Conclusie
Rek. nr. R 00/037
mr. Wesseling-van Gent
Parket, 22 december 2000
Conclusie inzake:
[Verzoeker]
tegen
Gemeente Zutphen
Edelhoogachtbaar College,
1 Feiten(1) en procesverloop
1.1 Bij beschikking van 17 maart 1994 hebben Burgemeester en Wethouders van verweerster in cassatie, de Gemeente, aan verzoeker tot cassatie, [verzoeker], per 21 februari 1994 een uitkering krachtens de toenmalige Algemene Bijstandswet (ABW) toegekend. Deze uitkering werd bij beschikking van 29 december 1994 beëindigd ingaande 1 januari 1995, op de grond dat [verzoeker] duurzaam samenwoonde met [betrokkene A] en de gezamenlijke inkomsten hoger waren dan de toepasselijke bijstandsnorm.
1.2 Het beroep van [verzoeker] tegen deze beschikking werd door de president van de rechtbank te Zutphen bij uitspraak van 16 augustus 1995 ongegrond verklaard. Het hoger beroep van die uitspraak werd door de Centrale Raad van Beroep bij uitspraak van 11 juni 1997 niet-ontvankelijk verklaard.
1.3 De Gemeente had inmiddels bij brief van 11 januari 1995 de aan [verzoeker] in de periode van 18 februari 1994 tot 1 januari 1995 verstrekte uitkering ten bedrage van ƒ 16.956,08 teruggevorderd vanwege het niet opgeven van de samenwoning met (zijn ex-echtgenote) [betrokkene A].
1.4 [Verzoeker] is bij arrest van 27 januari 1998 door het Gerechtshof te Arnhem vrijgesproken(2) van de hem ten laste gelegde valsheid in geschrifte door het valselijk invullen van ABW-formulieren in de periode januari 1993 tot oktober 1993. Het hof heeft met name de samenwoning met [betrokkene A] in die periode niet bewezen geacht.
1.5 Bij verzoekschrift van 16 juli 1997, ter griffie van het kantongerecht te Zutphen binnengekomen op 18 juli 1997, heeft de Gemeente gevorderd [verzoeker] en [betrokkene A] te veroordelen tot betaling van ƒ 16.956,08, te voldoen in maandelijkse termijnen van ƒ 250,- per maand.
1.6 Bij tussenbeschikking van 25 juni 1998 heeft de kantonrechter overwogen dat, voorzover het verzoekschrift betrekking heeft op [betrokkene A], de Gemeente daarin niet kan worden ontvangen aangezien niet gebleken is van een aan haar vóór 1 juli 1997 bekendgemaakte terugvordering. Voorts heeft de kantonrechter partijen in de gelegenheid gesteld nadere inlichtingen te verschaffen.
1.7 Bij eindbeschikking van 24 november 1998 heeft de kantonrechter de vordering van de Gemeente jegens [verzoeker] toegewezen omdat volgens de kantonrechter het bestaan van een duurzame gemeenschappelijke huishouding in de periode van 18 februari 1994 tot 1 januari 1995 als vaststaand moet worden aangenomen. De Gemeente is in haar verzoek tot terugvordering jegens [betrokkene A] niet-ontvankelijk verklaard.
1.8 Van de eindbeschikking heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld bij de rechtbank te Zutphen. Bij beschikking van 13 januari 2000 heeft de rechtbank de beschikking van de kantonrechter bekrachtigd.
1.9 Tegen deze beschikking heeft [verzoeker] tijdig(3) cassatieberoep ingesteld onder aanvoering van twee cassatiemiddelen. De Gemeente heeft geen verweer gevoerd.
2 Bespreking van de cassatiemiddelen
2.1 Middel I is gericht tegen de volgende overwegingen van de rechtbank:
"Uit het overgelegde mandaatsbesluit van 17 mei 1994 blijkt dat het nemen van beslissingen in het kader van de Abw door de raad is gemandateerd aan de directeur van de Dienst Sociale Zaken (DSZ).
De rechtbank is van oordeel dat ...Burgemeester en Wethouders bevoegd waren tot zowel het nemen van een besluit tot terugvordering als tot het indienen van een verzoekschrift tot terugvordering bij de kantonrechter. Deze bevoegdheden hebben Burgemeester en Wethouders gemandateerd aan de directeur van de Gemeentelijke Sociale Dienst" (blz. 2, laatste alinea en blz. 3, eerste alinea).
2.2 Volgens het middel heeft de rechtbank miskend dat het College van Burgemeester en Wethouders de toestemming behoeft van de Gemeenteraad voor het entameren van een gerechtelijke procedure en dat het niet de Gemeenteraad is geweest die de directeur DSZ heeft gemandateerd, maar het College van Burgemeester en Wethouders. Daarnaast betoogt het middel dat de rechtbank op basis van de aanwezige stukken niet zonder meer tot de conclusie heeft kunnen komen dat de Gemeenteraad de beslissingen omtrent gerechtelijke invordering van ten onrechte verleende bijstand ongeclausuleerd heeft gemandateerd aan het College van Burgemeester en Wethouders en - in het verlengde daarvan - dat het College die beslissingen ongeclausuleerd heeft kunnen mandateren aan de (waarnemend) directeur DSZ.
2.3 Wat betreft laatstgenoemde (motiverings)klacht geldt dat deze feitelijke grondslag mist. Uit de door mij ambtshalve opgevraagde(4) handelingen van de Raad der Gemeente Zutphen blijkt dat de Gemeenteraad in haar vergadering van 27 april 1992 voorstel nr. 24 tot machtiging om het nemen van diverse beslissingen op te dragen aan de directeur DSZ, zonder beraadslaging en zonder hoofdelijke stemming heeft aanvaard. Vaststaat derhalve dat het - overgelegde - besluit van B&W van 17 maart 1992 (dat later geformaliseerd is bij besluit van 17 mei 1994) waarin het voorstel daartoe aan de Gemeenteraad is verwoord, door de Gemeenteraad is goedgekeurd.
2.4 In de periode waarover de verleende bijstand wordt teruggevorderd, te weten 18 februari 1994 tot en met 31 december 1994, en het terugvorderingsbesluit is genomen en bekendgemaakt, 11 januari 1995, was van toepassing de Algemene Bijstandswet zoals gewijzigd bij Wet van 15 april 1992, Stb. 193 (i.w.tr. 1 augustus 1992 en geldend tot 1 januari 1996).
2.5 Artikel 60 lid 1 ABW Pro(5), zoals dit gold van 1992 tot 1 januari 1996, luidde:
"Terugvordering geschiedt door burgemeester en wethouders van de gemeente welke de bijstand heeft verleend. Artikel 29a is ten aanzien van het nemen van besluiten ter zake van overeenkomstige toepassing".
2.6 Artikel 29a ABW luidde destijds:
"1. De gemeenteraad kan burgemeester en wethouders machtigen het nemen van besluiten op te dragen aan gemeenteambtenaren, zulks onder nader door burgemeester en wethouders te stellen regels en onder behoud van hun verantwoordelijkheid.
2. De opdracht kan zich niet uitstrekken tot het vaststellen en wijzigen van richtlijnen als bedoeld in artikel 13a, tot het beslissen op bezwaarschriften en tot het instellen van beroep.
3. Op de besluiten, genomen door de in het eerste lid bedoelde ambtenaren, zijn de artikelen 268 tot en met 281 van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing.
4. (...)"
2.7 In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer tot de hiervoor genoemde Wet van 15 april 1992, Stb.193 is het geldende systeem als volgt toegelicht(6).
"Met de wijziging van art. 29a is niet beoogd dat de aldaar bedoelde ambtenaren zelfstandig verhaal in rechte instellen. Art. 29a ABW regelt na de wijziging alleen de mogelijkheid dat besluiten ter zake van verhaal in rechte door die ambtenaren kunnen worden genomen in plaats van door burgemeester en wethouders. Het instellen van een terugvorderings- of verhaalsvordering in rechte geschiedt echter door de gemeente. Het college van burgemeester en wethouders is hiertoe niet bevoegd. Aan het instellen van zo'n vordering dient echter een besluit vooraf te gaan, welk besluit nu dus ook door de in art. 29a ABW bedoelde ambtenaren kan worden genomen. De strekking van art. 77, eerste lid, van de Gemeentewet is dat de burgemeester de gemeente vertegenwoordigt in rechte. Dat brengt mee, dat de gemeente bij het instellen van een rechtsvordering tot terugvordering of ve(r)haal wordt vertegenwoordigd door de burgemeester. Het is wel mogelijk - en in de praktijk ook zeer gebruikelijk - dat de burgemeester wordt vertegenwoordigd door een daartoe gemachtigde ambtenaar, al dan niet zijnde een ambtenaar in de zin van art. 29a ABW."
2.8 Bij brief van 11 januari 1995 van de directeur DSZ is het besluit tot terugvordering bekend gemaakt. Deze was daartoe bevoegd, gelet op het mandaatsbesluit van 17 maart 1992 resp. 17 mei 1994. Wat betreft het instellen van de vordering in rechte vertegenwoordigde de burgemeester ingevolge art. 171 lid 1 van Pro de (destijds geldende(7)) Gemeentewet de gemeente in en buiten rechte en kon hij ingevolge het tweede lid van dit artikel de vertegenwoordiging opdragen aan een door hem aan te wijzen persoon. Uit het inleidend verzoekschrift, op 18 juli 1997 binnengekomen bij de griffie van de kantonrechter te Zutphen, blijkt dat de burgemeester van Zutphen als zijn gemachtigde heeft aangewezen de heer H.J. Goudbeek, waarnemend directeur van de Gemeentelijke Sociale Dienst(8). De waarnemend directeur was dus bevoegd tot het indienen van het inleidend verzoekschrift.
[Verzoeker] heeft derhalve geen belang bij zijn klacht, nu kan worden geoordeeld - op verbeterde gronden - dat de rechtbank terecht het beroep op niet-ontvankelijkheid heeft verworpen.
2.9 Middel II klaagt dat de rechtbank ten onrechte het aanbod tot het leveren van tegenbewijs van [verzoeker] heeft gepasseerd omdat tegenbewijs niet gespecificeerd behoeft te worden.
2.10 De rechtbank heeft dienaangaande op bladzijde 5 van haar vonnis als volgt overwogen:
"De rechtbank is van oordeel dat de gemeente op grond van het vorenstaande voldoende bewijs heeft geleverd van het feit dat [betrokkene A] en [verzoeker] in de bewuste periode hebben samengewoond op het adres [a-straat 1] te [woonplaats]. Met name de inhoud van de hiervoor geciteerde verklaring van [betrokkene A] is daarvoor redengevend.
Enkele buurtbewoners hebben verklaringen afgelegd, maar daaraan hecht de rechtbank geen doorslaggevende betekenis, in die zin dat de rechtbank de samenwoning zonder die verklaringen ook bewezen acht, en ook in het geval dat deze getuigen (enkel) op hun verklaring zouden terugkomen. [verzoeker] heeft weliswaar aangevoerd dat de inhoud van de verklaringen onjuist is, maar niet of, en zo ja, welke van deze getuigen kunnen verklaren omtrent feiten en omstandigheden die het standpunt van [verzoeker] ondersteunen. Er is daarom geen redelijke grond om het aanbod van [verzoeker] om bewijs te leveren door het door de rechtbank doen horen van deze en andere buurtbewoners als getuige te honoreren, zodat de rechtbank dit bewijsaanbod zal passeren."
2.11 Nu de rechtbank het bewijs van samenwoning geleverd acht, betreft het door [verzoeker] gedane aanbod door hem te leveren tegenbewijs. Ook in procedures tot terugvordering van bijstand geldt de algemene regel van bewijsrecht, neergelegd in art. 178 lid 2 Rv Pro., dat tegenbewijs vrijstaat tenzij de wet het uitsluit, en is specificatie van een aanbod tot het leveren van tegenbewijs onnodig(9). Het oordeel van de rechtbank kan niet anders worden begrepen dan dat het bewijsaanbod wordt gepasseerd op grond van onvoldoende specificatie. Daarmee heeft zij bovengenoemde regel miskend. Overigens heeft [verzoeker] bewijs aangeboden door middel van het horen van niet alleen de buurtbewoners waarvan de rechtbank overweegt dat de verklaringen niet van doorslaggevende betekenis zijn geweest voor haar oordeel, maar ook van andere buurtbewoners(10) en van [betrokkene A](11).
2.12 Op grond van het bovenstaande meen ik dat middel II doel treft.
3 Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van het vonnis van de rechtbank te Zutphen van 13 januari 2000 en tot verwijzing ter verdere behandeling.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
A-G
1 Ontleend aan de tussenbeschikking van de kantonrechter te Zutphen van 25 juni 1998.
2 Vrijspraak in de strafzaak staat niet in de weg aan een op de ABW gebaseerde terugvordering van verleende bijstand (HR 9 juni 2000, NJ 2000, 456). Bovendien had de vrijspraak betrekking op een geheel andere periode dan thans aan de orde.
3 Het inleidend verzoekschrift is ingediend op 18 juli 1997, derhalve na de inwerkingtreding op 1 juli 1997 van de Wet Boeten c.a. De overgangsbepaling (art. XVI, tweede lid) van deze wet houdt in dat ten aanzien van besluiten tot terugvordering of verrekening die voor 1 juli 1997 zijn bekendgemaakt, het recht zoals dat voor 1 juli 1997 gold van toepassing blijft. Hieruit volgt dat in dit geding van toepassing zijn de procedureregels van de Abw zoals deze luidden van 1 januari 1996 tot 1 juli 1997. Volgens het in die periode geldende art. 88 lid 2 Abw Pro is op het verzoekschrift tot terugvordering "het bepaalde in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing." In de beschikkingen HR 20 februari 1998, NJ 1999, 561 en HR 19 november 1999, NJ 2000, 84 is beslist dat art. 429n Rv. van overeenkomstige toepassing moet worden geacht. In dit geval bedraagt de cassatietermijn derhalve twee maanden (art. 429n jo. 426 Rv.).
4 En in het dossier gevoegde.
5 Dit artikel sluit m.i. niet goed aan op het (volgens overgangsbepaling art. X) in dezelfde periode in werking gebleven art. 61 ABW Pro dat bepaalt dat "besluiten terzake van verhaal in rechte door de gemeente worden genomen door burgemeester en wethouders" (zie Stb. 1963, 284). De MvT bij art. 60 (TK vergaderjaar 1987-1988, 20 598, nr. 3, blz. 15) vermeldt slechts dat dit artikel bepaalt wie beslist over terugvordering van gemaakte kosten van bijstand. Aangezien beide artikelen de bevoegdheid tot terugvordering bij B & W leggen, is er inhoudelijk niet zo'n groot verschil.
6 EK, vergaderjaar 1989-1990, 20 598, nr. 179b, blz. 12.
7 Stb. 1992, 96 i.w.tr. 1 januari 1994; zie S&J Gemeentewet 4-1a. Art. 171 is Pro vervolgens gewijzigd bij Wet van 6 november 1997, Stb. 510, i.w.tr. 1 januari 1998. Daarbij is het tweede lid vervallen; zie Kluwer wetgevingseditie voor de rechtspraak 2000/2001, nr. VIII.3, art. 171 Gemeentewet Pro.
8 Tevens ambtenaar in de zin van art. 29a ABW (oud).
9 HR 9 januari 1998, NJ 1999, 413 m.nt. HJS, HR 16 oktober 1998, NJ 1998, 899 en HR 10 december 1999, NJ 2000, 637.
10 Zie pleitaantekeningen sub 11.
11 Zie brief van 30 augustus 1999 gericht aan de griffier van de rechtbank.