ECLI:NL:OGHACMB:2025:44

Uitspraak

SXM2022H00172, SXM2024H00123 en SXM2024H00139

Datum uitspraak: 19 maart 2025

gemeenschappelijk hof van jusTitie

van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN

EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA

Uitspraak op de hoger beroepen van:

Stichting Voortgezet Onderwijs Bovenwindse Eilanden, gevestigd in Sint Maarten (hierna: SVOBE),

appellante,

tegen de uitspraken van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten (hierna: het Gerecht) van 24 oktober 2022 in zaak nr. SXM202100584, en 19 augustus 2024 in zaken nrs. SXM202201325 en SXM202300914, in de gedingen tussen:

appellante,

de minister van Onderwijs, Cultuur, Jeugd en Sport (hierna: de minister).

Procesverloop

Zaak nr. SXM2022H00172

Bij vier onderscheiden ministeriële beschikkingen heeft de minister de vergoeding voor de twee door SVOBE geëxploiteerde scholen vastgesteld voor de schooljaren 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 en 2018/2019.

Bij beschikking van 23 maart 2021 heeft de minister opnieuw op de door SVOBE daartegen gemaakte bezwaren beslist en deze ongegrond verklaard (hierna: bestreden beschikking 1).

Bij uitspraak van 24 oktober 2022 (ECLI:NL:OGEAM:2022:117) heeft het Gerecht het door SVOBE daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard (hierna: de 2022-uitspraak).

Zaken nrs. SXM2024H00123 en SXM2024H00139

Bij twee onderscheiden ministeriële beschikkingen heeft de minister de vergoeding vastgesteld voor de schooljaren 2019/2020 en 2020/2021.

Bij beschikkingen van 6 oktober 2022 en 28 juni 2023 heeft de minister de door SVOBE daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard (hierna: bestreden beschikkingen 2).

Bij uitspraak van 19 augustus 2024 (ECLI:NL:OGEAM:2024:59) heeft het Gerecht de door SVOBE daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard (hierna: hierna de 2024-uitspraak).

Tegen beide uitspraken heeft SVOBE hoger beroep ingesteld.

De minister heeft verweerschriften ingediend.

SVOBE en de minister hebben nadere stukken ingediend.

Het Hof heeft de zaken gevoegd op een zitting behandeld op 20 januari 2025. SVOBE werd vertegenwoordigd door mr. C.J. Koster en mr. W.D. Kweekel, beiden advocaat, en zij werden vergezeld door J. Duggins, directeur van SVOBE. De minister werd vertegenwoordigd door mr. R.F. Gibson jr., advocaat, en hij werd vergezeld door J. Lambert, werkzaam bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur, Jeugd en Sport.

Overwegingen

Inleiding

De relevante regelgeving is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd.

SVOBE bestuurt en beheert twee scholen voor het voortgezet onderwijs, de Sundial School en het Milton Peters College. Op de scholen wordt voortgezet secundair beroepsonderwijs, hoger algemeen voortgezet onderwijs en voortgezet wetenschappelijk onderwijs gegeven.

2.1.

SVOBE ontvangt voor beide scholen vergoedingen als bedoeld in artikel 60 van de Landsverordening voortgezet onderwijs (hierna: Lvo). Deze vergoedingen worden steeds per schooljaar toegekend. In 2010 is de berekeningswijze voor de hoogte van de vergoedingen aangepast. Vóór 2010 werd het zogeheten Vergoeding & Verantwoording-stelsel (hierna: V&V-stelsel) gebruikt. In 2010 is de minister overgestapt op een lumpsumstelsel, waarbij de vergoeding wordt vastgesteld aan de hand van het aantal leerlingen in december van het voorgaande schooljaar. SVOBE voert sindsdien procedures over de hoogte van de aan haar verstrekte vergoedingen. Daarin is vastgesteld dat het lumpsumstelsel zoals dat voor de schooljaren 2011/2012, 2012/2013 en 2013/2014 is gehanteerd, voor SVOBE niet toereikend was, onder meer omdat een aantal kosten onvoldoende vergoed werd in vergelijking met het V&V-stelsel. Als gevolg daarvan is over die schooljaren een financieel tekort ontstaan van in totaal NA
f4.282.009,33. SVOBE heeft ter aanvulling van het over die schooljaren ontstane tekort een bedrag van in totaal NA
f5.025.000,00 ontvangen (zie de uitspraak van het Hof van 12 augustus 2021, ECLI:NL:OGHACMB:2021:220).

2.2.

Naar aanleiding van de ontstane tekorten heeft de Stichting Overheidsaccountantsbureau (hierna: SOAB) in opdracht van de minister het lumpsumstelsel in 2014 geëvalueerd. De resultaten daarvan zijn neergelegd in "Evaluation of Lumpsum Subsidy System 2010 – 2013". De daarin opgenomen aanbevelingen van SOAB hebben ertoe geleid dat het lumpsumstelsel zoals dat vanaf 2010 is gehanteerd, verder is ontwikkeld.

2.3.

In het Landsbesluit bekostiging onderwijs van 22 mei 2019 (AB 2019, no. 20; hierna: Lbo) is het aangepaste bekostigingsstelsel geformaliseerd in regelgeving. In de bijbehorende bijlage is de berekeningsmethode vastgelegd.

2.4.

Dit betekent dat het bekostigingsstelsel met de bijbehorende berekeningsmethode voor de schooljaren 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 en 2018/2019 bij wijze van beleid is toegepast, terwijl aan de beschikkingen voor de schooljaren 2019/2020 en 2020/2021 het Lbo met bijbehorende bijlage ten grondslag ligt. Inhoudelijk is er geen verschil in het toegepaste bekostigingsstelsel en de bijbehorende berekeningsmethode.

Schooljaren 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 en 2018/2019

2.5.

Bij beschikking van 4 november 2014 is de vergoeding voor het schooljaar 2014/2015 vastgesteld op NA
f15.598.350,54 (op basis van een leerlingenaantal van 1296 in december 2013). In de beschikking is voorts vermeld dat de vergoeding voor het schooljaar 2014/2015 mogelijk kan worden bijgesteld op basis van de uitkomsten van de evaluatie van het lumpsumstelsel door SOAB.

2.6.

Bij beschikking van 30 maart 2016 is de vergoeding voor het schooljaar 2015/2016 vastgesteld op NA
f18.210.814,22 (op basis van een leerlingenaantal van 1232 in december 2014). Blijkens artikel 2, eerste lid, van de beschikking van 30 maart 2016 heeft de vergoeding betrekking op personele en operationele kosten.

2.7.

Bij beschikking van 19 december 2016 is de vergoeding voor het schooljaar 2016/2017 vastgesteld op NA
f17.487.021,70 (op basis van een leerlingenaantal van 1193 in december 2015). Blijkens artikel 2, eerste lid, van de beschikking van 19 december 2016 heeft de vergoeding betrekking op personele en operationele kosten.

2.8.

Bij beschikking van 21 december 2018 is de vergoeding voor het schooljaar 2018/2019 vastgesteld op NA
f16.463.237,98 (op basis van een leerlingenaantal van 1115 op in december 2017). Blijkens artikel 2, aanhef, en onder e en f, van deze beschikking heeft de vergoeding betrekking op operationele en personeelskosten. De vergoeding omvat ook personeelskosten op bovenschools niveau voor de functies financieel medewerker, personeelsmedewerker en de directie en de kosten in verband met het onderhoud van de gebouwen en vervanging van de inventaris.

2.9.

Tegen deze beschikkingen heeft SVOBE bezwaar gemaakt. De bezwaaradviescommissie heeft in haar advies van 27 februari 2020 berekend wat het verschil is tussen de werkelijke operationele kosten en personeelskosten en de toegekende vergoeding. Op basis van deze berekeningen is geadviseerd tot gegrondverklaring van de bezwaren. Op 11 maart 2020 heeft de minister onder verwijzing naar het advies geconcludeerd dat de bezwaren gegrond zijn en dat de beschikkingen moeten worden aangepast. Niet is aangegeven wat die aanpassingen behelzen. Het door SVOBE daartegen ingestelde beroep heeft het Gerecht bij de uitspraak van 15 februari 2021 (ECLI:NL:OGEAM:2021:25) gegrond verklaard omdat er geen sprake is geweest van een volledig afgeronde heroverweging in bezwaar. De beschikking is vernietigd en de minister is opgedragen opnieuw te beslissen op het bezwaar.
Bij de bestreden beschikking 1 heeft de minister dat gedaan en beslist dat de toegekende vergoedingen moeten worden gehandhaafd. De minister stelt zich op het standpunt dat na grondig onderzoek gebleken is dat de bezwaaradviescommissie fouten gemaakt heeft in haar berekening. Zo zijn kosten op jaarbasis vergeleken met een maandelijkse vergoeding. Blijkens nieuw gemaakte berekeningen, die als bijlage bij de beschikking gevoegd zijn, heeft SVOBE voldoende vergoeding ontvangen en is het dus niet langer nodig de toegekende vergoedingen aan te passen, aldus de bestreden beschikking 1.

Schooljaren 2019/2020 en 2020/2021

2.10.

Bij beschikking van 14 november 2019 is de vergoeding voor het schooljaar 2019/2020 vastgesteld op NA
f16.779.172,40 (op basis van een leerlingenaantal van 1103 in december 2018). Blijkens artikel 2, derde en vierde lid, van de beschikking heeft de vergoeding betrekking op operationele en personeelskosten. De vergoeding omvat ook personeelskosten op bovenschools niveau voor de functies financieel medewerker, personeelsmedewerker en de directie en de kosten in verband met het onderhoud van de gebouwen en vervanging van de inventaris. SVOBE heeft vervolgens de minister op grond van artikel 15 van het Lbo verzocht de hoogte van de vergoeding te wijzigen. Bij de beschikking van 23 maart 2021 heeft de minister besloten een additionele vergoeding van NA
f1.527.805,37 toe te kennen. Daaraan is ten grondslag gelegd dat het aantal leerlingen in september 2019 met 94 is gestegen ten opzichte van december 2018. Verder was er in de vorige vergoeding een rekenfout gemaakt.

2.11.

Bij beschikking van 15 september 2021 is de vergoeding voor het schooljaar 2020/2021 vastgesteld op NA
f17.493.744,39 (op basis van een leerlingenaantal van 1185 in december 2019). Blijkens artikel 2, vierde en vijfde lid, van de beschikking heeft de vergoeding betrekking op operationele en personeelskosten. De vergoeding omvat ook personeelskosten op bovenschools niveau voor de functies financieel medewerker, personeelsmedewerker en de directie en de kosten in verband met het onderhoud van de gebouwen en vervanging van de inventaris.

2.12.

In de door SVOBE tegen die beschikkingen gemaakte bezwaren heeft de minister geen grond gezien de vergoedingen te verhogen. In de beschikking op bezwaar voor het schooljaar 2019/2020 heeft de minister de bezwaargronden 1 tot en met 3, die over het Lbo gaan, niet-ontvankelijk verklaard. SVOBE heeft deze tijdens de hoorzitting op 9 februari 2023 volgens de minister ingetrokken door op te merken dat de bezwaargronden alleen gericht zijn tegen de beschikking van 15 september 2021 voor het schooljaar 2020/2021.

Uitspraken van het Gerecht

2022-uitspraak

3. SVOBE is niet gevolgd in haar beroepsgrond dat de bestreden beschikking 1 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat de bezwaren eerst gegrond zijn verklaard en daarna ongegrond. In de eerdere uitspraak van het Gerecht van 15 februari 2021 zijn namelijk geen inhoudelijke overwegingen gegeven die de minister in acht diende te nemen bij de nieuwe beschikking. De minister kan in de bezwaarfase terugkomen van een eerdere beschikking, mits deugdelijk gemotiveerd. Verder is SVOBE niet gevolgd in haar algemene stelling dat de vergoedingen in strijd zijn met artikel 60 van de Lvo, omdat daarin niet gelezen kan worden dat de vergoeding moet bestaan uit de werkelijk door SVOBE gemaakte kosten voor onderwijs. Over het gekozen lumpsumstelsel overweegt het Gerecht dat dit stelsel tot stand is gekomen na aanbevelingen van SOAB en intern overleg met de schoolbesturen. Met deze werkwijze heeft de minister het zorgvuldigheidsbeginsel voldoende in acht genomen. Dat niet alle aanbevelingen en suggesties van de schoolbesturen ‘een op een’ overgenomen zijn door de minister, maakt niet dat het gekozen stelsel onrechtmatig of onredelijk is. SVOBE heeft niet voldoende onderbouwd dat het lumpsumstelsel voor haar onevenredig uitpakt.

2024-uitspraak

3.1.

Het Gerecht heeft over de niet-ontvankelijk verklaarde bezwaargronden overwogen dat het niet aannemelijk is dat SVOBE deze bezwaargronden heeft willen intrekken.
Vervolgens heeft het Gerecht, exceptief toetsend,beoordeeld of het Lbo in strijd is met hoger recht. Over artikel 11, vijfde lid, en artikel 18 van de Staatsregeling is overwogen dat deze bepalingen sociale grondrechten bevatten die onvoldoende concreet en hanteerbaar zijn, en zich om die reden niet lenen voor exceptieve toetsing. Over artikel 60 van de Lvo heeft het Gerecht overwogen dat uit het feit dat SVOBE jaarlijks meer geld uitgeeft – in het bijzonder aan personeel – dan zij binnenkrijgt aan vergoeding, niet kan en mag worden afgeleid dat de op basis van het Lbo toegekende vergoeding dus niet toereikend is in de zin van artikel 60 van de Lvo. De toereikendheid van de vergoeding wordt niet bepaald door de werkelijke uitgaven van SVOBE, maar wordt terecht geobjectiveerd aan de hand van kenbare uitgangspunten, zoals het aantal leerlingen. Er is ook geen reden voor het oordeel dat het Lbo, inclusief het lumpsumstelsel, als zodanig in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel. Naar het oordeel van het Gerecht gaat het lumpsumstelsel een redelijke beleidstoepassing niet te buiten en kan het geschikt worden geacht om te voorzien in een toereikende vergoeding van scholen voor voortgezet onderwijs, zoals die van SVOBE. Er is geen grond voor het oordeel dat dit stelsel in algemene zin onvoldoende evenwichtig is. Er is dan ook geen reden om het Lbo en de bijbehorende bijlage, die door het Gerecht wordt aangemerkt als (wetsinterpreterend) beleid, onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten.
Over de gestelde structurele tekorten als gevolg van onvoldoende compensatie voor personeelskosten is overwogen dat artikel 60 van de Lvo niet inhoudt dat de werkelijke personeelskosten van SVOBE vergoed moeten worden. In het aangevoerde is geen grond voor het oordeel dat de formule voor personeelskosten in het Lbo onevenwichtig, onredelijk of onrechtmatig is. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat het standaardbedrag van NA
f180,00 per leerkracht per jaar niet toereikend is om adequate nascholing te verzorgen. Dat geldt ook voor de verstrekte vergoeding voor kosten voor schoolmaterialen en schoolmiddelen, en het onderhoud van de faciliteiten. Wat de kosten voor bestuur, administratie en beheer betreft, geldt dat er geen wettelijke verplichting is voor het bekostigen van deze functies op bovenschools niveau. Het Gerecht heeft verder geoordeeld dat van een schending van de hoorplicht geen sprake is en dat de bestreden beschikkingen 2, rekening houdend met het advies van de bezwaaradviescommissie, afdoende zijn gemotiveerd.

Beoordeling van de hoger beroepen

Waar gaan deze zaken in de kern over?

4. Deze zaken gaan in de kern over de hoogte van de vergoeding die op grond van het lumpsumstelsel, zoals – inmiddels – vastgelegd in het Lbo, aan SVOBE door de minister wordt toegekend. Volgens SVOBE is de vergoeding niet toereikend zoals in artikel 60 van de Lvo is bepaald. Bij het vaststellen van de vergoeding wordt onvoldoende rekening gehouden met het feit dat SVOBE als enige school in Sint Maarten alle onderwijsniveaus aanbiedt en ook Nederlandstalig onderwijs aanbiedt. De minister voert kort gezegd aan dat het lumpsumstelsel voorziet in een toereikende vergoeding als bedoeld in artikel 60 van de Lvo. De minister is gelet op de beperkte financiële middelen niet in staat meer te vergoeden dan nodig is op grond van artikel 60 van de Lvo.

4.1.

De bezwaren van SVOBE richten zich tegen het lumpsumstelsel en de wijze waarop de minister dat toepast. Daarbij gaat het ten eerste om het stelsel zoals dat tot de vaststelling van het Lbo in 2019 door de minister bij wijze van beleid ter uitvoering van de artikelen 59, eerste lid, en 60, eerste en tweede lid, van de Lvo is gehanteerd. Daar gaat de 2022-uitspraak over. Ten tweede gaat het om het Lbo en de daarbij behorende bijlage. Anders dan het Gerecht in de 2024-uitspraak heeft overwogen, is ook de bijlage (een onderdeel van) een algemeen verbindend voorschrift.

Procedurele grond tegen de 2022-uitspraak

4.2.

SVOBE voert ten eerste aan dat het Gerecht haar "Akte indiening nadere producties wijziging van beroep, eisvermeerdering" ten onrechte niet heeft meegenomen in het oordeel. Dit stuk wordt immers niet genoemd in het procesverloop of elders in die uitspraak. Het Gerecht heeft dus niet beslist op de eisvermeerdering van SVOBE en alleen al daarom moet de uitspraak vernietigd worden.

4.3.

De desbetreffende akte maakt deel uit van de gedingsstukken in eerste aanleg. Hoewel het Gerecht de akte niet met zoveel woorden heeft genoemd, bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het Gerecht de akte buiten beschouwing heeft gelaten. Het Hof heeft de inhoud van de akte bij zijn oordeel betrokken. Dit betoog faalt.

Heeft SVOBE recht op een volledige vergoeding van de kosten voor de jaren vóór 2019?

4.4.

Voor zover SVOBE betoogt dat voor het lumpsumstelsel tot de inwerkingtreding van het Lbo geen wettelijke grondslag bestond en dat zij daarom aanspraak kan maken op vergoeding van haar werkelijke kosten, volgt het Hof haar daarin niet. Gelet op artikel 60, tweede lid, van de Lvo kan SVOBE aanspraak maken op een toereikende vergoeding van haar kosten. In artikel 60, derde lid, van de Lvo is bepaald dat over de wijze van berekening en de hoogte van de kosten bij Landsbesluit houdende algemene maatregelen (hierna: Lbham) nadere regels worden gesteld. Dat in de periode tot 2019 een dergelijk Lbham niet was vastgesteld, brengt niet mee dat de minister ter invulling van het bepaalde in artikel 60, tweede lid, van de Lvo geen beleid zou mogen voeren. Zolang dat beleid aan de eis van toereikendheid voldoet, kan het beleid als grondslag voor de bekostiging van scholen worden gehanteerd. Anders dan SVOBE stelt, kan uit de uitspraak van het Hof van 12 augustus 2021 niet iets anders worden afgeleid. In die zaak ging het om de toerekening van door de minister aan SVOBE toegekende voorschotten. In die uitspraak heeft het Hof geen oordeel gegeven over (de rechtmatigheid van) het lumpsumstelsel. Dat de minister in het verleden wel eens werkelijk door SVOBE gemaakte kosten heeft vergoed, brengt evenmin mee dat SVOBE voor de (andere) jaren vóór de inwerkingtreding van het Lbo recht heeft op vergoeding van de werkelijk door haar gemaakte kosten. Dat betekent dat ook het beroep dat SVOBE in dit verband op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan, faalt.

Exceptieve toetsing van het lumpsumstelsel

Algemeen

4.5.

Het lumpsumstelsel zoals dat in het beleid en de algemeen verbindende voorschriften is neergelegd kan, in het kader van de toetsing van de bestreden beschikkingen, exceptief worden getoetst aan hoger geschreven en ongeschreven recht. Dat geldt niet alleen voor de algemeen verbindende voorschriften, maar ook voor het beleid. Er is geen reden om een onderscheid te maken tussen de wijze van toetsing van algemeen verbindende voorschriften en de toetsing van binnenwettelijk beleid, dat hier aan de orde is.

4.6.

Tot het hogere recht behoren de algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift en binnenwettelijk beleid aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van de rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift en binnenwettelijk beleid is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dit kader is hier relevant dat de aard en de inhoud van de bevoegdheid tot vaststelling van normen voor bekostiging de regelgever onderscheidenlijk de beleidsbepaler een aanzienlijke beslissingsruimte laat en dat bij het geven van invulling daaraan politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen en ook moeten worden gemaakt, waaronder afwegingen van budgettaire aard. Dat neemt niet weg dat, uiteindelijk, voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het lumpsumstelsel beslissend is of dit wel of niet (nog) in overeenstemming is met het vereiste dat de vergoeding toereikend is met het oog op een goede verzorging van het onderwijs (vergelijk de uitspraak van het Hof van 28 november 2024, ECLI:NL:OGHACMB:2024:236, waarin het Hof verwijst naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190). In de 2024-uitspraak heeft het Gerecht terecht dit beoordelingskader gehanteerd bij zijn exceptieve toetsing van het lumpsumstelsel aan de algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Het Hof zal het lumpsumstelsel in deze uitspraak op dezelfde wijze toetsen.

Is het lumpsumstelsel in strijd met de Staatsregeling?

4.7.

SVOBE kan zich niet verenigen met het oordeel van het Gerecht dat artikel 11, vijfde lid, en artikel 18 van de Staatsregeling zich niet lenen voor exceptieve toetsing in het kader van (deze) subsidiebeschikkingen. Zij benadrukt allereerst dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Staatsregeling volgt dat uitdrukkelijk is beoogd om de Staatsregeling vrijwel geheel bij de rechter afdwingbaar te laten zijn. Daarbij is ook toetsing aan sociale grondrechten opengesteld, zolang een bepaling concreet en hanteerbaar is. Dat is bij deze bepalingen uit de Staatsregeling zo en het lumpsumstelsel is met die bepalingen in strijd, aldus SVOBE.

4.8.

Op grond van artikel 11, vijfde lid, van de Staatregeling, moeten de voorwaarden die van overheidswege aan te geven onderwijs worden gesteld, zodanig worden geregeld dat de deugdelijkheid afdoende wordt gewaarborgd. In artikel 18, eerste lid, is bepaald dat de aanhoudende zorg van de overheid is gericht op de bescherming van kinderen en jongeren en de bevordering van hun recht op onderwijs. Beide artikelen houden sociale grondrechten in, die zich in ieder geval in eerste instantie niet tot de burger maar tot de overheid richten. Denkbaar is niettemin dat sociale grondrechten voldoende concrete normen bevatten waaraan een wettelijk voorschrift, beleid of een beschikking kan worden getoetst. Artikel 119, eerste lid, waarin is bepaald dat de rechter bevoegd is de verenigbaarheid van landsverordeningen en andere wettelijke regelingen met de Staatsregeling te beoordelen, sluit toetsing van landsverordeningen en andere wettelijke regelingen aan sociale grondenrechten niet uit. Dat neemt niet weg dat artikel 18, eerste lid, geen concrete normen bevat waaraan landsverordeningen of andere wettelijke regelingen kunnen worden getoetst. Voor artikel 11, vijfde lid, ligt dat in die zin anders dat deze bepaling wel een, zij het heel globale, concrete norm bevat. Die norm dwingt echter niet tot meer dan al in artikel 60, tweede lid, van de Lvo staat, namelijk dat de vergoeding toereikend moet zijn met het oog op een goede verzorging van het onderwijs. Het betoog van SVOBE dat het lumpsumstelsel in strijd is met de Staatsregeling slaagt daarom niet.

Is het lumpsumstelsel op zichzelf in strijd met artikel 60, tweede lid, van de Lvo en/of het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel?

4.9.

SVOBE betoogt dat het lumpsumstelsel in strijd is met artikel 60, tweede lid, van de Lvo. In artikel 60, tweede lid, van de Lvo is als minimumnorm neergelegd dat de vergoeding toereikend moet zijn met het oog op een goede verzorging van het onderwijs. Uit het rapport van het ministerie van Onderwijs "Sint Maarten education review. Obstacles and avenues to improve education" van 15 maart 2022 (hierna: review-rapport) volgt al dat het gekozen lumpsumstelsel niet voldoet aan die minimumnorm. Daarnaast betoogt SVOBE dat het lumpsumstelsel in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

4.10.

Het Hof volgt SVOBE niet in dit betoog. Het Hof stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat in de lumpsum, zoals die volgens de bijlage bij het Lbo moet worden berekend, is voorzien in de vergoeding van personeelskosten en exploitatiekosten en dat met de in de bijlage opgenomen categorieën van kosten in beginsel voor alle categorieën een vergoeding wordt toegekend. Partijen verschillen wel van mening over de vraag of de vergoeding toereikend is. Uitgangspunt is derhalve dat met de in de bijlage genoemde categorieën van kosten in een toereikende vergoeding van kosten is voorzien, mits de hoogte van de vergoeding per categorie voldoende is. Anders dan SVOBE stelt is het enkele feit dat zij niet uitkomt met de lumpsum, zoals die in de bestreden beschikkingen met inachtneming van de bijlage bij het Lbo wordt berekend, niet voldoende voor het oordeel dat sprake is van ontoereikende vergoedingen. Daarbij betrekt het Hof dat, zoals het Gerecht heeft overwogen, er oog is geweest voor mogelijk te lage vergoedingen in het verleden. Zo zijn de aanbevelingen in het SOAB-rapport uit 2014 voor, onder meer, vergoeding ten behoeve van nascholing van personeelsleden, aanpassingen van klasgroottes, meer vrijheid tot het aanstellen van zorgfuncties, tegemoetkoming in de kosten voor ziektevervanging, onderhoud en vervanging en selecte aanpassing in de geïndiceerde salarisschalen met ingang van de bekostiging voor het schooljaar 2015/2016 ingevoerd. Ook zijn bij het opnemen van het lumpsumstelsel in het Lbo aanpassingen doorgevoerd. Relevant is verder dat in artikel 15, aanhef en onder d, van het Lbo de mogelijkheid is opgenomen om afgezien van de specifieke gevallen genoemd onder a, b en c de bekostiging te verhogen indien een schoolbestuur door middel van relevante documentatie kan aantonen dat de bekostiging niet toereikend is om de kosten voor onder het bestuur ressorterende scholen te dekken, ondanks naleving van de onderwijsregelgeving. Van die mogelijkheid, die het in voorkomend geval mogelijk maakt om specifieke tekorten aan te zuiveren, is door de minister na een aanvraag van SVOBE, bijvoorbeeld in 2019, ook daadwerkelijk gebruik gemaakt. Van belang is ook dat het voordeel van een lumpsumstelsel is dat een schoolbestuur ruimte heeft om binnen de lumpsum met bedragen te schuiven. Relevant voor het Hof is verder dat uit rapporten van de Organisation of Eastern Caribbean States en de World Bank blijkt dat de hoogte van de uitgaven afgezet tegen het bruto nationaal product positief afsteekt tegen andere Caribische landen. Het Hof is daarom van oordeel dat de regelgever, en in de periode voorafgaand aan de invoering van het Lbo de minister bij zijn beleidsbepaling, hiermee is gebleven binnen de aanzienlijke beslissingsruimte om keuzes te maken bij de aanwending van de – zeer schaarse – publieke middelen, al onderkent het Hof dat de toegekende bekostiging niet ruimhartig is. In dit oordeel ligt besloten dat het Hof het lumpsumstelsel als zodanig ook niet in strijd acht met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

4.11.

Het voorgaande neemt niet weg dat de keuzes die bij de vaststelling van het stelsel in 2010 en bij de wijziging van het stelsel in 2015 zijn gemaakt, wel met enige regelmaat moeten worden heroverwogen. Het Hof is van oordeel dat een bekostigingsstelsel, zoals het hier voorliggende lumpsumstelsel, periodiek moet worden geëvalueerd, waarbij moet worden beoordeeld of de bestaande normen nog voldoen en de hoogte van de normen nog toereikend is. In het door SVOBE ook genoemde rapport van 15 maart 2022 is een algehele analyse van het onderwijssysteem opgenomen. In het rapport wordt onderkend dat SVOBE tekorten heeft en wordt aanbevolen om enerzijds uitvoering te geven aan het voornemen om aanpassingen in het lumpsumstelsel aan te brengen en anderzijds de effecten van het stelsel te onderzoeken. Daarbij moet worden betrokken of de rekenmethodes adequaat zijn en moet worden onderzocht of scholen die voortgezet onderwijs aanbieden, voldoende bekostiging ontvangen. Dit vormt een duidelijke aanwijzing dat naarmate de tijd verstrijkt en de hoogte van de bekostigingsnormen niet wordt aangepast, de grenzen van de beslissingsruimte van de regelgever in zicht komen. Ter zitting heeft de minister dit ook erkend en aangegeven dat het voornemen bestaat deze evaluatie ter hand te nemen en de uitkomsten te verwerken in het lumpsumstelsel zoals dat vanaf het schooljaar 2026/2027 geldt. Het Hof ziet in algemene zin onvoldoende aanleiding om op dit moment op de uitkomsten van de evaluatie vooruit te lopen, maar wijst er wel vast op dat de uitkomsten van de evaluatie relevant kunnen zijn voor en dan betrokken moeten worden bij de vaststelling van de vergoedingen voor schooljaren waarvoor de bekostiging op dat moment nog niet definitief is vastgesteld (feitelijk: de schooljaren vanaf 2021/2022). Het Hof wijst in dit verband op de benadering die het heeft gevolgd in de zaak die aan orde was in de uitspraak van 28 november 2024 (vgl. overwegingen 7 tot en met 7.5).

4.12.

Het voorgaande betekent dat het Hof in algemene zin van oordeel is dat met het lumpsumstelsel, zoals dit is opgenomen in de bijlage bij het Lbo en zoals het was opgenomen in het beleid van de minister, niet in strijd wordt gehandeld met de eis van toereikendheid in artikel 60, tweede lid, van de Lvo. Het “Final Sub-Report SVOBE: Review of the Lump Sum System 2023” waar SVOBE naar heeft verwezen, maakt dit niet anders. De minister heeft gesteld dat dit rapport, dat in zijn opdracht is opgesteld, niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Het Hof kan de minister daarin volgen. De opsteller wijst weliswaar op het feit dat de werkelijke kosten op verschillende aspecten van SVOBE hoger zijn dan de normen die bij de berekening van de lumpsum worden gehanteerd, maar een analyse van oorzaken en een onderbouwde conclusie ontbreken, terwijl het rapport bovendien over veel meer gaat dan de bekostiging van de scholen.

De specifieke onderdelen van het lumpsumstelsel

4.13.

Over de specifieke onderdelen van het lumpsumstelsel waartegen SVOBE zich richt overweegt het Hof het volgende. SVOBE heeft in beroep uitvoerig uiteengezet welke gebreken er volgens haar aan specifieke onderdelen van het lumpsumstelsel kleven en dat zij als gevolg daarvan ontoereikende vergoedingen ontvangt. Het Gerecht heeft de desbetreffende onderdelen van het stelsel in beide uitspraken besproken en telkens geoordeeld dat hetgeen daarover door SVOBE is aangevoerd, niet leidt tot de conclusie dat het lumpsumstelsel op die onderdelen de toetsing niet doorstaat.

4.14.

Het Hof stelt vast dat de gronden die SVOBE in hoger beroep tegen deze oordelen heeft aangevoerd, zo goed als een herhaling zijn van wat zij in beroep al heeft aangevoerd. Het Hof is - op twee hierna te bespreken uitzonderingen na - met het Gerecht in beide uitspraken en in het bijzonder de 2024-uitspraak (vgl. overwegingen 6.6 tot en met 6.11) van oordeel dat met de door de minister gegeven motivering de gronden die SVOBE heeft aangevoerd over deze onderdelen niet leiden tot het oordeel dat (toepassing van) het stelsel in zoverre onrechtmatig is. De uitzonderingen waar dat wel het geval is betreffen de gronden die zien op een deel van de personeelskosten en op de kosten van schoolmaterialen en schoolmiddelen. Het Hof licht dit hierna toe.

Personeelskosten

4.14.1.

Zoals SVOBE ter zitting van het Hof nader heeft toegelicht wordt de hoogte van de vergoeding voor leerkrachten in het lumpsumstelsel afgeleid van de hoogte van de salarisschalen van leerkrachten in het openbaar onderwijs. Deze leerkrachten zijn ambtenaren en de salarissen van ambtenaren in deze functies zijn al langere tijd niet verhoogd. SVOBE heeft aangegeven dat er in Sint Maarten niet of onvoldoende bevoegde leerkrachten zijn, zodat zij die leerkrachten uit Nederland of elders moet halen. Deze leerkrachten zijn niet bereid om te komen als zij daarvoor slechts het lage, van het ambtenarensalaris afgeleide, salaris ontvangen waarin het lumpsumstelsel voorziet. SVOBE heeft er in dat verband op gewezen dat haar scholen de enige scholen zijn die voorzien in HAVO- en VWO-onderwijs en dat hetzelfde geldt voor verschillende vormen van praktijkonderwijs. De minister heeft aangegeven dat hij wel enige aanvullende maatregelen heeft getroffen, waaronder indeling op een hogere trede, maar heeft niet ontkend dat SVOBE voor het kunnen aantrekken van bevoegde leraren hogere kosten moet maken dan in het lumpsumstelsel is voorzien. Gegeven het belang dat scholen gebruik maken van bevoegde leraren en het belang dat (ook) deze onderwijsvormen in Sint Maarten worden aangeboden is het Hof, anders dan het Gerecht in beide uitspraken, van oordeel het lumpsumstelsel waar het gaat om de normen voor de vergoeding van leerkrachten in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel en daarom geen toepassing kan vinden. Het betoog van SVOBE slaagt in zoverre wel.

Schoolmaterialen en schoolmiddelen

4.14.2.

Het lumpsumstelsel voorziet wat het bedrag voor de kosten van schoolmiddelen, schoolmaterialen, schoolmeubelen en kantoormaterialen betreft in een afschrijvingstermijn van twintig jaar, waardoor deze kosten per jaar voor (slechts) 5% worden vergoed. Volgens SVOBE is dat bedrag veel te laag, maakt zij hogere kosten en wordt ten onrechte geen rekening gehouden met de gevolgen van digitalisering van de schoolomgeving. De minister stelt dat naast het bedrag gelijk aan 5% van de vervangingswaarde van duurzame goederen, zoals schoolbanken, meubilair en computers, jaarlijks per scholier ook andere vergoedingen worden toegekend. Voor middelbare scholen gaat het om NA
f425,00 per scholier per jaar voor schoolmaterialen, zoals boeken, schriften, pennen, en NA
f175,00 per scholier per jaar voor ‘office supplies and materials’. De minister heeft verder aangegeven dat de toegenomen digitalisering aanleiding is om te onderzoeken of deze vergoedingen moeten worden aangepast, maar dat onderzoek is nog niet uitgevoerd, althans heeft nog niet tot hogere vergoedingen geleid.

4.15.

Het Hof stelt vast dat de wijze waarop de vergoeding voor schoolmaterialen en schoolmiddelen wordt berekend, uitgaat van een normale school. SVOBE heeft echter ter zitting nader toegelicht dat zij voor schoolmaterialen en schoolmiddelen bij het praktijkonderwijs in een bijzondere positie verkeert, omdat voor het kunnen geven van praktijkonderwijs andere en duurdere schoolmaterialen noodzakelijk zijn. Het Hof acht dat niet onaannemelijk. Dat betekent dat het Hof, anders dan het Gerecht in beide uitspraken, van oordeel is dat het lumpsumstelsel ook waar het gaat om de normen voor de vergoeding kosten van schoolmaterialen en schoolmiddelen in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel en daarom geen toepassing kan vinden. Ook in zoverre slaagt het betoog van SVOBE wel.

Leidt toepassing van het lumpsumstelsel tot ongelijke behandeling ten opzichte van openbare scholen?

4.16.

SVOBE heeft ten slotte aangevoerd dat de concrete toepassing van het lumpsumstelsel ertoe leidt dat zij telkens lagere vergoedingen per leerling ontvangt dan scholen in het openbaar onderwijs. Volgens SVOBE is dit in strijd met artikel 11, vierde lid, van de Staatsregeling. Het Hof overweegt dat voor zover sprake is van verschillen, deze verband houden met het feit dat openbare scholen worden gefinancierd via de landsbegroting. Dat maakt een vergelijking in bekostigingshoogte moeilijk. Het is het Hof niet gebleken dat bij de financiering van het openbaar onderwijs andere (en voor openbare scholen gunstiger) normen worden gehanteerd dan bij SVOBE. Hoewel het voor de inzichtelijkheid beter zou zijn als per school in het openbaar onderwijs op dezelfde manier wordt afgerekend als in het bijzonder onderwijs, zijn er voor het Hof geen aanknopingspunten om te oordelen dat sprake is van een handelen in strijd met artikel 11, vierde lid, van de Staatsregeling, waarin gelijke behandeling van het bijzonder en het openbaar onderwijs is voorgeschreven. Overigens is namens de minister op de zitting aangegeven dat het voornemen bestaat openbare scholen in stichtingen onder te brengen, wat de inzichtelijkheid ten goede zal komen. Dit betoog faalt.

Waartoe leidt het voorgaande?

4.17.

Uit het voorgaande volgt dat er in zijn algemeenheid geen grond is voor het oordeel dat het lumpsumstelsel in strijd is met hoger geschreven of ongeschreven recht. Dat geldt ook voor het merendeel van de normen op specifieke onderdelen van het stelsel. Op twee punten schiet het stelsel wel tekort. Waar het de hoogte van de salarissen van leerkrachten in het voortgezet onderwijs betreft gaan de nomen in het stelsel er ten onrechte van uit dat deze voldoende zijn om de kosten te dekken van bevoegde leerkrachten die van elders moeten worden aangetrokken. En waar het de hoogte van de kosten van schoolmaterialen en schoolmiddelen betreft gaan de normen in het stelsel er ten onechte van uit dat deze voldoende zijn om de kosten te dekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van praktijkonderwijs.

4.18.

Dit betekent dat de minister nader onderzoek moet doen naar de normen voor deze twee onderdelen. Daarbij hoeft de minister niet zonder meer uit te gaan van de werkelijke door SVOBE gemaakte kosten, maar het ligt wel voor de hand dat de minister de door SVOBE gemaakte kosten op noodzaak en redelijkheid toetst. Daarbij dient de minister zich rekenschap te geven van het feit dat SVOBE in veel opzichten als school voor voortgezet onderwijs binnen het lumpsumstelsel een bijzondere positie inneemt en van het feit dat het door SVOBE gegeven onderwijs een belangrijke bijdrage levert aan de uitvoering van de opdracht in de Staatsregeling om zorg te dragen voor het verwezenlijken van het recht op onderwijs.

4.19.

Indien het nadere onderzoek bevestigt dat de normen in het lumpsumstelsel voor deze twee onderdelen niet voldoende zijn om de noodzakelijke kosten te dekken, zijn er twee wegen om daarin te voorzien. De minister kan ervoor kiezen om, voorafgaand aan de herziening van het lumpsumstelsel vanaf het schooljaar 2026/2027, het stelsel op deze twee punten – met terugwerkende kracht voor de schooljaren waarop de bestreden beschikkingen betrekking hebben – aan te passen en daaraan toepassing te geven in de nieuw te nemen beschikkingen op bezwaar. In plaats daarvan kan de minister er ook voor kiezen om in die beschikkingen aan SVOBE (extra) vergoedingen toe te kennen op grond van artikel 15, aanhef en onder d, van het Lbo.

4.20.

Het Hof gaat er voorts van uit dat de minister zijn toezegging ter zitting dat het lumpsumstelsel zal worden geëvalueerd, gestand doet. Het Hof acht van belang dat de resultaten van die evaluatie, die zoals overwogen reeds eerder had moeten plaatsvinden, vanaf het schooljaar 2026/2027 in het lumpsumstelsel zullen worden verwerkt. Daarnaast dient de minister te bezien of, gegeven het ontbreken van periodieke evaluatie van het stelsel tot dusverre, aanleiding bestaat om vooruitlopend op een wijziging van het lumpsumstelsel bij de definitieve afrekeningen over de schooljaren vanaf 2021/2022 op de wijziging van het lumpsumstelsel vooruit te lopen.

Slotsom

5. Uit het voorgaande volgt dat de 2022-uitspraak en de 2024-uitspraak moeten worden vernietigd. Het Hof zal de beroepen gegrond verklaren, de bestreden beschikkingen vernietigen en de minister opdragen binnen vier maanden opnieuw te beschikken met inachtneming van deze uitspraak van het Hof.

5.1.

De minister moet de proceskosten van SVOBE in beroep en in hoger beroep vergoeden.

Beslissing

Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:

I.
vernietigtde uitspraken van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten van 24 oktober 2022 in zaak nr. SXM202100584 en van 19 augustus 2024 in zaken nrs. SXM202201325 en SXM202300914;

II.
verklaartde beroepen
gegrond;

III.
vernietigtde beschikkingen van 23 maart 2021, 6 oktober 2022 en 28 juni 2023;

IV.
draagtde minister van Onderwijs, Cultuur, Jeugd en Sport
opom binnen vier maanden na verzending van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van SVOBE te beslissen;

V.
veroordeeltde minister van Onderwijs, Cultuur, Jeugd en Sport tot vergoeding van bij SVOBE in verband met de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van NA
f5.600,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VI.
gelastdat de minister van Onderwijs, Cultuur, Jeugd en Sport aan SVOBE het door haar voor de behandeling van de beroepen en hoger beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van NA
f1.350,00 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. W.H. Bel, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Buntjer, griffier.

w.g. Bel

voorzitter

w.g. Buntjer

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025.

BIJLAGE

Landsverordening voortgezet onderwijs

[…]

Artikel 59
1. De minister kan op aanvraag van het bevoegd gezag een school voor bekostiging in aanmerking brengen indien er sprake is van voldoende behoefte aan die school. Bij inwilliging van de aanvraag ontstaat de aanspraak op bekostiging met ingang van het schooljaar volgend op de inwilliging, dan wel een eerder door de minister vast te stellen moment.
2. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, wordt vastgesteld de wijze waarop de in het eerste lid bedoelde behoefte wordt bepaald, en worden voorschriften gegeven met betrekking tot de indiening en behandeling van aanvragen om bekostiging op grond van het eerste lid. Bij het vaststellen van deze voorschriften geldt als uitgangspunt dat op de aanvraag wordt beslist binnen negen maanden na ontvangst van de aanvraag.
Artikel 60:
1. De vergoeding heeft ten minste betrekking op:
a. personeelskosten zoals onder meer salarissen en nascholing; en
b. exploitatiekosten zoals onder meer onderhoud en vervanging van inventaris, onderhoud van gebouwen en terreinen, energie, water.
2. De vergoeding is toereikend met het oog op een goede verzorging van het voortgezet onderwijs.
3. Bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, worden voor zover van toepassing geregeld:
a. de gevallen waarin de niet in het eerste lid genoemde kostensoorten voor vergoeding in aanmerking komen;
b. de wijze waarop vergoedingen als bedoeld in het eerste lid worden berekend;
c. de voorwaarden waaronder een vergoeding als bedoeld in het tweede lid kan worden toegekend;
d. de wijze waarop de vergoedingen beschikbaar worden gesteld aan de bevoegde gezagsorganen, daaronder in elk geval begrepen regels over de betalingswijze, de betalingstermijnen, voor zover van toepassing de bevoorschotting en het al dan niet mede voor andere, alsdan aan te wijzen doeleinden mogen aanwenden van de vergoedingen; en
e. de verantwoording van de rechtmatigheid van de aanwending van de vergoedingen.
4. Vooruitlopend op een wijziging van het eerste lid, kunnen bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, kostensoorten worden aangewezen waarop de vergoeding eveneens betrekking heeft.

[…]

Landsbesluit bekostiging onderwijs

[…]

Artikel 2 Toepassingsbereik

1. De bekostiging strekt tot vergoeding van personele en exploitatiekosten, zoals is bepaald in:

[…]

b. artikel 60, eerste lid, Landsverordening voortgezet onderwijs;

[…]

4. De vergoeding voor de bekostiging van onderwijs wordt berekend overeenkomstig de in de bijlage bij dit besluit vastgestelde calculatiemethode.

5. Bij ministeriële regeling kan ter indexering van de te vergoeden kosten, de bijlage worden gewijzigd.

[…]

Artikel 15 Hoogte van de bekostiging bijstellen

De minister kan de hoogte van bekostiging bij beschikking ten voordele van het bevoegd gezag wijzigen, indien:

a. de jaarrekening van het bevoegd gezag daartoe aanleiding geeft;

b. het aantal leerlingen per schooltype en onderwijsniveau minimaal met 1 klas gestegen is;

c. vast is komen te staan dat vanwege de minister fouten in de berekening zijn gemaakt; of,

d. het bevoegd gezag door middel van alle relevante documentatie aan kan tonen dat de bekostiging niet toereikend was om de kosten te dekken voor de onder hen ressorterende scholen, ondanks naleving van de onderwijsregelgeving.

[…]