Uitspraak
Burgerlijke zaken over 2016 Vonnisno.:
Registratienummers: AR 73963/2015 - H 318/15
Uitspraak: 1 maart 2016
GEMEENSCHAPPELIJK HOF VAN JUSTITIE
van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en
van Bonaire, Sint Eustatius en Saba
VONNIS IN KORT GEDING
in de zaak van:
de openbare rechtspersoon
HET LAND CURAÇAO,
zetelend in Curaçao,
oorspronkelijk gedaagde, thans appellant,
gemachtigde: mr. I.U.C. Narain,
tegen
[geïntimeerde],[geïntimeerde],
[geïntimeerde],
[geïntimeerde],
[geïntimeerde],
[geïntimeerde],
[geïntimeerde],
[geïntimeerde],
allen wonend in Curaçao,
oorspronkelijk eisers, thans geïntimeerden,
gemachtigde: mr. W.E. Fortin.
Partijen worden hierna het Land en [geïntimeerden] genoemd.
1.Het verloop van de procedure
1.1
Voor hetgeen in eerste aanleg is gesteld en gevorderd, voor de procesgang aldaar en voor de overwegingen en beslissingen van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (GEA) wordt verwezen naar het tussen partijen in dit kort geding gewezen vonnis van 23 juni 2015. De inhoud daarvan geldt als hier ingevoegd.
1.2.
Het Land is tijdig in hoger beroep gekomen van voornoemd vonnis door indiening op 14 juli 2015 van een akte van hoger beroep. Op 4 augustus 2015 heeft het Land een memorie van grieven, met producties, ingediend waarbij twee grieven zijn voorgedragen en toegelicht. Het Land heeft geconcludeerd dat het Hof het vonnis waarvan beroep zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, [geïntimeerden] zal veroordelen in de proceskosten.
1.3.
Een memorie van antwoord is niet ingekomen.
1.4.
Op 20 oktober 2015 hebben partijen pleitnota’s overgelegd.
1.5.
Vonnis is nader bepaald op heden.
2.De beoordeling
2.1.
Het gaat in deze zaak over het volgende. [geïntimeerden] zijn als ambtenaar werkzaam bij de Milieudienst. Bij verzoek van 10 maart 2014 hebben zij de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur en de Regering verzocht om herziening van hun rechtspositie met terugwerkende kracht tot de datum van feitelijke belasting met de functie van milieu-inspecteur dan wel milieupolitie. Bij bezwaarschrift van 14 augustus 2014 zijn [geïntimeerden] bij het Gerecht in Ambtenarenzaken opgekomen tegen de weigering om te beslissen op dat verzoek. Bij uitspraak van 13 januari 2015 heeft het Gerecht in Ambtenarenzaken voornoemde Minister en de Regering opgedragen om [geïntimeerden] uiterlijk binnen twee maanden op de hoogte te stellen van de (schriftelijke) beslissing op het bezwaarschrift.
2.2.
Het inleidende verzoekschrift in de onderhavige civiele procedure is gedateerd 2 juni 2015. Het Land had toen nog niet op het verzoek van 10 maart 2014 beslist. [geïntimeerden] hebben gevorderd dat aan de bij beslissing van het Gerecht in Ambtenarenzaken van 13 januari 2015 gegeven opdracht om te beslissen op het verzoek van 10 maart 2014 een dwangsom wordt verbonden van NAf 30.000,- per dag of gedeelte daarvan met een maximum van NAf 300.000,- indien het Land niet binnen 48 uur na het vonnis in kort geding op het verzoek van 10 maart 2014 aan het vonnis voldoet.
2.3.
Op 9 juni 2015 heeft het Land alsnog op het verzoek van [geïntimeerden] beslist, waarbij het verzoek is afgewezen. Dit is voor [geïntimeerden] aanleiding geweest hun vordering te wijzigen in die zin dat het Land wordt veroordeeld in de proceskosten.
2.4.
Het GEA heeft geoordeeld dat de civiele rechter als restrechter bevoegd is om te oordelen over de oplegging van de aanvankelijk gevorderde dwangsom en heeft het Land veroordeeld in de proceskosten.
2.5.
In grief 1 heeft het Land aangevoerd dat het GEA ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgerlijke rechter in een situatie als deze bevoegd is om een dwangsom op te leggen. Volgens het Land biedt artikel 96 van Pro de Regeling Ambtenarenrechtspraak 1951 (hierna: RAR) een bruikbare en met voldoende waarborgen omklede rechtsgang voor het geval het Land niet (tijdig) uitvoering geeft aan een uitspraak als de onderhavige van het Gerecht in Ambtenarenzaken.
2.6.
Het Hof oordeelt als volgt.
2.7.
Op grond van het bepaalde in artikel 281b van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering kan het Hof bepalen dat een veroordeling in de kosten geen voldoende belang oplevert voor het hoger beroep. Het Hof zal van die bevoegdheid in dit geval geen gebruik maken, omdat er redenen zijn om aan te nemen dat de rechtspraktijk belang heeft bij de beantwoording van de voorliggende rechtsvraag.
2.8.
Wanneer een administratieve rechter bevoegd is van een geschil kennis te nemen, doet zulks in het algemeen niet af aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op grond van artikel 99 van Pro de Staatsregeling van Curaçao. Wel dient de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk te worden verklaard wanneer de administratieve rechter voldoende rechtsbescherming biedt. Dit leidt tot het, uit een oogpunt van rechtsbescherming bevredigende en in een rechtsstaat passende, resultaat dat de burger een zo volledig mogelijke rechtsbescherming geniet, nu de burgerlijke rechter, anders dan in een stelsel van uitsluitende bevoegdheid van de administratieve rechter, aanvullende rechtsbescherming kan bieden. Dit stelsel van aanvullende rechtsbescherming dient ook te worden aanvaard voor de verhouding tussen de burgerlijke en de ambtenarenrechter, tenzij de RAR of enige andere wettelijke regeling zich daartegen verzet (vgl. HR 28 februari 1992, NJ 1992/687).
2.9.
Op grond van de RAR is het Gerecht in Ambtenarenzaken bevoegd om vast te stellen dat het betrokken administratieve orgaan niet tijdig heeft beslist op een door een ambtenaar ingediend verzoek en kan het een termijn stellen waarbinnen het orgaan dient te beslissen. Het Gerecht in Ambtenarenzaken heeft echter niet de bevoegdheid om op voorhand een consequentie te verbinden aan het alsnog achterwege blijven van een beslissing binnen de gestelde termijn. Artikel 96 van Pro de RAR bepaalt dat de ambtenaar bij het Gerecht in Ambtenarenzaken bezwaar kan maken indien aan een veroordeling door dat Gerecht geen gevolg wordt gegeven en dat bij gegrondbevinding van het bezwaar het betrokken lichaam tot vergoeding van schade kan worden veroordeeld.
2.10.
Uit artikel 96 RAR Pro kan niet worden afgeleid dat de wetgever niet alleen aan het Gerecht in Ambtenarenzaken maar ook aan de burgerlijke rechter de mogelijkheid heeft willen onthouden om in een situatie als de onderhavige aanvullende rechtsbescherming te verlenen door oplegging van een dwangsom. Ook de Memorie van Toelichting bij de RAR bevat geen concrete aanwijzingen voor die conclusie. Het andersluidende en niet nader toegelichte standpunt van het Land wordt verworpen.
2.11.
Ook het standpunt van het Land dat artikel 96 RAR Pro een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is, wordt verworpen. De mogelijkheid dat de ambtenarenrechter een verplichting tot vergoeding van schade kan opleggen, kan uit een oogpunt van rechtsbescherming niet op één lijn worden gesteld met het opleggen van een dwangsom. Door vergoeding van schade worden de nadelige financiële gevolgen van een verzuim gecompenseerd, maar dit kan niet gelijkgesteld worden met het doel dat het opleggen van de dwangsom beoogt, namelijk dat een onrechtmatige situatie niet ontstaat of voortduurt. De dwangsom is bedoeld en geschikt om een onrechtmatige toestand te voorkomen of daaraan een einde te maken, ongeacht de materiële merites van het verzoek waarop niet tijdig is beslist. Ook daarin onderscheidt de dwangsom zich van schadevergoeding, omdat voor dat laatste doorgaans alleen bij een toewijsbaar onderliggend verzoek aanleiding zal zijn (vergelijk overigens CRvB 11 april 1991, AB 1991, 469 voor de beoordeling van de ambtenarenrechter in een vergelijkbaar geval in Nederland).
2.12.
Op grond van het voorgaande komt het Hof tot de conclusie dat de burgerlijke rechter bevoegd is om in een situatie als de onderhavige een dwangsom op te leggen.
2.13.
Grief 2 bepleit dat oplegging van een dwangsom alleen als accessoire veroordeling en niet als hoofdveroordeling mogelijk is en dat het GEA dit heeft miskend.
2.14.
Het GEA heeft de vordering van [geïntimeerden] blijkens rechtsoverweging 3.2 van het vonnis waarvan beroep zo opgevat dat het Land binnen 48 uur na het vonnis in kort geding op het verzoek van 10 maart 2014 moet beslissen, op straffe van verbeurte van een dwangsom van NAf 30.000,- per dag verbeurt of gedeelte daarvan met een maximum van NAf 300.000,-. In die lezing van het petitum is de hoofdvordering dus dat het Land binnen 48 uur op het verzoek beslist en de accessoire vordering dat indien aan die hoofdveroordeling niet wordt voldaan een dwangsom wordt verbeurd. Het Land heeft in hoger beroep niet aangevoerd dat en waarom de vordering van [geïntimeerden] niet zo gelezen mag worden als het GEA heeft gedaan. De grief dat de dwangsom als hoofdveroordeling is gevorderd faalt dan ook bij gebrek aan feitelijke grondslag.
2.15.
De grief vindt overigens ook geen steun in het recht. Het is mogelijk dat eerst in de ene (bodem)procedure de hoofdveroordeling wordt uitgesproken en nadien in een kortgedingprocedure een dwangsom wordt opgelegd ter zake van de nakoming van de desbetreffende hoofdveroordeling (zie: HR 1 oktober 1982, NJ 1983/614). De omstandigheid dat de civiele rechter het aan de ambtenarenrechter dient over te laten om te beslissen op een bezwaar tegen een weigering om te beslissen, doet er niet aan af dat de civiele rechter, als de ambtenarenrechter eenmaal een opdracht heeft gegeven om binnen een bepaalde termijn een beslissing bekend te maken, de bevoegdheid heeft aan die opdracht – zo nodig onder het geven van een nadere beslistermijn – dwangsommen te verbinden.
2.16.
Het GEA heeft dan ook terecht geoordeeld dat het bevoegd is de vordering van [geïntimeerde] te beoordelen en dat [geïntimeerde] ontvankelijk zijn in die vordering. Het vonnis waarvan beroep zal worden bevestigd.
2.17.
Het Hof hecht eraan de volgende kanttekeningen te plaatsen. Als uitgangspunt geldt dat in de regel mag worden aangenomen dat het Land uitvoering geeft aan zijn wettelijke verplichtingen, zeker als die in een rechterlijke beslissing zijn vastgelegd. Er zal dus niet snel aanleiding zijn om een dwangsom op te leggen om de reden dat de wil tot presteren ontbreekt. Verder geldt dat de rechtsbescherming die de ambtenarenrechter op grond van het stelsel van zijn uit de RAR volgende bevoegdheden aan de ambtenaar kan bieden in geval van een weigering van een administratief orgaan om tijdig te beslissen, meebrengt dat de civiele rechter een terughoudend gebruik dient te maken van deze (aanvullende) bevoegdheid. Tot slot dient rekening te worden gehouden met de omstandigheid dat het daadwerkelijk executeren van opgelegde dwangsommen jegens het Land, gelet op de artikelen 436 en 436a Rv, niet eenvoudig is te realiseren. Immers, artikel 436 Rv Pro bepaalt dat de voor de openbare dienst bestemde goederen niet vatbaar zijn voor beslag. Ingevolge artikel 436a Rv worden onroerende zaken en de rechten waaraan deze zijn onderworpen die toebehoren aan de overheid geacht te zijn bestemd voor de openbare dienst. Dit betekent dat de verhaalsmogelijkheden beperkt zijn, indien het Land zijn verplichting tot betaling van een dwangsom niet nakomt, waardoor de rechtsbescherming die uit kan gaan van het opleggen van dwangsommen wordt gerelativeerd.
2.18.
Het Land zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten van [geïntimeerde], gezamenlijk begroot op NAf 3.400,- aan gemachtigdensalaris (2 punten maal tarief 5).
BESLISSING
Het Hof:
- bevestigt het vonnis waarvan beroep,
- veroordeelt het Land in de proceskosten van [geïntimeerde], begroot op NAf 3.400,-.
Dit vonnis is gewezen door mrs. G.C.C. Lewin, S. Verheijen en H.J. Fehmers, leden van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie, en ter openbare terechtzitting van het Hof in Curaçao in tegenwoordigheid van de griffier uitgesproken op 1 maart 2016.