR-regeling van het Streekplan, waaronder die tot het slopen van stallen en tot het intrekken van milieurechten, waaraan voor BMV omvangrijke kosten zijn verbonden, valt anders dan het onderdeel naar de kern genomen betoogt, niet gelijk te stellen met het verlangen van een financiële bijdrage. Het gaat hier immers niet om kosten die de Gemeente zelf zou hebben moeten maken als BMV niet zou zorgdragen voor die sloop van stalruimte en intrekking van milieurechten, en die de Gemeente door het stellen van die voorwaarden dus in feite zou afwentelen op BMV. De RvR-regeling strekt op het onderhavige punt slechts tot stimulering van die sloop en intrekking, door van degene die met gebruikmaking van die regeling planologische medewerking aan woningbouw wenst, te vergen dat hij zorgt voor een ruimtelijke kwaliteitsverbetering die deze medewerking in het kader van die regeling kan rechtvaardigen. Zoals hiervoor in 3.6.2-3.6.6 is overwogen, blijft de RvR-regeling met de met deze voorwaarden bedongen (planologische) uitruil binnen de mogelijkheden die de wet een gemeente laat.

Van kostenverhaal of van een onaanvaardbare doorkruising van WRO en Gemeentewet zoals door het onderdeel gesteld, is dus geen sprake.

3.8

Onderdeel 3 bouwt op de voorafgaande onderdelen voort en moet derhalve het lot daarvan delen.

4.Beslissing

De Hoge Raad:

verwerpt het beroep;

veroordeelt BMV in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 848,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren C.A. Streefkerk, A.H.T. Heisterkamp, G. Snijders en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op
24 maart 2017.