Conclusie
Nr. 10/05043
Mr. Silvis
Zitting 17 januari 2012
Conclusie inzake:
[Verdachte]
1. Verdachte is bij arrest van 31 augustus 2010 door het Gerechtshof te Arnhem wegens "overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990", veroordeeld tot een geldboete van € 800,=, subsidiair 16 dagen hechtenis. Daarnaast heeft het Hof aan verdachte de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen ontzegd voor de duur van acht maanden, waarvan vier maanden voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaar, met aftrek van de duur van inhouding of invordering.
2. Namens verdachte heeft mr. V. Wolting, advocaat te Zwolle, een middel van cassatie voorgesteld.
3. Het middel klaagt dat het Hof het verweer inhoudende dat bij verdachte het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat hij niet vervolgd zou worden en dat het Openbaar Ministerie daarom niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in de vervolging, ontoereikend gemotiveerd heeft verworpen.
4. Blijkens het proces-verbaal van de terechtzitting van het Hof op 31 augustus 2010 heeft de raadsman van verdachte overeenkomstig zijn pleitnotitie aangevoerd:
"I. Inleiding
In eerste aanleg heb ik namens cliënt een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Het verweer dat ik op dit punt voerde is verworpen. Kort gezegd komt de gang van zaken tot op heden hier op neer. Cliënt heeft op 23 januari 2009 een bericht ontvangen van het CJIB. In dit bericht staat:
"Op 6 december 2008 omstreeks 8:56 uur bent u staande gehouden vanwege het strafbare feit "Overschrijding max. snelheid op (auto)wegen buiten bebouwde kom, van 70 tot 75 km/h".
Naar aanleiding van een verzoek van politie is besloten de zaak met bovengenoemd transactienummer in te trekken. U kunt deze zaak als afgedaan beschouwen."
Het verzoek is getekend door het hoofd OM-afdoeningen Transacties van het CJIB. Bij beschikking van 09 april 2009 heeft de raadkamer van de Rechtbank Zutphen besloten dat het ingehouden rijbewijs aan cliënt diende te worden teruggeven. De rechtbank honoreerde daarmee (in een voorlopig oordeel) het beroep op het vertrouwensbeginsel. De Kantonrechter heeft vervolgens bij vonnis van 27 mei 2009 het beroep op het vertrouwensbeginsel verworpen.
II. Vertrouwensbeginsel
Cliënt is het met het vonnis van de Kantonrechter niet eens. Het beroep op het vertrouwensbeginsel is ten onrechte niet gehonoreerd door de Kantonrechter. Cliënt kon redelijkerwijs aan de brief de verwachting ontlenen dat hij niet meer strafrechtelijk zou worden aangesproken. De brief van het CJIB is klip en klaar. Het is duidelijk over welk feit het gaat. Het is duidelijk waarom er is ingetrokken en het is duidelijk wat het gevolg is: cliënt mag de zaak als afgedaan beschouwen.
III. Deze toezegging komt voor rekening van het OM, ik verwijs naar HR 28 februari 2006, NJ 2006, 180. Allerhande bevoegdheden in het kader van het strafrecht en de Wet Mulder worden door het CJIB uitgeoefend. Het CJIB is al lang niet meer uitsluitend het incassobureau van justitie. Juist het feit dat brief is ondertekend door het hoofd OM-afdoening en Transacties van het CJIB moge blijken hoe enorm de werkzaamheden van het CJIB in de afgelopen jaren zijn uitgedijd. Het lag niet op de weg van cliënt om hiernaar nader onderzoek te doen. De brief hoefde bij cliënt geen vragen op te roepen.
IV. Vraag is dan alleen nog of er zwaarwegende belangen in de weg staan aan honorering van het beroep op het vertrouwensbeginsel. Ik meen dat dit (net als door Uw Hof op 10 mei 2010 werd geoordeeld in de zaak met LJN-nummer BM7573) niet het geval is. Gelet op het feit dat het hier een verkeersovertreding betreft zullen dergelijke zwaarwegende belangen mijn inziens ook niet gauw aan de orde zijn.
V. Conclusie
Gelet op het voorgaande verzoek ik u het openbaar ministerie niet-ontvankelijk te verklaren."
5. Daarnaast heeft verdachte ter terechtzitting verklaard:
"Ik heb een brief gehad van het Centraal Justitieel Incasso Bureau waarin werd vermeld dat ik niet verder vervolgd zou worden. Vervolgens heb ik mijn rijbewijs terug gekregen. Achteraf bleek de brief te mooi om waar te zijn."
6. Het Hof heeft het door de verdediging aangevoerde als volgt verworpen:
"8. Bijkomende beslissingen
(...)
Het hof acht het openbaar ministerie wel ontvankelijk in de vervolging. Aan de ongelukkig geformuleerde brief d.d. 23 januari 2009 van het CJIB heeft verdachte niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen, dat een zo grove verkeersovertreding ongestraft zou blijven.
Bij brief d.d. 17 februari 2009 van het parket te Zutphen aan de raadsman van verdachte is precies uiteengezet, welke vergissing en waarom is gemaakt. Verdachte heeft daardoor ook niet lang in onzekerheid hoeven verkeren over het standpunt van het openbaar ministerie."
7. Volgens de toelichting op het middel is het oordeel van het hof, dat verdachte aan de brief van het CJIB d.d. 23 januari 2009 niet het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat hij niet vervolgd zou worden, onbegrijpelijk.
8. De gang van zaken is als volgt. Verzoeker werd verdacht van een snelheidsovertreding met een door hem bestuurde auto. Hij zou met 150 km/u(gecorrigeerde snelheid) hebben gereden op een openbare weg waar de maximum toegelaten snelheid 80 km/u bedroeg. Het proces-verbaal in de zaak van verdachte is abusievelijk tweemaal verwerkt. De opsporingsinstantie Politie NO Gelderland heeft het dossier per abuis op 7 januari 2009 aangeboden aan het CJIB, terwijl het dossier daarvoor op 12 december 2008 aan de officier van justitie te Zutphen was verzonden onder parketnummer 06-510995-08. Door het CJIB is de zaak verwerkt onder transactienummer 735297290. Op 14 januari 2009 is door de politie aan het CJIB het verzoek gedaan om de zaak in te trekken, met de bedoeling de zaak recht te trekken, daar het dossier reeds was ingezonden naar de officier van justitie te Zutphen. Het CJIB heeft vervolgens op 23 januari 2009 een brief aan verdachte gezonden met de mededeling dat de zaak met transactienummer 735297290 is ingetrokken. Uit die brief bleek niet dat het dossier was ingezonden naar de officier van justitie te Zutphen.
9. Duidelijkheid over de gang van zaken is voor verdachte pas ontstaan nadat door de raadsman van verdachte op 10 februari 2009 aan het parket van het openbaar ministerie te Zutphen een fax is gezonden met het verzoek om teruggave van het rijbewijs. In antwoord op deze fax is in een brief gedateerd 17 februari 2009 aan de raadsman in een namens de officier van justitie opgestelde (niet dan wel slechts met een V-teken ondertekende) brief de hiervoor weergegeven gang van zaken vermeld. Tevens is daarbij meegedeeld dat de verdachte zijn rijbewijs nog niet zou terugkrijgen. Verdachte is vervolgens gedagvaard.
10. Het Hof oordeelt dat verzoeker aan het bericht van afdoening in de CJIB brief, niet het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat hij niet verder vervolgd zou worden. Dat oordeel stoelt a) op het feit dat de brief van het CJIB ongelukkig was geformuleerd, b) aan verzoeker nadien is uitgelegd dat er sprake is van een vergissing en c) de duur waarin verzoeker in onzekerheid heeft verkeerd omtrent de vervolging kort was en d) verzoeker heeft moeten begrijpen dat een grove verkeersovertreding niet ongemoeid zou worden gelaten.
11. Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad is voor niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging slechts plaats in uitzonderlijke gevallen. Een dergelijk geval doet zich voor wanneer het openbaar ministerie tot vervolging overgaat terwijl bij de verdachte op grond van door het openbaar ministerie gedane - of aan deze toe te rekenen - toezeggingen, de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat hij niet zal worden vervolgd.(1) Het handelen of nalaten van een niet voor het strafvervolgingsbeleid verantwoordelijk overheidsorgaan raakt in het algemeen niet het recht van het openbaar ministerie om tot strafvervolging over te gaan.(2)
12. Het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) is een uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.(3) Bij het CJIB zijn geen officieren van justitie werkzaam, maar wel onbezoldigde ambtenaren van het OM.(4) Het CJIB behoort tot de portefeuille van de Landelijk executie-officier van justitie, thans de heer mr. E. Boelen, Officier van Justitie werkzaam bij het Arrondissementsparket Leeuwarden. Het CJIB is belast met taken die hem bij algemene maatregel van bestuur zijn opgedragen. De werkzaamheden die uit de taken voortvloeien kunnen door de minister of het openbaar ministerie van de dienst worden gevraagd (art. 2 lid 2 van Pro het instellingsbesluit). Het CJIB houdt zich ten tijde van deze zaak nog hoofdzakelijk bezig met de administratieve afhandeling van kleine verkeersovertredingen. Daarnaast voert het CJIB verschillende inningstaken uit, onder andere voor geldboetevonnissen, transacties, strafbeschikkingen en schadevergoedingsmaatregelen. Ook het verstrekken van informatie aan derden zoals de politie, het OM en de CVOM behoort tot het takenpakket van het CJIB. Het openbaar ministerie heeft bepaalde taken gemandateerd aan het CJIB.(5) Een voorbeeld daarvan is dat de bevoegdheid tot inneming van het rijbewijs die is gecentraliseerd bij de officier van justitie in Leeuwarden door hem is gemandateerd aan het CJIB. Uit een in 2007 verricht onderzoek naar mandaatregelingen van het openbaar ministerie blijkt dat de twee aangetroffen mandaatregelingen die op het CJIB betrekking hebben niet (zouden) zijn gepubliceerd.(6) Er is in ieder geval geen mandaat aan het CJIB verstrekt om een ongemotiveerde sepotbeslissing te nemen aangaande een door de Politie NO Gelderland geconstateerde snelheidsovertreding als waarvan hier sprake is.
13. Terzijde. Actueel wordt de rol van het CJIB door de wijze waarop de invoering van de OM-afdoening gestalte krijgt steeds pregnanter. Ik wijs daarop omdat het belang van een uitleg over de verwachtingen die kunnen worden ontleend aan berichten van het CJIB toeneemt, in de wetenschap dat rekwirant aan de meest recente ontwikkelingen, bij het ontbreken van terugwerkende kracht, geen verwachtingen kon ontlenen. Het CJIB vervult een belangrijke rol zowel bij de politiestrafbeschikking (art. 257b Sv) als ook bij de OM-strafbeschikking (art. 257a Sv). Waaruit bestaat die rol (onder meer)? De strafbeschikking (art. 257b Sv) in handen van (buitengewoon) opsporingsambtenaren wordt door middel van een aankondiging van strafbeschikking bekend gemaakt. Het CJIB verzendt de strafbeschikking naar de bestrafte. Formeel wordt de strafbeschikking dus door de (buitengewoon) opsporingsambtenaar uitgevaardigd. De betekenis van het CJIB als instantie die handelt namens het openbaar ministerie doet daar niet voor onder. Volgens de Aanwijzing Kader voor Strafvordering (Stcrt. 2010/20475) is begonnen met het uitvaardigen van strafbeschikkingen voor overtredingen van artikel 8 Wegenverkeerswet Pro (WVW 1994), waarbij het mogelijk is dat het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) namens het OM via de feitgecodeerde lijn een strafbeschikking (art. 257a Sv) uitvaardigt, bestaande uit een geldboete en de ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen.(7) De Aanwijzing OM-afdoening (Stcrt. 2011/10937) geeft aan: Het uitvaardigen van een strafbeschikking is een daad van vervolging. Als een zaak voldoet aan de in deze Aanwijzing uitgewerkte beleidsmatige criteria voor het uitvaardigen van een strafbeschikking, kan in deze zaak geen transactie meer worden aangeboden.
14. De positie en taken van het CJIB zijn, ook al ten tijde van de brief van het CJIB aan verdachte in deze zaak, wel zodanig dat er veel voor te zeggen is dat burgers gerechtvaardigde verwachtingen kunnen ontlenen aan berichten van deze dienst aangaande de afdoening van verkeersovertredingen. In het onderhavige geval draagt daaraan bijvoorbeeld bij dat de brief van 23 januari 2009 is ondertekend door het hoofd OM-afdoeningen Transacties van het CJIB, namens de directeur van het CJIB.
15. In de brief van het CJIB van 23 januari 2009 is sprake van een beslissing die aangaande een transactienummer is genomen op verzoek van de politie. Dat gegeven kan bevreemding wekken, omdat in een zaak als deze niet verwacht mag worden dat de politie na de overdracht aan het CJIB een sturende rol heeft aangaande de vervolgingsbeslissing. Maar de verdachte hoeft zich daar niet bewust van te zijn geweest. De ernst van het feit waar het Hof op wijst, kan voor het al of niet gerechtvaardigd zijn van een verwachting in dergelijke omstandigheden inderdaad van betekenis zijn.(8) In de brief van het CJIB staat niets over het ingehouden rijbewijs, terwijl verwacht mag worden dat indien meegedeeld wordt dat de zaak in verband waarmee een rijbewijs is ingehouden niet verder vervolgd wordt, de teruggave daarvan tegelijkertijd wordt aangekondigd of in gang gezet. Die omstandigheid relativeert de geschiktheid van de brief om gerechtvaardigde verwachtingen te kunnen wekken. Hoewel voorstelbaar is dat de brief van het CJIB wel enige hoop heeft gewekt dat een vervolging niet zal plaatsvinden, hoeft tegen de achtergrond van het voorgaande feitelijk geen gerechtvaardigde verwachting te worden aangenomen. Het verstrijken van de tijd kan dat eventueel anders maken, zeker nadat de raadsman refererend aan de brief van het CJIB om teruggave van het rijbewijs heeft verzocht. In dit geval is op 17 februari 2009 door het parket te Zutphen aan de raadsman van verzoeker een brief gezonden met de mededeling dat de hiervoor genoemde brief van het CJIB van 23 januari 2009 op een vergissing berust. Dat is na verloop van een betrekkelijk korte tijdspanne. Verzoeker had op dat moment zijn rijbewijs nog niet terug. De beslissing van de raadkamer van de Rechtbank Zutphen op 9 april 2009 waarbij teruggave van het rijbewijs is gelast, gaat, anders dan de steller van het middel schrijft, niet uit van het gegeven dat verzoeker het gerechtvaardigd vertrouwen toekwam dat hij niet meer vervolgd zou worden, maar slechts dat er ernstig rekening mee gehouden moest worden dat in rechte daartoe zou worden besloten.
16. Ik acht het oordeel dat het openbaar ministerie ontvankelijk is in de vervolging, gezien in het licht van de hiervoor gegeven overwegingen, niet onbegrijpelijk en niet getuigen van een onjuiste rechtsopvatting.
17. Het voorgestelde middel faalt.
18. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik niet aangetroffen.
19. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 Vgl. HR 29 mei 1978, LJN AC6273, NJ 1978/358; HR 1 april 1997, LJN ZD0678, NJ 1998/ 287; HR 13 september 1988, LJN AC3188, NJ 1989/403; HR 6 juni 1989, LJN AB9458, NJ 1990/117.
2 HR 22 maart 1988, LJN AD0236, NJ 1989/161 en HR 17 december 1985, LJN AD5845, NJ 1986/591, m.nt. ThWvV; HR 28 oktober 2003, LJN AL4369. Zie voorts Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, zesde druk, p. 67. HR 19 september 1988, LJN AD0424,
NJ 1989/379 (zie ook hierna noot 6).
3 Besluit instelling justitieel incassobureau (Stb. 1994, 408), gewijzigd Stb. 1997, 241 en Stb. 1999, 197. De namens het ministerie uitgevoerde taken berusten verder op (onder)mandateringen, zie: Mandaatregeling CJIB 2010, Stcrt. 2010/16702, gebaseerd op art. 3 Mandaatregeling Pro Ministerie van Justitie 2005 en artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement. Zie voorts: Mandaatregeling managers en teammanagers CJIB 2011, Stcrt. 2011/2192 en de Mandaatregeling teammanagers CJIB 2011, Stcrt. 2011/2194.
4 Zie bijv. de ten tijde van het onderhavige feit nog niet geldende Aanwijzing OM-afdoening, Stcrt. 2011/10937: 'Een aantal beslissingen kan door middel van mandaat volgens door het OM opgestelde kaders door bij het CJIB werkzame onbezoldigde ambtenaren van het OM worden afgedaan.' In de Aanwijzing Kader voor Strafvordering (Stcrt. 2010/20475) staat: "Begonnen is met het uitvaardigen van strafbeschikkingen voor overtredingen van artikel 8 Wegenverkeerswet Pro (WVW 1994), waarbij het mogelijk is dat het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) namens het OM via de feitgecodeerde lijn een strafbeschikking uitvaardigt, bestaande uit een geldboete en de ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen. De grens voor het opleggen van een strafbeschikking inhoudende een geldboete ligt - net als de grens voor de geldtransactie - op 30 punten."
5 De wettelijke basis voor mandatering door het openbaar ministerie zou liggen art. 126 RO Pro die vervolgens ten grondslag ligt aan het Besluit OM-afdoening Stb. 2007, 255 (nadien veelvuldig gewijzigd, laatstelijk Stb. 2010/10; 2011/308) en het Besluit Reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket (Stb 1999/194; 2001/494; 2010/857), waarin mandatering verder is voorzien. Art. 126 RO Pro houdt als basis voor mandatering wel beperkingen in vanwege de aanduiding van de 'bij het parket werkzame ambtenaar'; zie HR 1 juli 1997, LJN ZD0787, NJ 1998/49, m.nt. Schalken.
6 Onderzoek mandaatregeling Openbaar Ministerie (WODC, 2007); bij dit onderzoek is ook het CJIB meegenomen. Zie voor de mandaatregelingen Bijlage I, de organisaties 6 en 7. Navraag bij het CJIB leert dat de volgende mandaatbesluiten niet zijn gepubliceerd:
1. Een mandaatbesluit van 26 juli 1993 (mandant hoofdofficier van justitie te Leeuwarden, mandataris de directeur van het CJIB) betreffende het intrekken van door hem uitgevaardigde dwangbevelen, het uitvoeren van rechtshandelingen ten behoeve van een optimale incasso en het inwinnen van inlichtingen bij de politie.
2. Een mandaatbesluit van 23 oktober 1997 (mandant de officier van justitie Landelijk coördinator verkeershandhaving, mandataris de directeur van het CJIB) betreffende het verzenden van transactievoorstellen inzake snelheidsovertredingen die niet onder de WAHV vallen en die door de KLPD zijn geconstateerd, alsmede het uitvoeren van daaruit voortvloeiende werkzaamheden, waaronder ook wordt begrepen de bevoegdheid tot seponeren in de gevallen genoemd in een bijlage bij het besluit. Raadpleging van de bijlage leert dat het gaat om de sepotgronden 01 (ten onrechte als verdachte aangemerkt), 03 (niet-ontvankelijk wegens verjaring, overlijden of jeugdige leeftijd), 05 (feit niet strafbaar, indien het blijkt te gaan om een WAHV feit kan alsnog een administratieve sanctie worden opgelegd), 06 (dader niet strafbaar, bijvoorbeeld wegens dienstbelang in het geval van hulpverlening). De sepotbeslissing moet schriftelijk worden gemotiveerd en op het dossier aangetekend.
7 De grens voor het opleggen van een strafbeschikking inhoudende een geldboete ligt - net als de grens voor de geldtransactie - op 30 punten.
8 In HR 19 september 1988, NJ 1989/379 oordeelde de Hoge Raad dat het OM gebonden was aan een door een politieambtenaar gedane toezegging met betrekking tot niet-vervolging ten aanzien van een geconstateerde overtreding, mede gelet op de aard van de door de verdachte gepleegde verkeersovertreding en de omstandigheden waaronder de bedoelde mededeling werd gedaan.