Conclusie
Nr. 00413/04 U
mr. N. Keijzer
zitting: 20 april 2004
conclusie inzake
[de opgeëiste persoon]
Edelhoogachtbaar College,
1. Bij uitspraak van 6 februari 2004 heeft de Rechtbank te Amsterdam de door de Republiek Moldavië verzochte uitlevering van [de opgeëiste persoon] ter strafvervolging terzake van, kort gezegd, moord en poging tot moord, toelaatbaar verklaard.
2. Tegen deze uitspraak heeft [de opgeëiste persoon] cassatieberoep ingesteld. Namens hem hebben mr. R.M. Heemskerk en mr. J.W. Heemskerk, advocaten te Maastricht, een middel tot cassatie voorgesteld.
3. Het middel keert zich met rechts- en motiveringsklachten tegen de verwerping door de Rechtbank van het verweer dat de gevraagde uitlevering ontoelaatbaar dient te worden verklaard omdat (a) [de opgeëiste persoon] het reële risico loopt van na uitlevering te worden onderworpen aan behandeling in strijd met art. 3 EVRM Pro en art. 3 VN Pro-Folteringverdrag, en (b) sprake is van een flagrante schending van de aan [de opgeëiste persoon] ingevolge art. 6 en Pro 13 EVRM en art. 15 VN Pro-Folteringverdrag toekomende rechten.
4. Blijkens het proces-verbaal van de zitting van de Rechtbank van 23 januari 2004 (pleitnota) heeft de raadsvrouw aldaar het verweer gevoerd dat in de bestreden uitspraak als volgt is weergegeven:
"De raadsvrouw heeft ter zitting kort gezegd het volgende aangevoerd.
Het uitleveringsverzoek dient ontoelaatbaar te worden verklaard wegens strijd met artikel 3 en Pro 6 van het EVRM. De op Nederland rustende verplichting de rechten onder het EVRM te eerbiedigen en te waarborgen, is onverenigbaar met een uitlevering aan de Republiek Moldavië. Bij uitlevering zal de opgeëiste persoon worden blootgesteld aan het reële risico te zullen worden gemarteld tijdens het verhoor door de politie en te zullen worden onderworpen aan onmenselijke, vernederende en anderszins mensonterende omstandigheden wanneer hij daar in detentie moet verblijven. Voorts zal hij bij uitlevering het reële risico lopen dat hij te Moldavië geen fair trial zal krijgen en geen - althans niet tijdig - toegang zal hebben tot een adequaat rechtsmiddel om zich tegen deze (dreigende) schendingen te verdedigen."
5. De Rechtbank heeft dat verweer verworpen met de volgende overweging:
"De beoordeling van de vraag of er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de opgeëiste persoon na zijn uitlevering gevaar loopt in de verzoekende staat aan foltering of marteling te zullen worden onderworpen, is expliciet voorbehouden aan de Minister van Justitie. Alleen als vast zou komen te staan dat de opgeëiste persoon in verband met de zaak waarvoor zijn uitlevering wordt gevraagd door functionarissen van de verzoekende staat reeds is gefolterd of gemarteld kan de rechtbank de gevraagde uitlevering ontoelaatbaar verklaren. Hiervan is echter niet gebleken.
Tevens kan de Rechtbank de uitlevering ontoelaatbaar verklaren indien sprake zou zijn van een risico van een flagrante inbreuk op enig recht conform artikel 6 EVRM Pro. Van een zodanig risico is niet gebleken, terwijl ook door de raadsvrouw geen omstandigheden zijn aangevoerd die dat risico aannemelijk maken. Voor het overige is een eventuele schending van artikel 6 van Pro het EVRM ter beoordeling aan de Minister van Justitie en niet aan de uitleveringsrechter.
Wel ziet de rechtbank aanleiding om, gelet op de inhoud van de door de raadsvrouw als bijlagen overgelegde rapporten, de Minister van Justitie in het advies op deze rapporten te attenderen en(1) de inhoud daarvan zo mogelijk te betrekken bij zijn oordeel omtrent de daadwerkelijke uitlevering van de opgeëiste persoon.
Deze rapporten betreffen het rapport van Amnesty International van 2002 en het 'Rapport au Gouvernement de la République Moldova relatif à la visite effectuée en(2) par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du 10 au 22 juin 2001' van 26 juni 2002. Deze rapporten schetsen een zorgelijke situatie in de Republiek Moldavië met betrekking tot (preventief) gedetineerden."
6. De toelichting op het middel bevat drie klachten.
In de eerste plaats (onderdeel a) wordt - met een beroep op Smeulers(3) - betoogd dat de Rechtbank de beslissing op het beroep op dreigende schending van art. 3 EVRM Pro en art. 3 VN Pro-Folteringverdrag niet had mogen overlaten aan de Minister van Justitie maar daarover zelf had moeten oordelen.
In de tweede plaats (in onderdeel b) keren de stellers van het middel zich tegen de verwerping van het verweer dat [de opgeëiste persoon] een reëel risico zal lopen op flagrante schending van zijn in art. 6 EVRM Pro en in art. 15 VN Pro-Folteringverdrag neergelegde rechten.
Als derde klacht wordt aangevoerd (eveneens in onderdeel b) dat de Rechtbank niet heeft gereageerd op het verweer dat aan [de opgeëiste persoon] geen rechtsmiddel als bedoeld in art. 13 EVRM Pro ten dienste zal staan.
7. De eerste klacht wordt in hoofdzaak als volgt toegelicht:
"Knelpunt is immers, dat de Minister belangen afweegt, en het belang van de Minister is het algemene beleid, wat uiteindelijk de doorslag zal geven.
De Minister is derhalve niet onafhankelijk in zijn beslissing, omdat het belang van goede betrekkingen met andere staten te groot is. (...) Requirant meent dat de beslissing of een persoon mag worden uitgeleverd bij een beroep op artikel 3 EVRM Pro derhalve dient te liggen bij de onafhankelijke rechter, omdat het immers gaat om een rechtsvraag (wordt het recht onder het EVRM geschonden bij uitlevering), en niet om een beleidsvraag (daar waar de Minister over gaat)."
8. In 1996 heeft Uw Raad het standpunt ingenomen dat het systeem van de Uitleveringswet als uitgangspunt meebrengt dat omtrent de vraag, of de gevraagde uitlevering moet worden geweigerd wegens een gegrond vermoeden dat bij inwilliging van het verzoek de opgeëiste persoon zal worden blootgesteld aan een inbreuk op zijn fundamentele rechten, het oordeel is voorbehouden aan de Minister van Justitie.(4) Aan dat uitgangspunt heeft Uw Raad de volgende argumenten ten grondslag gelegd:
* De regering heeft de beschikking over informaties omtrent de politieke situatie en de strafrechtspleging in andere landen, die voor de rechter ontoegankelijk zijn.
* Indien de regering zou worden gebonden aan het oordeel van de rechter, zou zij niet verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor de te nemen beslissing.
* De uitleveringsrechter ontbeert de mogelijkheid om van de verzoekende staat waarborgen te bedingen opdat de opgeëiste persoon na zijn uitlevering niet het slachtoffer zal worden van inbreuken op zijn fundamentele rechten.
9. Voor geval gemotiveerd wordt aangevoerd dat de opgeëiste persoon in verband met de desbetreffende zaak door politiefunctionarissen van de verzoekende staat is gefolterd, heeft Uw Raad geoordeeld dat het aan de uitleveringsrechter toekomt daarover te beslissen, omdat indien zulks komt vast te staan die inbreuk op het recht van de opgeëiste persoon niet meer kan worden afgewend(5) (hetgeen natuurlijk niet wegneemt dat foltering die in een andere zaak heeft plaatsgehad door de Minister in aanmerking kan worden genomen bij de vraag of na uitlevering foltering dreigt). Ook met betrekking tot beweerde schendingen van art. 6 EVRM Pro die reeds zouden hebben plaatsgehad heeft Uw Raad de uitleveringsrechter tot beoordeling bevoegd geoordeeld.(6)
10. In het licht van deze rechtspraak heeft de Rechtbank het verweer op toereikende grond verworpen. Aldus bezien faalt de klacht. Daarmee is echter niet alles gezegd.
11. Het ogenschijnlijk sterkste argument voor deze taakverdeling op grond van het onderscheid tussen schendingen die reeds hebben plaatsgehad enerzijds en schendingen waarvan wordt gevreesd dat ze in de toekomst, na uitlevering, zullen plaatshebben anderzijds, lijkt mij te liggen in de reeds genoemde omstandigheid dat het voor de uitleveringsrechter moeilijker is dan voor de regering, van de verzoekende staat waarborgen te bedingen met betrekking tot de behandeling en berechting van de opgeëiste persoon na zijn uitlevering. Zolang nog slechts van dreiging sprake is kan die door de regering wellicht worden afgewend door het uitoefenen van diplomatieke druk.
De vraag laat zich stellen of dat argument wel zo sterk is als het lijkt. Een ontoelaatbaarverklaring door de uitleveringsrechter wegens ernstige dreiging van inbreuk op een mensenrecht kan aan door de regering uit te oefenen diplomatieke druk juist extra steun geven; aldus kan worden gestreefd naar het verkrijgen van zodanige garanties dat een hernieuwd verzoek niet op rechterlijke ontoelaatbaarverklaring behoeft af te stuiten. In de mogelijkheid van een voorwaardelijke toelaatbaarverklaring voorziet de Uitleveringswet niet,(7) maar bij voldoende aanleiding kan de uitleveringsrechter wel de behandeling van een uitleveringsverzoek aanhouden in afwachting van via de regering aan de verzoekende staat te vragen garanties.
12. Andere overwegingen, van uiteenlopende aard, zijn indicaties om ook in geval van nog slechts (beweerdelijk) dreigende mensenrechtenschendingen de beslissing over de daaraan in verband met een gevraagde uitlevering te verbinden consequentie in handen te leggen van de uitleveringsrechter.
13. Om te beginnen is het genoemde onderscheid niet scherp. In het bijzonder in geval van met art. 6 EVRM Pro strijdige omstandigheden die reeds hebben plaatsgehad (undue delay, bewijsverkrijging door foltering van getuigen, uitlokking(8) door agents provocateurs) kan worden gesteld dat schending van een in dat verdragsartikel neergelegd recht van de ter strafvervolging opgeëiste persoon eerst wordt gerealiseerd wanneer de rechter van de verzoekende staat die de zaak ten gronde behandelt met die omstandigheden niet behoorlijk rekening houdt. Aldus bezien kan ook indien zulke omstandigheden reeds hebben plaatsgehad worden gezegd dat de opgeëiste persoon door zijn uitlevering slechts wordt blootgesteld aan een risico van schending van zijn in dat verdragsartikel neergelegde rechten. Dat verklaart ook dat Uw Raad in enkele tamelijk recente zaken waarbij met art. 6 EVRM Pro strijdige omstandigheden in het geding waren die zich beweerdelijk reeds hadden voorgedaan niettemin heeft geoordeeld - kort gezegd - dat een gevraagde uitlevering niet ontoelaatbaar is indien na uitlevering een rechtsmiddel ten dienste staat als bedoeld in art. 13 EVRM Pro.(9)
14. Fundamenteler is de overweging dat bescherming van de mensenrechten van justitiabelen, personen waarvan door een andere staat uitlevering is gevraagd daarvan niet uitgezonderd, van nature thuishoort bij de onpartijdige rechter. De rechter geniet daartoe op grond van zijn onafhankelijkheid vertrouwen, en zou opgeëiste personen niet in de kou moeten laten staan. De regering daarentegen heeft bij al dan niet uitleveren belang, en indien aan haar de bescherming van mensenrechten wordt opgedragen komt dat erop neer dat zij tot op zekere hoogte moet oordelen in eigen zaak.
15. Ook aan de Grondwet valt een argument te ontlenen: Art. 28, derde lid, Uitleveringswet, dat de uitleveringsrechter voorschrijft in andere dan bij het tweede lid voorziene gevallen de verzochte uitlevering toelaatbaar te verklaren, behoort op grond van art. 94 Gr Pro.w buiten toepassing te blijven voorzover toepassing niet verenigbaar zou zijn met art. 1 EVRM Pro.
16. Zoals Smeulers mededeelt is het in Duitsland de uitleveringsrechter zelf, die (anders dan in de Verenigde Staten) beoordeelt of de situatie die een opgeëiste persoon in de verzoekende staat te wachten staat in overeenstemming is met de 'volkerrechtlich verbindlichen Mindeststandard'.(10) Vgl. bijvoorbeeld een arrest van het Bundesverfassungsgericht van 24 juni 2003 (beroep tegen een ondanks aangevoerde ongunstige detentieomstandigheden in de verzoekende staat uitgesproken toelaatbaarverklaring verworpen).(11)
17. Als aanknopingspunt voor een nieuwe benadering van deze problematiek kan dienen dat, wanneer wetsvoorstel 29042 van 12 september 2003 ter implementatie van het Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten(12) (Overleveringswet)(13) wet zal zijn geworden,(14) in het beslissingsproces omtrent uitlevering (dan overlevering te noemen) tussen lidstaten van de Europese Unie de regering - behoudens politieke verantwoordelijkheid voor het optreden van het openbaar ministerie - geen rol meer zal spelen. De desbetreffende Memorie van Toelichting houdt onder meer in:(15)
"Zoals bij de wederzijdse rechtshulp in strafzaken, wordt het wenselijk geacht dat de direct betrokken justitiële autoriteiten van de lidstaten rechtstreeks samenwerken. Dit betekent niet alleen dat men rechtstreeks met elkaar communiceert, maar ook dat de noodzakelijke beslissingen op het niveau van de justitiële autoriteit worden genomen."
(...)
Overigens geldt ten aanzien van de praktische toepassing dat het aan de rechtbank is om te oordelen over een beroep op schending van het EVRM, zoals hij dat nu ook al doet. De rechtbank kan daartoe zo nodig experts of getuigen oproepen, maar ook de officier vragen de Minister van Justitie, die gelet op zijn lidmaatschap van de Raad van de Europese Unie goed op de hoogte is van ontwikkelingen in lidstaten, te raadplegen."
De Nota naar aanleiding van het verslag houdt onder meer in:(16)
"Bij de overlevering is de rol van de Minister van Justitie tot een minimum beperkt en kunnen kwesties inzake gevreesde schendingen van mensenrechten uitsluitend aan de overleveringsrechter worden voorgelegd. Deze kan (...) bij de beoordeling daarvan een beroep doen op getuigen en experts etc. Derhalve valt niet in te zien dat deze rechter minder goed in staat zou zijn deze kwesties te beoordelen."
Moeilijk zal zijn in te zien waarom, indien in verband met Europese arrestatiebevelen het oordeel over een beroep op schending van het EVRM niet deels aan de regering wordt overgelaten, dat wel het geval moet blijven in verband met uitleveringsverzoeken uit andere staten met wie Nederland een uitleveringsverdrag heeft.
18. In deze overwegingen zie ik voldoende reden om Uw Raad thans(17) te adviseren op het punt van de bedoelde taakverdeling tussen rechter en regering de bestaande rechtspraak te verlaten en een nieuwe koers te kiezen, waarbij de afweging(18) van enerzijds de verdragsverplichting tot uitlevering en anderzijds de verplichting tot bescherming van de fundamentele rechten van de opgeëiste persoon onverkort wordt opgedragen aan de uitleveringsrechter.
19. De tweede klacht van het middel keert zich tegen het oordeel van de Rechtbank dat door de raadsvrouw geen omstandigheden zijn aangevoerd die het risico van een flagrante inbreuk op art. 6 EVRM Pro aannemelijk maken en dat voor het overige een eventuele schending van een daarin neergelegd recht niet ter beoordeling staat aan de uitleveringsrechter maar aan de Minister van Justitie.
20. Blijkens het proces-verbaal van de zitting van de Rechtbank van 23 januari 2004 (pleitnota) heeft de raadsvrouw aldaar onder meer gesteld dat [de opgeëiste persoon] bij uitlevering het reële risico zal lopen dat hij te Moldavië geen fair trial zal krijgen. Daartoe heeft zij aangevoerd dat in Moldavië wordt gemarteld op politiebureaus (tijdens de verhoren). Ter ondersteuning van dat verweer heeft zij zich beroepen op, onder meer, rapporten van Amnesty International en van het Comité Européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT).
21. Zoals gezegd heeft Uw Raad in gevallen van een verweer dat met het recht van de opgeëiste persoon op een fair trial strijdige omstandigheden zich reeds zouden hebben voorgedaan de uitleveringsrechter bevoegd geoordeeld om daarover te beslissen.(19) Het onderhavige oordeel van de Rechtbank dat door de raadsvrouw geen omstandigheden zijn aangevoerd die het risico van een flagrante inbreuk op art. 6 EVRM Pro aannemelijk maken moet kennelijk in dat licht worden verstaan. In aanmerking genomen dat uit de stukken niet blijkt dat de raadsvrouw zodanige omstandigheden die zich met betrekking tot de onderhavige zaak reeds zouden hebben voorgedaan heeft aangevoerd, acht ik dat oordeel niet onbegrijpelijk.
Het oordeel van de Rechtbank dat 'voor het overige' een eventuele schending van art. 6 EVRM Pro niet ter beoordeling staat aan de uitleveringsrechter maar aan de Minister van Justitie geeft in het licht van de evenbedoelde rechtspraak geen blijk van een verkeerde rechtsopvatting (zij het dat ik meen, zoals hierboven uiteengezet, dat de tijd is gekomen om die rechtspraak te herzien).
22. De derde klacht is in de toelichting op het middel onder 10 als volgt toegelicht:
"De Rechtbank is daarnaast in haar uitspraak voorbijgegaan aan, dan wel heeft niet voldoende onderzocht, althans heeft niet gereageerd op het nadrukkelijk gevoerde verweer dat requirant door zijn uitlevering niet alleen zal worden blootgesteld aan het reële risico dat hij een behandeling zal ondergaan in strijd met artikel 3 en Pro 6 EVRM, maar dat requirant bovendien niet een rechtsmiddel als bedoeld in artikel 13 EVRM Pro ten dienste zal staan ter zake van die inbreuk."
23. Blijkens het proces-verbaal van de zitting van de Rechtbank van 23 januari 2004 (pleitnota, blz. 5-7) heeft de raadsvrouw aldaar, in verband met het gestelde reële risico van marteling, mensonterende detentieomstandigheden en het niet krijgen van een fair trial, aangevoerd dat [de opgeëiste persoon] na zijn uitlevering niet, althans niet tijdig, toegang zal hebben tot een adequaat rechtsmiddel om zich daartegen te verdedigen. Verdachten wordt in de eerste detentiefase rechtsbijstand onthouden en de Moldavische wet biedt daartegen onvoldoende bescherming, aldus het verweer. Uit het rapport van Amnesty International werd geciteerd: "Relatively few complaints were lodged by the victims, who feared reprisals", en aan het CPT-rapport werd ontleend dat de Moldavische wet weinig bescherming biedt tegen mishandelingen op met name politiebureaus (pleitnota, blz. 11).
24. Op dit aspect van het verweer is de Rechtbank inderdaad niet expliciet ingegaan.
Wat er zij van de zich opdringende vraag of met betrekking tot marteling ooit sprake kan zijn van een effective remedy als bedoeld in art. 13 EVRM Pro - een achteraf ingediend rechtsmiddel kan daarbij immers geen wezenlijk soelaas meer bieden - meen ik echter dat de gemotiveerde verwerping van dit onderdeel van het verweer besloten ligt in het oordeel van de Rechtbank dat geen omstandigheden aannemelijk zijn geworden op grond waarvan de uitlevering ontoelaatbaar verklaard zou kunnen worden terwijl het oordeel over het wel aangevoerde toekomt aan de Minister van Justitie. Immers, eerst indien aannemelijk zou zijn geworden dat [de opgeëiste persoon] door uitlevering zou worden blootgesteld aan het risico op schending van de artikelen 3 en 6 EVRM en art. 15 VN Pro-Folteringverdrag zou de vraag of daartegen een effective remedy ten dienste zou staan aan de orde komen.
25. De derde klacht deelt derhalve in de uitkomst van het oordeel over de eerste en de tweede klacht.
26. Ambtshalve heb ik geen reden aangetroffen waarom de bestreden uitspraak niet in stand zou mogen blijven.
27. Hoewel het middel geen steun vindt in de huidige rechtspraak acht ik, mede met het oog op de uit het Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van 13 juni 2002 voortvloeiende ontwikkelingen, het middel gegrond. Ik concludeer derhalve dat Uw Raad de bestreden uitspraak zal vernietigen en [de opgeëiste persoon] zal oproepen ter zitting van Uw Raad teneinde, doende wat de Rechtbank had behoren te doen, opnieuw te oordelen over de toelaatbaarheid van de verzochte uitlevering.
Voor de Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
Waarnemend Advocaat-Generaal
1 Hier is kennelijk weggevallen: de Minister te adviseren
2 Hier is kennelijk weggevallen: Moldova
3 A.L. Smeulers, In staat van uitlevering, diss. Universiteit Maastricht, 2003.
4 HR 15 oktober 1996, NJ 1997, 533 en 534, m.nt. Sch
5 HR 15 oktober 1996, NJ 1997, 533, m.nt. Sch (r.o. 5.4); HR 21 maart 2000, NJ 2000, 540, m.nt. Sch.
6 HR 9 april 1991, NJ 1991, 696; HR 10 mei 1994, DD 94.348; HR 16 december 1997, NJ 1998, 388; HR 11 maart 2003, NJ 2004, 42; HR 20 mei 2003, NJ 2004, 41, m.nt. YB.
7 HR 31 augustus 1998, NJ 1998, 903.
8 Vgl. EHRM 9 juni 1998, Teixeira de Castro tegen Portugal, NJ 2001, 471, m.nt. Kn.
9 HR 11 maart 2003, NJ 2004, 42, en HR 18 november 2003, LJN AH8601, NJB 2004, blz. 83, nr. 5 (beide arresten betreffen beweerde schending van het recht op berechting binnen redelijke termijn); HR 20 mei 2003, NJ 2004, 41 m.nt. YB (bewijsmateriaal verkregen door foltering van getuigen). Men kan zich hierbij afvragen of niet uit art. 1 EVRM Pro voortvloeit dat de in art. 13 EVRM Pro bedoelde effective remedy reeds ten dienste moet staan in de aangezochte staat.
10 Smeulers, a.w., blz. 358.
11 Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2003, blz. 1499, nr. 5.
12 Publicatieblad L 190/1 van 18 juli 2002.
13 Kamerstukken II, 2002-2003, 29042, nr. 2.
14 Over het (niet op dit punt) gewijzigd voorstel van wet (Kamerstukken I, 2003-2004, 29042, A) beraadt de Eerste Kamer der Staten-Generaal zich nog. Vide het verslag van de vaste commissie voor justitie, van 29 maart 2004 (29042, D).
15 Kamerstukken II, 2002-2003, 29042, nr. 3, blz. 6 resp. blz. 16.
16 Kamerstukken II, 2003-2004, 29042, nr. 12, blz. 19.
17 Anders dan op 4 maart 2003, toen ik conclusie nam in zaak 02657/02 U.
18 Vgl. HR 30 maart 1990, NJ 1991, 249 m.nt. AHJS.
19 HR 9 april 1991, NJ 1991, 696; HR 10 mei 1994, DD 94.348; HR 16 december 1997, NJ 1998, 388; HR 11 maart 2003, NJ 2004, 4; HR 20 mei 2003, NJ 2004, 41, m.nt. YB.