Conclusie
Nr. 16/04318
Zitting: 7 november 2017
Mr. G. Knigge
Conclusie inzake:
[verdachte]
De verdachte is bij mondeling arrest van 25 juli 2016 door het gerechtshof Den Haag wegens “overtreding van artikel 9, tweede lid van de Wegenverkeersweg 1994”, veroordeeld tot dertig uren taakstraf.
Namens de verdachte heeft mr. D.L.A.M. Pluijmakers, advocaat te Almere, één middel van cassatie voorgesteld.
Het middel
3.1. Het middel behelst de klacht dat het hof het verweer strekkende tot niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie wegens strijd met het vertrouwensbeginsel ten onrechte dan wel ontoereikend gemotiveerd heeft verworpen.
3.2. Het hof heeft het bedoelde verweer in zijn arrest als volgt verworpen:
“
Ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging
Ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging
Anders dan de raadsman is het hof van oordeel dat het openbaar ministerie ontvankelijk is in de vervolging van de verdachte. Het verdient niet de schoonheidsprijs dat op een zich in het dossier bevindend handgeschreven formulier een kruisje is gezet bij 'Aankondiging van beschikking', maar deze omstandigheid is naar het oordeel van het hof niet zodanig dat daardoor bij de verdachte het concrete vertrouwen is opgewekt dat hem een strafbeschikking zou worden aangeboden en dat hij niet zou worden gedagvaard. Het zou anders zijn indien er een gelijkluidende brief naar het adres van de verdachte zou zijn verstuurd. Het hof verwerpt het verweer en verklaart het openbaar ministerie ontvankelijk in de vervolging van de verdachte.”
3.3. Blijkens het proces-verbaal van de ter terechtzitting in hoger beroep van 15 juli 2015 heeft zich aldaar het volgende voorgedaan:
“De raadsman voert het woord tot verdediging:
Ik verzoek u het openbaar ministerie niet ontvankelijk te verklaren, omdat blijkens een handgeschreven uitdraai in het dossier (kruisje bovenaan linkerrijtje) aan verdachte een strafbeschikking is aangekondigd en mijn cliënt dus niet 2 jaar later zomaar gedagvaard had mogen worden.
(…)
De advocaat-generaal deelt in repliek mede:
Op het CJIB-zaakoverzicht staat vermeld dat is gepoogd een strafbeschikking uit te reiken, maar dat dit niet is gelukt vanwege non-executeerbaarheid.
(…)
Het gerechtshof, gehoord de verdachte, zijn raadsman en de advocaat-generaal, schorst hierop het onderzoek voor onbepaalde tijd;
verzoekt de advocaat-generaal een aanvullend proces-verbaal te doen opstellen waarin ten minste wordt vermeld wat de aanleiding is geweest voor de staandehouding, wat de betekenis is van het vinkje 'aankondiging strafbeschikking' op het handgeschreven formulier (concept-proces-verbaal) dat zich in het dossier bevindt en hoe het CJIB-zaakoverzicht moet worden begrepen nu daarop staat vermeld dat het gaat om een geldboete van '0 euro', dat de zaak niet-excuteerbaar is, dat er sprake is van een einde aan de mogelijkheden van het CJIB en dat geen strafbeschikking mogelijk is.”
Het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep is op 25 juli 2016 hervat:
“De voorzitter deelt mede dat het hof na terechtzitting van 15 juli 2015 heeft ontvangen een brief van advocaat-generaal mr. Strack d.d. 21 maart 2016, met daaraan als bijlage gehecht een proces-verbaal van bevindingen uit 2013, met nummer PL17J0 2013038989-5. [1] De raadsman deelt mede dat hij een afschrift van de brief heeft ontvangen, maar zonder bijlage.
De voorzitter deelt mede dat in de brief d.d. 21 maart 2016 staat vermeld: "Dat het boetebedrag gesteld is op 0 euro heeft te maken met de omstandigheid dat het hier gaat om een *-feit. Dit houdt in dat er sprake is van een ‘feitgecodeerde’ OM-strafbeschikking. In een dergelijke situatie is het aan het OM om het boetebedrag te bepalen. Het OM heeft echter geen bedrag bepaald. De zaak is niet executeerbaar geacht omdat het CJIB verkeerd is ingelicht over het GBA-adres van verdachte [verdachte]. In eerste instantie is de Penitentiaire Inrichting als GBA-adres genomen en later een adres buiten de Penitentiaire Inrichting, namelijk [a-straat 1] te [plaats]. Als het CJIB geen adres meer heeft waar de bestrafte kan worden aangeschreven of waar een deurwaarder kan executeren, levert dat een mislukte executie op, waarna de zaak worden overgedragen aan het OM. In casu is dat het geval geweest".
(…)
De raadsman voert het woord tot verdediging en deelt in dat kader mede:
Primair bepleit de verdediging dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk moet worden verklaard in de vervolging van mijn cliënt. Bij cliënt is het vertrouwen opgewekt dat hem een strafbeschikking zou worden aangeboden, en dat hij derhalve niet zou worden gedagvaard in verband met het ten laste gelegde. Het gaat er om wat mijn cliënt, iemand met een verstandelijke beperking, mag verwachten naar aanleiding van een mededeling. Lange tijd bestond onduidelijkheid over die mededeling. Die onduidelijkheid is nu pas weggenomen door de brief van de advocaat-generaal van 21 maart 2016.
Als het voor ons al niet duidelijk was, dan zeker niet voor mijn cliënt. Ik verwijs verder naar hetgeen ik eerder heb aangevoerd op de terechtzitting in hoger beroep van 15 juli 2015.
De voorzitter gaat akkoord met de verwijzing en beschouwt het eerder aangevoerde als voorgedragen.”
3.4. Bij de stukken van het geding bevinden zich voorts nog de volgende voor de onderhavige zaak relevante bescheiden:
- een (uitdraai d.d. 12 februari 2013 van een kennelijk gescand) handgeschreven proces-verbaal van bevindingen (een zgn. combibon), gedateerd 5 februari 2013;
- een (voor kopie conform getekend) ambtsedig proces-verbaal gedateerd 11 februari 2013, inhoudende een elektronische weergave van voorgenoemde combibon;
- een CJIB-zaakoverzicht van 27 maart 2013, inhoudende onder meer dat de zaak door het CJIB wordt overgedragen aan het Openbaar Ministerie (te weten de CVOM), waarbij achter “Reden overdracht OM” is ingevuld “einde mogelijkheden CJIB” en achter “Motivering overdracht” staat vermeld: “geen strafbeschikking mogelijk”;
- een tweetal uitdraaien uit GPS, inhoudende de beslissing van de CVOM in de onderhavige zaak.
3.5. Uit deze bescheiden kan naar mijn mening worden afgeleid dat de verklaring die de advocaat-generaal ter terechtzitting van het hof gaf voor de gang van zaken – namelijk dat tegen de verdachte een strafbeschikking is uitgevaardigd die niet executeerbaar was omdat geen adres van de verdachte bekend was – niet kan kloppen. Het strafbare feit waarvan proces-verbaal was opgemaakt, was het misdrijf van art. 9 lid 2 WVW 1994. Dat is een zogenaamd feitgecodeerd feit (feitcode G325), dat wil zeggen een feit omschreven in de Tekstenbundel voor misdrijven, overtredingen en Muldergedragingen. [2] De Tekstenbundel onderscheidt drie soorten feiten, in de kantlijn aangeduid met resp. een m (muldergedraging waarop de WAHV van toepassing is, een p (feiten waarvoor een politiestrafbeschikking kan worden uitgevaardigd) en een * (feiten waarvoor alleen het OM een strafbeschikking kan uitvaardigen). Die laatste categorie (de zogenaamde OM-feiten) bestaat uit feiten waarvoor (in de Tekstenbundel) een vast boetebedrag is bepaald en feiten waarvoor dat niet het geval is. Destijds, in 2013, vaardigde het CJIB ‘automatisch’ een strafbeschikking uit als sprake was van een OM-feit met een vast boetebedrag. Als in de Tekstenbundel geen vast tarief was bepaald, diende het CJIB de zaak over te dragen aan de CVOM. [3] Dat nu is precies wat er in de onderhavige zaak is gebeurd en ook had moeten gebeuren, omdat het misdrijf van art. 9 lid 2 WVW een OM-feit is waarvoor geen vast tarief is bepaald. [4] Dat de zaak volgens het CJIB-overzicht de status van “Niet-executeerbaar” had, wil daarbij enkel zeggen dat in de zaak nog geen sprake was van een onherroepelijke beslissing die kan worden geëxecuteerd. [5]
3.6. Uit de beide uitdraaien uit GPS blijkt voorts dat de beslissing die de CVOM na overdracht van de zaak door het CJIB nam, ”Dagvaarden” was. De conclusie kan dus zijn dat in de onderhavige zaak nimmer een strafbeschikking is uitgevaardigd. De vraag is of dat wel had gemoeten, gezien de aankondiging strafbeschikking die volgens de verdediging is gedaan.
3.7. De Hoge Raad heeft in 2016 benadrukt dat de door het Openbaar Ministerie gegeven vervolgingsbeslissing zich slechts in beperkte mate leent voor rechterlijke toetsing en dat daarom alleen in uitzonderlijke gevallen kan worden geoordeeld dat die beslissing niet verenigbaar is met de beginselen van een behoorlijke procesorde. [6] Eén van die uitzonderlijke gevallen betreft de situatie waarin de verdachte gerechtvaardigd heeft kunnen vertrouwen op door of namens het Openbaar Ministerie gedane uitlatingen:
“Zo'n uitzonderlijk geval doet zich voor wanneer de vervolging wordt ingesteld of voortgezet nadat door het Openbaar Ministerie gedane, of aan het Openbaar Ministerie toe te rekenen, uitlatingen (of daarmee gelijk te stellen gedragingen) bij de verdachte het gerechtvaardigde vertrouwen hebben gewekt dat hij niet (verder) zal worden vervolgd. Aan uitlatingen of gedragingen van functionarissen aan wie geen bevoegdheden in verband met de vervolgingsbeslissing zijn toegekend, kan zulk gerechtvaardigd vertrouwen dat (verdere) vervolging achterwege zal blijven evenwel in de regel niet worden ontleend (vgl. HR 8 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5002).”
Uitgangspunt is dat toezeggingen van een niet voor het strafvervolgingsbeleid verantwoordelijk overheidsorgaan niet het vertrouwen kunnen rechtvaardigen dat het Openbaar Ministerie niet tot strafvervolging van de verdachte zal overgaan. [7] Een uitzondering hierop vormt een mededeling gedaan door een persoon die onder het gezag van het Openbaar Ministerie werkzaam is. [8] In een dergelijke situatie valt de mededeling het Openbaar Ministerie toe te rekenen. [9] Bij de vraag of een verdachte in het concrete geval op de gedane mededeling mocht vertrouwen, speelt de ernst van het feit een rol, [10] alsmede het tijdsverloop tussen de gedane mededeling en het besluit tot vervolging. [11] Verdedigd kan voorts worden dat het Openbaar Ministerie bij veranderde omstandigheden op een (namens hem gedane) toezegging kan terugkomen. [12]
3.8. Het voorgaande heeft betrekking op sepotmededelingen, dat wil zeggen op een toezegging dat de verdachte niet zal worden vervolgd. [13] Om een dergelijke mededeling gaat het hier niet. Zo sprake is van een toezegging, dan is dat de toezegging dat de verdachte zal worden vervolgd, en wel door middel van een strafbeschikking. De vraag is of de verdachte aan een dergelijke mededeling het vertrouwen kan ontlenen dat hij niet zal worden gedagvaard en zo ja, of dat vertrouwen moet worden gehonoreerd met de niet-ontvankelijkverklaring van de officier van justitie in de vervolging.
3.9. Deze vraag vertoont gelijkenis met een andere vraag die zich met enige regelmaat in de jurisprudentie heeft voorgedaan, namelijk of de verdachte erop mag vertrouwen dat hem een transactievoorstel wordt gedaan in gevallen waarin de in richtlijnen of aanwijzingen vervatte beleidsregels van het OM dat voorschrijven. De Hoge Raad beantwoordt die vraag bevestigend. [14] Daarbij passen twee kanttekeningen. De eerste is dat de niet-ontvankelijkheid in dit geval herstelbaar is. Waarop de verdachte mocht vertrouwen, is dat hem een transactieaanbod wordt gedaan, niet dat hij verschoond blijft van justitieel optreden. Als de verdachte niet op het alsnog gedane transactievoorstel ingaat, staat het de OvJ vrij om opnieuw te dagvaarden. [15] De tweede kanttekening is dat dagvaarden in strijd met een beleidsregel niet steeds behoeft te leiden tot de niet-ontvankelijkheid van de OvJ in de vervolging. Volgens de Hoge Raad kan het door het verzuim geschonden belang voldoende worden “gecompenseerd” doordat het OM op de terechtzitting een boete vordert die in overeenstemming is met het transactieaanbod dat volgens de beleidsregels had moeten worden gedaan en de rechter vervolgens in de strafmotivering doet blijken dat hij het verzuim in de beoordeling heeft betrokken. [16]
3.10. Uit het feit dat het verzuim om een transactieaanbod te doen bij het onderzoek op de terechtzitting en de daarop volgende beraadslaging en beslissing door de OvJ en de rechter kan worden gecompenseerd, volgt dat het belang dat de verdachte erbij heeft om overeenkomstig de desbetreffende beleidsregel een transactieaanbod te krijgen, volgens de Hoge Raad niet gelegen is in het feit dat hij – als hij het aanbod aanvaardt – niet in het openbaar terecht hoeft te staan. Dat belang kan evenmin – zo bevestigt het oordeel van de Hoge Raad – gelegen zijn in een (overigens niet bestaand) verschil in consequenties met betrekking tot de justitiële documentatie en de verklaring omtrent het gedrag. Het belang dat wel rechtens relevant is en bescherming verdient, is het belang om niet zwaarder gestraft te worden dan op grond van de desbetreffende beleidsregel mag worden verwacht.
3.11. De vraag die het cassatiemiddel in deze zaak aan de orde stelt, vertoont als gezegd overeenkomsten met de vraag of de verdachte erop mag vertrouwen dat hem een transactieaanbod wordt gedaan. Er zijn echter ook verschillen. Een eerste verschil is van wetstechnische aard. De verdachte aan wie een transactieaanbod wordt gedaan, wordt formeel niet vervolgd: hem wordt de mogelijkheid geboden strafvervolging te voorkomen. Het uitvaardigen van een strafbeschikking daarentegen levert wel een vorm van vervolgen op. Tussen de verwachting niet te worden vervolgd (als het transactieaanbod waarop de verdachte recht heeft, door hem wordt aanvaard) en de verwachting te worden vervolgd (door middel van een strafbeschikking) bestaat puur formeel gezien een wereld van verschil. Ik meen evenwel dat aan dit verschil als zodanig in dit kader geen betekenis toekomt. Als sprake is van een beleidsregel die meebrengt dat de verdachte vervolgd dient te worden door middel van een strafbeschikking waarvan de inhoud – wat de strafoplegging betreft – in die aanwijzing is bepaald, heeft de verdachte eveneens een respectabel belang bij de honorering van zijn verwachting dat hij niet zwaarder zal worden gestraft.
3.12. Een tweede verschil is dat de verdachte zich in de onderhavige zaak beroept op een mededeling die hem in de onderhavige zaak is gedaan, niet op een beleidsregel van het Openbaar Ministerie. Ook dat maakt naar mijn mening op zich geen verschil. Als de OvJ in een geval waarin de aanwijzingen geen transactieaanbod voorschrijven, de verdachte toezegt dat hem een bepaald transactieaanbod zal worden gedaan, geldt mijns inziens dat de OvJ aan die toezegging gebonden is. Zo ook zal de OvJ gebonden zijn aan een in de concrete strafzaak gedane toezegging dat de verdachte niet zal worden gedagvaard, maar een strafbeschikking tegemoet kan zien waarbij hem een door de OvJ gespecificeerde straf zal worden opgelegd. Ook dan mag de verdachte erop vertrouwen dat hij niet zwaarder zal worden gestraft.
3.13. Op dat laatste komt het aan. Ook hier zal hebben te gelden dat het belang van de verdachte bij honorering van de opgewekte verwachtingen niet gelegen kan zijn in zijn belang om niet in het openbaar terecht te staan, maar enkel in zijn belang niet zwaarder te worden gestraft. De vraag is derhalve of op de mededeling waarop de verdachte zich in de onderhavige zaak beroept, verwachtingen met betrekking tot de strafoplegging kunnen worden gebaseerd. Het antwoord op die vraag hangt af van het karakter van de gedane mededeling (gaat het om een ‘toezegging’ dat de zaak door middel van een strafbeschikking wordt afgedaan?). Het gaat daarbij niet alleen, en ook niet in de eerste plaats, om wat er precies door de desbetreffende verbalisant is gezegd. Het karakter van de mededeling hangt voor een belangrijk deel af van de wet- en regelgeving die daarop betrekking heeft. Van die wet- en regelgeving (waartoe ook de al genoemde Tekstenbundel voor misdrijven, overtredingen en Muldergedragingen moet worden gerekend) hangt ook af hoe concreet de opgewekte verwachtingen kunnen zijn. Als voor het feit een vast boetebedrag is bepaald, zijn de verwachtingen concreter dan wanneer dat niet het geval is.
3.14. Art. 257c lid 4 Sv luidt als volgt:
“In het geval een strafbeschikking zal worden uitgevaardigd tegen de verdachte, kan de opsporingsambtenaar de verdachte een aankondiging van de strafbeschikking uitreiken. Deze aankondiging kan bij verdenking van een overtreding die met een motorrijtuig is begaan, ook worden achtergelaten in of aan het motorrijtuig. Het model van de aankondiging wordt bij ministeriële regeling vastgesteld.”
Dit artikellid houdt verband met de bijzondere regeling van de termijn voor het doen van verzet die in de tweede volzin van art. 257e lid 1 Sv is getroffen voor een bepaalde categorie gevallen. Het gaat om gevallen waarin een geldboete van niet meer dan € 340,- is opgelegd voor een overtreding die ten hoogste vier maanden voor de toezending van de strafbeschikking is gepleegd. In dat geval geldt een verzettermijn van zes weken. Deze regeling is geschreven met het oog op gevallen waarin niet vastgesteld kan worden dat de verdachte bekend is met het feit dat een strafbeschikking is uitgevaardigd. [17] Een aankondiging als bedoeld in art. 257c lid 4 Sv is geen noodzakelijke voorwaarde voor de verzettermijn van zes weken. Dat neemt niet weg dat met de aankondiging beoogd wordt te voorkomen dat de verdachte onbekend blijft met het feit dat de termijn voor het doen van verzet is beginnen te lopen.
3.15. Art. 257c lid 4 Sv en de daarmee samenhangende tweede volzin van art. 257e lid 1 Sv zijn bij amendement in de wet gekomen. [18] Uit de toelichting erop blijkt dat het amendement is geïnspireerd door de WAHV, waarin een soortgelijke aankondiging is geregeld:
“Het wetsvoorstel koppelt de mogelijkheid van het instellen van verzet aan het moment waarop de verdachte met de strafbeschikking op de hoogte komt. Die keuze komt voor zwaardere strafbeschikkingen juist voor: een rijontzegging moet niet onherroepelijk kunnen worden voordat de verdachte ervan afweet. Bij lichte strafbeschikkingen komt het evenwel wenselijk voor, net als in de WAHV, te werken met een systeem waarbij de beschikking zo mogelijk wordt aangekondigd, vervolgens binnen vier maanden wordt bekendgemaakt via toezending (artikel 4, eerste en tweede lid, WAHV) en uiterlijk zes weken na toezending (behoudens verschoonbare termijnoverschrijding) onherroepelijk wordt (artikel 6:7 Awb). Indien de strafbeschikking in persoon aan de verdachte wordt uitgereikt of zich anderszins een omstandigheid heeft voorgedaan waaruit voortvloeit dat de strafbeschikking hem bekend is, blijft daarbij de normale termijn van twee weken gelden. Met deze aanpassing wordt een efficiënte afdoening bevorderd en de voorgenomen integratie van de WAHV en de OM-afdoening een stap dichterbij gebracht.
Maar niet alleen de efficiëntie, ook de kwaliteit van de afdoening is met dit voorstel gediend. Het systeem van het wetsvoorstel kan de opsporingsambtenaar die een strafbeschikking wil uitvaardigen voor een lastige keuze stellen. Hij kan op grond van artikel 257b Sv onmiddellijk een strafbeschikking uitvaardigen. Voordelen daarvan zijn, dat er geen twijfel kan rijzen of de verdachte de strafbeschikking gekregen heeft, en dat de strafbeschikking na twee weken onherroepelijk wordt. Een nadeel is evenwel, dat eventuele fouten in de strafbeschikking niet meer eenvoudig gecorrigeerd kunnen worden. De voorgestelde procedure opent de mogelijkheid om in een dergelijk geval, net als bij toepassing van de WAHV, aan de verdachte een aankondiging uit te reiken waar de essentie van de strafbeschikking reeds in staat. De verdachte is dan op de hoogte, en kan navraag doen als hij de strafbeschikking niet binnen korte tijd ontvangt. In de vervolgens door het CJIB verzonden strafbeschikking kunnen eventuele foutjes worden rechtgezet. Verzet staat pas open tegen die strafbeschikking.”
3.16. De door art. 257c lid 4 Sv voorgeschreven ministeriële regeling heeft haar beslag gekregen door aanpassing in 2008 van de ‘Regeling modellen en formulieren ten behoeve van de verkeershandhaving Justitie’ die daarbij werd omgedoopt tot ‘Regeling modellen en formulieren ten behoeve van de handhaving Justitie’. [19] Art. 1 van deze regeling bepaalt dat het model van de aankondiging van de beschikking als bedoeld in art. 4 lid 1 WAHV en van de aankondiging van de strafbeschikking als bedoeld in art. 257c lid 4 Sv worden vastgesteld overeenkomstig de bijlage bij deze regeling. Hetzelfde geldt volgens dat artikel ook voor het formulier van de kennisgeving als bedoeld in art. 8 lid 3 van het Transactiebesluit 1994 (de zogenaamde kennisgeving bekeuring). [20] Het komt erop neer dat de bijlage een standaardmodel voor de ‘combibon’ bevat waarin de bedoelde aankondigingen en kennisgeving zijn verwerkt. In de toelichting op de wijziging van de regeling zoals die in 2008 tot stand kwam wordt daarover het volgende vermeld:
“2. De Combibon
Art. 257c, vierde lid, Wetboek van Strafvordering (Sv), schrijft voor dat het model van de aankondiging van de strafbeschikking wordt vastgesteld in een ministeriële regeling. Het model van de aankondiging van de strafbeschikking zal in de praktijk neerslaan in de zogenaamde combibon, waarvan het model thans is vastgelegd in de Regeling modellen en formulieren ten behoeve van verkeershandhaving Justitie. In het implementatietraject is besloten de aankondiging alleen te hanteren met betrekking tot de politiestrafbeschikking (artikel 257b Sv). Van de OM-strafbeschikking (artikel 257a Sv) wordt door opsporingsambtenaren geen aankondiging verstrekt, maar door hen wordt voor OM-feiten net als thans een kennisgeving van bekeuring gedaan. De politiestrafbeschikking gaat in de tweede fase van de implementatie van de OM-afdoening van start, naar verwachting medio 2008.
(…)
De wijzigingen die deze regeling in de combibon doorvoert zijn de volgende. In de eerste plaats wordt de combibon met de aankondiging van de strafbeschikking uitgebreid. Feiten die (voor invoering van de tweede fase) politietransigabel zijn (aangeduid met de letter ‘p’ in de Tekstenbundel voor misdrijven, overtredingen en Muldergedragingen) en de feiten die (feitgecodeerd) met een OM-transactie worden afgedaan (in de eerder genoemde Tekstenbundel aangeduid met een sterretje) vallen in het bestaande model van de combibon beide onder de kennisgeving bekeuring (waartoe op de bon de letter ‘K’ wordt genoteerd). De verandering is dat na invoer van de politiestrafbeschikking in fase 2 van de OM-afdoening onder de kennisgeving van bekeuring alleen de OM-feiten vallen. Feiten die de daartoe bevoegde opsporingsambtenaren op grond van het Besluit OM-afdoening zelf mogen afdoen met een politiestrafbeschikking vallen dan onder de aankondiging van de strafbeschikking. Bij het invullen van de combibon dient de opsporingsambtenaar dit aan te geven door op de voorzijde noteren van de letter ‘S’ (aankondiging strafbeschikking). Op het model is op, het voor de verdachte bestemde, Blad B1 (achterzijde) een toelichting opgenomen over de aankondiging van strafbeschikking. (…)”
3.17. Het in de bijlage opgenomen model bestaat uit twee bladen, een Blad A dat wit van kleur is en bestemd is voor justitie en een Blad B, dat geel is en uitgereikt wordt aan de betrokkene of de verdachte. Beide bladen bevatten dezelfde door de opsporingsambtenaar ingevulde gegevens. Op de achterzijde van Blad 1 wordt een toelichting gegeven op de letters die door de opsporingsambtenaar in het daarvoor bestemde vak kunnen worden geplaatst. De toelichting op de letters S, K en A houdt het volgende in:
“Toelichting S
S- Aankondiging van strafbeschikking
U hebt een strafbaar feit begaan waarvoor een strafbeschikking zal worden uitgevaardigd, waarin een geldboete ter hoogte van het op de voorzijde vermelde bedrag zal worden opgelegd. Deze strafbeschikking zal u spoedig door het CJIB worden toegezonden. Met de strafbeschikking wordt een acceptgiro verzonden waarmee u de geldboete kunt voldoen. In de strafbeschikking staan alle relevante gegevens vermeld. Tevens staat hierop beschreven hoe u dient te handelen indien u het niet eens bent met de strafbeschikking.
Directe betaling
In het geval dat u in de gelegenheid wordt gesteld direct te betalen doet u, indien u direct betaald, afstand van het recht op verzet. Dit houdt in dat dan geen rechtsmiddel tegen de strafbeschikking voor u openstaat.
Toelichting K
K- kennisgeving van bekeuring
Naar aanleiding van het door u begane strafbare feit zal een proces-verbaal worden opgemaakt. Dit proces-verbaal wordt naar de officier van justitie gezonden. De officier van justitie zal een beslissing nemen over de vervolging en u hierover berichten.
Toelichting A
A - Aankondiging van beschikking
Indien dit formulier als aankondiging van beschikking aan u is uitgereikt bij staandehouding geldt het volgende:
U hebt een verkeersvoorschrift overtreden waarvoor u een administratieve sanctie opgelegd is. Contante betaling van de sanctie is niet mogelijk. Het is uitsluitend mogelijk de administratieve sanctie te betalen door middel van de acceptgiro die u spoedig wordt toegezonden door het CJIB. Met deze acceptgiro wordt een beschikking meegezonden. Op deze beschikking staan alle relevante gegevens vermeld. Tevens staat hierop beschreven hoe u dient te handelen indien u het met deze beschikking niet eens bent.
Ingeval dit formulier als aankondiging van beschikking is achtergelaten op het aan de voorzijde vermelde voertuig:
Met het op de voorzijde vermelde voertuig is een verkeersvoorschrift overtreden. Daarom is een administratieve sanctie opgelegd aan degene op wiens naam het kenteken op het op de voorzijde vermelde tijdstip in het kentekenregister was ingeschreven. Contante betaling van de sanctie is niet mogelijk. Het is uitsluitend mogelijk de administratieve sanctie te betalen door middel van de acceptgiro die spoedig wordt doorgezonden door het CJIB aan degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd. Met deze acceptgiro wordt een beschikking meegezonden, waarop staat beschreven hoe degene aan wie de sanctie is opgelegd dient te handelen indien hij/zij het met deze beschikking niet eens is.”
3.18. Wat betekent dit alles voor de onderhavige zaak? In de eerste plaats kan worden opgemerkt dat de combibon die in deze zaak is gebruikt, niet overeenkomt met het model dat in de bijlage bij de Regeling modellen en formulieren ten behoeve van de handhaving Justitie is neergelegd. [21] Zo is geen sprake van een vak waarin de in aanmerking komende letter moet worden geplaatst, maar van een aantal vakjes waarvan de juiste moet worden aangekruist. Daarbij wordt gewerkt met voetnoten. Ik ga er vanuit (al blijkt dat niet uit de uitdraai van de combibon die zich in het dossier bevindt) dat die voetnoten corresponderen met een toelichting die vermeld staat op het Blad dat aan de betrokkene/verdachte wordt uitgereikt (of achtergelaten op diens voertuig) en dat die toelichting overeenkomt met de toelichting uit het standaardmodel van de bijlage.
3.19. Ik merk in de tweede plaats op dat de opsporingsambtenaar kennelijk per abuis ‘aankondiging van beschikking’ heeft aangekruist. Blijkens hetgeen hiervoor is vermeld, gaat het bij deze aankondiging om een aankondiging van een administratieve sanctie uit hoofde van de WAHV. Het misdrijf van art. 9 lid 2 WVW (rijden zonder geldig rijbewijs) is echter geen m feit, maar een OM-feit waarvoor geen vast boetebedrag is vastgesteld (vgl. hiervoor, onder 3.5). Derhalve had ook niet ‘Aankondiging strafbeschikking’ aangekruist moeten worden (oplegging van een politiestrafbeschikking is immers niet mogelijk), maar ‘Kennisgeving van bekeuring’. De conclusie die hieruit kan worden getrokken, is dat de stelling van de raadsman dat de verdachte een aankondiging van een strafbeschikking heeft ontvangen, feitelijke grondslag mist. Doorslaggevend is dat laatste overigens niet. Ook de onjuiste mededeling dat een administratieve boete wordt opgelegd, kan bij de verdachte het gerechtvaardigde vertrouwen hebben gewekt dat hij niet zal worden gedagvaard.
3.20. Het hof heeft het gevoerde verweer verworpen met de overweging dat het weliswaar niet de schoonheidsprijs verdient dat op een zich in het dossier bevindend handgeschreven formulier een kruisje is gezet bij ‘Aankondiging van beschikking’, maar dat deze omstandigheid “niet zodanig [is] dat daardoor bij de verdachte het concrete vertrouwen is opgewekt dat hem een strafbeschikking zou worden aangeboden” (zie hiervoor, onder 3.2). De vraag hoe die overweging moet worden begrepen. Het zou kunnen zijn dat het hier om een feitelijk oordeel gaat, inhoudende dat het hof niet aannemelijk acht dat de verdachte er daadwerkelijk op vertrouwd heeft dat de zaak met een (straf)beschikking zou worden afgedaan, althans dat hij niet gedagvaard zou worden. De vraag is dan vervolgens of dat oordeel zonder nadere motivering niet onbegrijpelijk is. In dit verband is van belang dat de verdachte op de terechtzitting over het vertrouwen dat bij hem zou zijn gewekt, geen verklaringen heeft afgelegd. [22] De raadsman heeft wel gesteld dat verdachte erop heeft vertrouwd dat hij een strafbeschikking zou krijgen, maar heeft dat in feite enkel onderbouwd door te wijzen op het op de combibon geplaatste kruisje, waaraan hij toevoegde dat, nu het “voor ons” als niet duidelijk was wat naar aanleiding van de aan de verdachte gedane mededeling verwacht mag worden, het zeker voor de verdachte met zijn verstandelijke beperking niet duidelijk was. Dat wijst er niet direct op dat de verdachte uit het geplaatste kruisje heeft afgeleid dat hij niet gedagvaard zou worden. Daar staat tegenover dat het hof, gelet op de vergelijking die het maakt met een “gelijkluidende brief” die naar het huisadres van de verdachte wordt gestuurd, mogelijk heeft gemeend dat het bij een kruisje op een zich in het dossier bevindend formulier is gebleven. Het oordeel van het hof zou in dat geval niet zonder meer begrijpelijk zijn, aangezien er geen reden is om aan te nemen dat aan de staande gehouden verdachte niet overeenkomstig de wettelijke regeling een formulier dat overeenkomt met het zich in het dossier bevindende formulier (het equivalent van het “B-Blad” dat deel uitmaakt van het standaardmodel) is uitgereikt. [23]
3.21. De overweging van het hof kan ook anders worden gelezen, namelijk in die zin dat de verdachte aan het abusievelijk onjuist geplaatste kruisje op het aan hem uitgereikte formulier niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen dat hij niet gedagvaard zal worden. Bij die lezing is sprake van een oordeel met een sterke juridische component. Het accent komt dan te liggen op de vraag of het oordeel van het hof getuigt van een onjuiste rechtsopvatting. Bij de beantwoording van die vraag stel ik voorop dat het vertrouwensbeginsel niet inhoudt dat elke verwachting die door het OM is gewekt of voor zijn rekening komt, door het Openbaar Ministerie moet worden gehonoreerd. Het vertrouwensbeginsel is een uitvloeisel van – of althans verwant aan – het verbod op willekeur. In HR 13 september 1983, ECLI:NL:HR:1983:AC3175, NJ 1984/151 overwoog de Hoge Raad (rov. 5.5):
“Beginselen van een behoorlijke procesorde brengen mee, dat de voor het justitiële beleid verantwoordelijke organen niet handelen naar willekeur, maar in gebondenheid jegens de verdachte aan toezeggingen welke bij laatstgenoemde gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt.”
Bij “door het Openbaar Ministerie gedane, of aan het Openbaar Ministerie toe te rekenen, uitlatingen (of daarmee gelijk te stellen gedragingen” (zie onder 3.7) die bij de verdachte een gerechtvaardigde vertrouwen kunnen wekken, gaat het zo gezien om uitlatingen en gedragingen die een gebondenheid jegens de verdachte meebrengen. Waarop een verdachte mag vertrouwen, is dat toezeggingen worden nagekomen of dat gehandeld wordt overeenkomstig de eigen gepubliceerde beleidsregels. [24] Zo valt te begrijpen dat toezeggingen die zijn gedaan door overheidsinstanties die niet verantwoordelijk zijn voor het vervolgingsbeleid, wel grote verwachtingen kunnen wekken, maar geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen opleveren. Van enige vorm van zelfbinding door het Openbaar Ministerie is hier geen sprake.
3.22. Waar het dus om gaat, is niet wat de burger redelijkerwijs kon verwachten, maar waarop hij mocht vertrouwen. Als de politie nalaat werk te maken van een gepleegd misdrijf, kan de desbetreffende verdachte naarmate de tijd vordert heel wel verwachten de dans te zullen ontspringen, maar dat wil niet zeggen dat hij daarop mag vertrouwen. Als de rechtbank de vordering gevangenhouding afwijst omdat naar haar oordeel bij de verdachte het oogmerk van wederrechtelijke toe-eigening ontbrak en de OvJ tegen die beslissing niet in beroep gaat, is het niet onbegrijpelijk dat de verdachte verwacht dat hij van verdere vervolging verschoond zal blijven, maar enig vertrouwen dat de OvJ de vervolging zal staken, kan hij aan het niet appelleren niet ontlenen. [25] Als de OvJ vrijspraak vordert, kan de verdachte redelijkerwijs verwachten dat de OvJ geen hoger beroep instelt tegen het gegeven ontslag van rechtsvervolging (of in elk geval dat het Openbaar Ministerie in hoger beroep geen veroordeling zal nastreven), maar daarop mag hij niet vertrouwen. [26] Toen wij nog een gerechtelijk vooronderzoek kenden, kon de verdachte misschien wel verwachten dat hij niet vervolgd zou worden voor de feiten die niet in de vordering gerechtelijk vooronderzoek waren opgenomen, maar een gerechtvaardigd vertrouwen leverde dat niet op. [27] In HR 1 februari 2005, ECLI:NL:HR:2005:AP8469 had het Openbaar Ministerie een brief gestuurd aan alle betrokkenen bij de vuurwerkramp in Enschedé waarin uiteen werd gezet wat de stand van zaken was en waarin werd vermeld dat de verdachte zou worden vervolgd wegens het opzettelijk overtreden van milieuvoorschriften. Op grond van die brief, die ook door de verdachte was ontvangen, kon de verdachte de verwachting koesteren dat hij niet voor andere feiten zou worden vervolgd, maar een aan de verdachte gerichte toezegging bevatte die brief niet, terwijl de inhoud van die brief niet van dien aard was dat de verdachte daaraan een gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen.
3.23. Als de vraag is of bij de verdachte verwachtingen zijn gewekt, worden de uitlatingen en gedragingen van het Openbaar Ministerie bezien vanuit het subjectieve perspectief van de verdachte. Wat heeft de verdachte begrepen en wat kon hij gezien zijn gebrek aan juridische kennis redelijkerwijs begrijpen? Als daarentegen de vraag is of het Openbaar Ministerie willekeurig heeft gehandeld doordat het zich niet hield aan zijn gebondenheid jegens de verdachte, verschuift het perspectief naar dat van de jurist met kennis van zaken. De vraag is dan of de desbetreffende uitlatingen en gedragingen objectief gezien impliceren dat het Openbaar Ministerie zich jegens de verdachte heeft vastgelegd op een bepaald toekomstig handelen. Als bijvoorbeeld de OvJ de dagvaarding intrekt, is het niet vreemd als de niet juridisch geschoolde verdachte daaruit opmaakt dat hij van de zaak af is, maar voor de strafrechtjurist die van de hoed en de rand weet, is zonder meer duidelijk dat de intrekking van de dagvaarding niet impliceert dat de OvJ van verdere vervolging afziet en dat derhalve van willekeur geen sprake is als de OvJ een nieuwe dagvaarding uitbrengt. [28] In deze benadering wordt geabstraheerd van de subjectieve verwachtingen van de verdachte. Dat betekent overigens ook dat de verdachte die niets van de sepotmededeling heeft begrepen (bijvoorbeeld omdat hij analfabeet is) en bij wie dus in feite geen verwachtingen zijn gewekt, zich op de gedane toezegging kan beroepen. Het OM is aan die toezegging gebonden, ongeacht wat de verdachte daarvan begrepen heeft.
3.24. Deze tegenstelling tussen de subjectieve en de objectieve benadering is mogelijk te zwaar aangezet. In het bijzonder in gevallen waarin de toezegging onbevoegdelijk is gedaan of op een vergissing berust, lijkt het objectieve juridische perspectief niet alles bepalend te zijn en lijkt mede betekenis toe te komen aan de vraag of het voor de niet juridisch geschoolde verdachte kenbaar was dat sprake was van een onbevoegde of bij vergissing gedane toezegging. Het accent lijkt dan met andere woorden niet te liggen op wat voor de goed ingevoerde strafrechtsjurist duidelijk is, maar op wat de verdachte kon begrijpen. Dat neemt niet weg dat ook in deze gevallen aan het geobjectiveerde gezichtspunt grote betekenis toekomt. De vraag is eerst of de uitlating of gedraging in kwestie als zodanig een vorm van zelfbinding oplevert. Pas als dat juridisch gezien het geval is, komt de vraag aan de orde of voor de verdachte duidelijk had moeten zijn dat sprake was van een vergissing of een gebrek aan bevoegdheid.
3.25. Dat brengt mij bij de vraag wat juridisch gezien het karakter is van een aankondiging als in art. 257c lid 4 Sv bedoeld. Die vraag laat zich lastig beantwoorden doordat, zoals hierna moge blijken, de wettelijke regeling in het Wetboek van Strafvordering enerzijds en de uitvoeringsregelingen (waaronder ik hier ook de beleidsregels van het Openbaar Ministerie begrijp) anderzijds niet goed op elkaar aansluiten. Ik begin bij het wetboek en bekijk eerst welk karakter aan de aankondiging moet worden toegekend als afgegaan wordt op de bedoeling van de wetgever. Daarna bezie ik welk karakter de aankondiging heeft als de uitvoeringsregelingen maatgevend worden geacht.
3.26. Wettelijk gezien houdt de aankondiging, zo bleek onder 3.14 en 3.15, verband met de bijzondere termijnregeling voor het doen van verzet die in art. 257e lid 1, tweede volzin, Sv is getroffen. Het karakter van de aankondiging is zo gezien dan ook veeleer die van een waarschuwing dan die van een toezegging. De verdachte kan er op grond van de aankondiging op bedacht zijn dat hem een strafbeschikking wordt toegezonden en dat (als aan bepaalde voorwaarden is voldaan) de termijn voor het doen van verzet direct na de toezending begint te lopen, ook als de verdachte de strafbeschikking niet heeft ontvangen. Ik wijs er daarbij op dat art. 257c lid 4 Sv en art. 257e lid 1, tweede volzin, Sv zowel op politiestrafbeschikkingen als op OM-strafbeschikkingen betrekking hebben. Dat betekent dat, indien het niet gaat om een feit dat met een politiestrafbeschikking kan worden afgedaan, de uitreiking van een ‘Aankondiging van strafbeschikking’ plaatsvindt op een moment waarop het Openbaar Ministerie nog moet beoordelen of er voldoende bewijs is om een strafbeschikking uit te vaardigen. Daarbij geldt dat het Openbaar Ministerie er in gevallen waarin de zaak uit een oogpunt van bewijsvoering niet eenvoudig is, wijs aan doet om te dagvaarden. [29] Een mededeling over de wijze waarop de zaak zal worden afgedaan, is anders gezegd op het moment van de aankondiging nogal prematuur. Een waarschuwing dat de verdachte rekening moet houden met de uitvaardiging van een strafbeschikking (en met een verzettermijn die direct begint te lopen) is dat niet.
3.27. Daar komt nog dit bij. De opsporingsambtenaar die op straat ter zake van een OM-feit een ‘Aankondiging van strafbeschikking’ aan de verdachte uitreikt, kan niet (altijd) weten of het OM, als het oordeelt dat er voldoende bewijs voorhanden is, de zaak met een strafbeschikking zal afdoen dan wel zal dagvaarden. Van belang in dit verband is dat het Feitenboekje dat door de opsporingsambtenaar wordt gehanteerd minder informatie bevat dan de Tekstenbundel voor misdrijven, overtredingen en Muldergedragingen waarop dat Feitenboekje is gebaseerd. Het Feitenboekje vermeldt namelijk niet of voor het desbetreffende OM-feit een vast boetebedrag is bepaald of niet. Bij wijze van voorbeeld noem ik feitcode K 055, dat rijden zonder rijbewijs betreft. Uit de Tekstenbundel (versie 2016) blijkt dat het hier gaat om een OM-feit waarvoor per categorie voertuig een vast boetebedrag is bepaald. In het Feitenboekje (versie 2016) komen die vaste boetebedragen niet voor. In de desbetreffende kolom staat enkel een *. Als het gaat om een OM-feit waarvoor geen vast boetebedrag is bepaald (zodat er meer ruimte is om in voorkomende gevallen te dagvaarden), staat in zowel het Feitenboekje als de Tekstenbundel een *. Het verschil (tussen een OM-feit met en zonder vast boetebedrag) is dus in het Feitenboekje niet te zien. Bij dat verschil sluit een ander verschil aan. In de Tekstenbundel valt te lezen dat op (onder meer) feitcode K 055 (rijden zonder rijbewijs) de in de Richtlijn voor strafvordering feitgecodeerde misdrijven en overtredingen opgenomen recidiverichtlijn rijden zonder rijbewijs van toepassing is. [30] Deze recidivelijn houdt in dat ingeval van recidive geen strafbeschikking wordt opgelegd, maar gedagvaard wordt. In het Feitenboekje ontbreekt de vermelding dat deze recidiverichtlijn van toepassing is.
3.28. Van de op straat met het Feitenboekje toegeruste opsporingsambtenaar kan niet worden verwacht dat hij beschikt over de aanvullende informatie die in de Tekstenbundel is te vinden. Maar zelfs als dat wel het geval is, kan hij niet weten of de recidiveregeling in het concrete geval van toepassing is. Daarvoor is raadpleging van het Justitieel Documentatie Systeem vereist. Deze ‘recidivecheck’ vindt in de praktijk hoofdzakelijk plaats door of bij het CJIB. Als een combibon wordt ingezonden die betrekking heeft op (bijvoorbeeld) feit K 055 en bij controle blijkt dat sprake is van recidive, dan wordt de zaak voor verdere afdoening doorgezonden naar de CVOM. [31]
3.29. De genoemde Richtlijn (2015R016) bevat ook andere recidiverichtlijnen dan de recidiverichtlijn rijden zonder rijbewijs. Bijzondere vermelding verdient daarbij de Recidiveregeling veelplegers verkeer. Deze regeling heeft betrekking op een groot aantal limitatief opgesomde OM-feiten. Voor de meeste van die feiten is een vast boetebedrag bepaald, zodat afdoening door middel van een OM-strafbeschikking aangewezen is. De bedoelde recidiveregeling brengt echter mee dat dit vaste boetebedrag niet geldt als drie keer eerder een dergelijk (limitatief opgesomd) OM-feit is begaan. Dat kan in een concreet geval meebrengen dat dagvaarden aangewezen is. Vanaf het zesde feit (vijf eerdere overtredingen) geldt dat steeds moet worden gedagvaard. Deze afwijkingen van de tarieven in de Tekstenbundel zijn, anders dan de afwijkingen die het gevolg zijn van de genoemde recidiverichtlijn voor het rijden zonder rijbewijs, niet kenbaar door raadpleging van de Tekstenbundel.
3.30. De wetgever kan niet hebben bedoeld dat de toepassing van recidiveregelingen als hiervoor beschreven, wordt gefrustreerd door de aankondiging van een strafbeschikking. Als die aankondiging betrekking heeft op een OM-feit kan die aankondiging wettelijk gezien bezwaarlijk worden opgevat als een mededeling van de opsporingsambtenaar met betrekking tot de wijze waarop het feit wordt afgedaan. Op het oordeel van het OM kan en mag de opsporingsambtenaar niet vooruitlopen. Dit argument gaat uiteraard niet op als de ‘Aankondiging van strafbeschikking’ betrekking heeft op een p feit (een feit waarvoor een politiestrafbeschikking kan worden opgelegd). Het bewijs dient door de politie zelf beoordeeld te worden. Afwijkingen naar boven van de in de Tekstenbundel vermelde boetebedragen zijn voorts niet mogelijk. [32] De hiervoor bedoelde recidiveregelingen hebben enkel betrekking op OM-feiten. Dit alles neemt niet weg dat de aankondiging ook bij deze feiten wettelijk gezien aan de uitvaardiging van de strafbeschikking voorafgaat. In de toelichting op art. 257c lid 4 Sv wordt dit uitdrukkelijk als een voordeel aangeprezen (hiervoor, onder 3.15). Doordat de politiestrafbeschikking niet onmiddellijk wordt uitgevaardigd, kunnen, zo wordt gesteld, eventuele fouten nog rechtgezet worden. Waaraan de indieners van het amendement daarbij hebben gedacht, is niet helemaal duidelijk. [33] De toelichting lijkt echter te impliceren dat de uiteindelijke beoordeling plaatsvindt nadat de politiestrafbeschikking is aangekondigd. De wettelijke regeling sluit zo gezien niet uit dat die beoordeling tot de slotsom leidt dat gedagvaard dient te worden. In dit verband kan worden opgemerkt dat ook voor de politiestrafbeschikking geldt dat ingeval van twijfel met betrekking tot het bewijs van de uitvaardiging van een strafbeschikking moet worden afgezien. De Aanwijzing feitgecodeerde misdrijven, overtredingen en muldergedragingen (2015A009) gaat hier zelfs nog een stapje verder. Onder “6. Begrenzing beschikkingsbevoegdheid opsporingsambtenaren” wordt bepaald dat een politiestrafbeschikking niet mag worden uitgevaardigd indien “verschil van inzicht bestaat tussen de opsporingsambtenaar en de verdachte omtrent de feiten en/of de strafbaarheid”. Ook andere begrenzingen worden genoemd, onder meer met betrekking tot familierelaties en de schade die het feit heeft veroorzaakt. Aangezien art. 257c lid 4 Sv ook toelaat dat de aankondiging van de strafbeschikking in of aan het desbetreffende motorrijtuig wordt achtergelaten, laat de wettelijke regeling de mogelijkheid open dat van een ‘begrenzing van de beschikkingsbevoegdheid’ eerst achteraf blijkt.
3.31. Het is tijd voor het trekken van een tussenconclusie. Gelet op het nauwe verband dat blijkens de wetsgeschiedenis bestaat tussen art. 257c lid 4 Sv en de afwijkende regeling van de verzettermijn in de tweede volzin van art. 257e lid 1 Sv kan verdedigd worden dat de ratio legis van de mogelijkheid om de strafbeschikking aan te kondigen, gelegen is in de wenselijkheid dat de verdachte zich van die afwijkende termijnregeling bewust is en dat het karakter van die aankondiging daarom die van een waarschuwing is, niet van een mededeling over de afdoening van de geconstateerde overtreding. Daarbij past dat de aankondiging wordt uitgereikt op een moment waarop er nog weinig toe te zeggen valt, aangezien het OM dan nog moet beoordelen of er voldoende bewijs is en of de zaak zich, mede gelet op de mogelijke toepasselijkheid van recidiveregelingen, leent voor afdoening door middel van een strafbeschikking. Dat dit alleen speelt als de aankondiging een OM-feit betreft, vormt daarbij geen reden om aan de aankondiging van een politiestrafbeschikking een ander wettelijk karakter toe te dichten.
3.32. Voor alle duidelijkheid zij vermeld dat deze tussenconclusie onverlet laat dat het OM en de politie bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen gebonden zijn aan de wijze van afdoening en de daarbij te hanteren tarieven die in de Tekstenbundel misdrijven, overtredingen en Muldergedragingen besloten liggen. Afwijkingen daarvan zijn alleen toegestaan voor zover de beleidsregels van het Openbaar Ministerie daarvoor ruimte laten. De verdachte kan zich dus op de Tekstenbundel beroepen. Niet zonder belang daarbij is dat die Tekstenbundel op de website van het Openbaar Ministerie (via Home/Onderwerpen/Feiten en tarieven) door de verdachte kan worden geraadpleegd. Aan de hand van de feitcode (die op de combibon moet worden vermeld) is, zo belooft de website, het boetebedrag eenvoudig te vinden. Daarbij is ook een disclaimer opgenomen. In bijzondere gevallen gelden andere boetebedragen en/of straffen, zo wordt gewaarschuwd. Recidive wordt daarbij als voorbeeld genoemd. Volgens de disclaimer kunnen aan de database “dan ook” geen rechten worden ontleend. Dat laatste is wat sterk uitgedrukt. Op de Tekstenbundel en de daarmee samenhangende beleidsregels kan de verdachte zoals gezegd wel degelijk een beroep doen. Misschien vormt dat een argument om aan de aankondiging van de strafbeschikking op de combibon niet veel gewicht toe te kennen. De verdachte heeft die aankondiging niet nodig om te weten waaraan hij toe is.
3.33. Met een tussenconclusie pleegt de kous niet af te zijn. Zoals al even werd aangestipt, is het de vraag of het karakter dat de aankondiging van een strafbeschikking volgens de wet heeft, doorslaggevend dient te zijn. Geconstateerd kan namelijk worden dat de praktijk zoals die zich op basis van een ministeriële regeling en de gepubliceerde beleidsregels van het OM heeft ontwikkeld, aan het wettelijke karakter van de aankondiging geen recht doet. Zoals hiervoor, onder 3.16, is vermeld, blijkt uit de destijds gegeven toelichting op de Regeling modellen en formulieren ten behoeve van de handhaving Justitie dat al in 2008 de keuze is gemaakt om een aankondiging van de strafbeschikking achterwege te laten in alle gevallen waarin het om een OM-feit gaat. Die keuze heeft zich vertaald in de opzet van het Feitenboekje. Daarin is zoals wij onder 3. 27 zagen het onderscheid tussen OM-feiten met en OM-feiten zonder een vast boetebedrag niet terug te vinden. Als de opsporingsambtenaar in alle gevallen waarin het om een OM-feit gaat een kennisgeving van bekeuring dient te geven, is het bedoelde onderscheid voor hem immers niet van belang. Het gevolg van de gemaakte keuze is dat de verdachte in een groot aantal gevallen waarin waarschijnlijk is dat binnen vier maanden een strafbeschikking zal worden uitgevaardigd voor een boetebedrag dat lager is dan € 340, -, niet wordt gewaarschuwd voor de afwijkende termijn voor het doen van verzet. Dat staat op gespannen voet met de ratio legis van art. 257c lid 4 Sv.
3.34. De keuze om in geval van een OM-feit de aankondiging van de strafbeschikking achterwege te laten, is vermoedelijk ingegeven door het feit dat op het moment waarop de opsporingsambtenaar de verdachte op de combibon slingert, nog een beoordeling door het OM moet plaatsvinden (vgl. hiervoor, onder 3.26 e.v.). De achterliggende gedachte is kennelijk dat een aankondiging van een strafbeschikking alleen op haar plaats is als tot uitvaardiging van die strafbeschikking is besloten. In die gedachte is het ‘logisch’ dat de aankondiging zich dient te beperken tot politiestrafbeschikkingen. In de praktijk zoals die zich heeft ontwikkeld, wordt de beslissing om een politiestrafbeschikking uit te vaardigen, door de opsporingsambtenaar op straat, bij het uitschrijven van de combibon, genomen. Op die combibon dient niet alleen de feitcode, maar ook het juiste boetebedrag te worden vermeld. [34] De combibon wordt vervolgens opgezonden naar het CJIB, dat voor de verdere afhandeling zorg draagt. Een nadere beoordeling vindt dus niet of alleen in zeer beperkte mate plaats. [35] De begrenzingen die aan de beschikkingsbevoegdheid zijn gesteld (hiervoor, onder 3.30), dienen dan ook op straat in acht te worden genomen. Er dient in een dergelijk geval geen combibon te worden uitgeschreven, maar een gewoon proces-verbaal te worden opgemaakt. [36]
3.35. Een andere keuze, die meer recht doet aan de ratio legis van art. 257c lid 4 Sv, was denkbaar geweest. Als vastgehouden wordt aan de gedachte dat de aankondiging van een strafbeschikking het karakter heeft van een waarschuwing, is er alle reden om die aankondiging ook voor te schrijven in gevallen waarin sprake is van een OM-feit met een vast boetebedrag dat lager is dan € 340, -. In die gevallen is het namelijk waarschijnlijk dat een OM-strafbeschikking zal worden uitgevaardigd en dient de verdachte er dus op bedacht te zijn dat de verzettermijn direct begint te lopen als het CJIB de strafbeschikking binnen vier maanden verzendt. Dat de uiteindelijk beslissing na de beoordeling door het Openbaar Ministerie anders kan uitvallen (doordat het bewijs onvoldoende is of doordat de ‘recidivecheck’ anders uitwijst) is daarbij geen bezwaar, mits daarop in de bij de aankondiging behorende toelichting wordt gewezen. In de toelichting zou daarbij tot uitdrukking moeten komen dat de aankondiging wordt gedaan om de verdachte ervoor te waarschuwen dat de verzettermijn direct na de verzending van de eventuele strafbeschikking begint te lopen. Er worden dan geen onjuiste verwachtingen gewekt.
3.36. Dat nu is precies wat er mis is met de toelichtingen die door de Regeling modellen en formulieren ten behoeve van de handhaving Justitie worden voorgeschreven (zie hiervoor, onder 3.16). Voor de bijzondere verzettermijn wordt de verdachte op geen enkele wijze gewaarschuwd. Een slag om de arm wordt voorts niet gehouden. De toelichting presenteert de uitvaardiging van de strafbeschikking als een voldongen feit: “U hebt een strafbaar feit begaan waarvoor een strafbeschikking zal worden uitgevaardigd waarin een geldboete ter hoogte van het aan de voorzijde vermelde bedrag zal worden opgelegd”. [37] De aankondiging van de strafbeschikking heeft aldus haar karakter van waarschuwing verloren. Zij is geworden tot een mededeling van de beslissing die de opsporingsambtenaar heeft genomen. Dat dient naar mijn oordeel doorslaggevend te zijn. Het gaat om het karakter dat de aankondiging in feite heeft, niet om het karakter dat zij volgens de wet zou moeten hebben.
3.37. Ik heb betoogd dat het objectieve karakter van de aankondiging in hoge mate bepalend is voor het gerechtvaardigd vertrouwen dat daarop kan worden gebaseerd. De mededeling van de genomen afdoeningsbeslissing zou iedere betekenis missen als het OM daaraan in zijn toekomstig handelen niet zou zijn gebonden. Dit element van zelfbinding maakt dat de verdachte op de gedane mededeling mag vertrouwen en dat het OM zich schuldig maakt aan willekeur als het daarvan zonder geldige reden ten nadele van de verdachte afwijkt. Dat geldt in beginsel ook als de mededeling op een vergissing berust. Juist omdat het objectieve karakter van de gedane uitlating meebrengt dat de verdachte daarop mag afgaan, kan die verdachte in de regel niet worden tegengeworpen dat het voor de ingewijde jurist duidelijk is dat de opsporingsambtenaar abuis was (hiervoor, onder 3.24). Ik voeg daaraan toe dat de verdachte in beginsel evenmin kan worden tegengeworpen dat hij door raadpleging van de website van het OM had kunnen ontdekken dat een vergissing in het spel was. Het vertrouwen dat in de aankondiging van een strafbeschikking mag worden gesteld, impliceert dat van de verdachte niet kan worden gevergd dat hij de gedane mededeling op juistheid controleert.
3.38. De hier verdedigde opvatting laat zich goed verenigen met HR 5 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BN2302. Het ging in deze zaak om een op 6 december 2006 gepleegde overtreding van art. 107 lid 1 WVW 1994. De verdachte had zonder rijbewijs op een brommer gereden. Hij beriep zich erop dat de verbaliserende ambtenaar het boetebedrag had genoemd dat hij zou moeten betalen, zodat hij erop mocht vertrouwen dat de zaak met een acceptgiro zou worden afgedaan. Het hof verwierp dat verweer omdat de verdachte reeds eerder voor het rijden zonder rijbewijs was veroordeeld en dus “redelijkerwijs [kon] weten dat niet kon worden volstaan met een sanctiebeschikking”. De Hoge Raad casseerde omdat het feit dat de verdachte recidiveerde “niet eraan in de weg [staat] dat in de onderhavige zaak bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen kan zijn gewekt dat zou worden volstaan met een sanctiebeschikking”.
3.39. De vraag is welke conclusies uit dit arrest kunnen worden getrokken. Ik stel voorop dat het hier niet ging om de aankondiging van een strafbeschikking. De Wet OM-afdoening moest in 2006 nog in werking treden. Van belang is voorts dat de rijbewijsplicht voor bromfietsen in december 2006 nog maar net was ingevoerd, namelijk bij de op 1 oktober 2006 in werking getreden Wet van 28 juni 2006, Stb. 2006, 322. Voor die tijd was de bromfietser verplicht om een bromfietscertificaat te hebben (art. 135 WVW 1994-oud). Rijden zonder dit certificaat leverde volgens het Feitenboekje 2006 een Mulder-gedraging op, met feitcode K 130 en met een tarief van € 75,-. [38] Rijden zonder rijbewijs had evenals nu het geval is feitcode K 055 en leverde een OM-feit op, hetgeen destijds wilde zeggen dat het OM over de afdoening diende te beslissen. Met de invoering van de rijbewijsplicht voor bromfietsers hield het in januari 2006 uitgegeven Feitenboekje nog geen rekening. [39] Ik vermoed dat de desbetreffende verbalisant door het een en ander op het verkeerde been is gezet. Hij zal dus vermoedelijk het boetebedrag dat hoorde bij feitcode K 130 hebben genoemd en tevens de voorgeschreven ‘Aankondiging beschikking’ hebben uitgereikt. Dat zou in elk geval verklaren waarom de Hoge Raad overweegt dat bij de verdachte het vertrouwen kan zijn gewekt dat met een “sanctiebeschikking” zou worden volstaan.
3.40. Dwingende conclusies kunnen niet uit het arrest van de Hoge Raad getrokken worden. Dit alleen al omdat onzeker is of de door mij vermoede gang van zaken in cassatie vaststond. Mogelijk kan uit het arrest afgeleid worden dat de Hoge Raad weinig gecharmeerd is van de uit de argumentatie van het hof sprekende subjectieve benadering en niet meer heeft willen zeggen dat het hof had moeten vaststellen wat objectief gezien het karakter van de uitlatingen van de verbalisant was geweest. De opvatting dat het enkele feit dat (al dan niet per abuis) een ‘Aanwijzing beschikking’ is uitgereikt, het Openbaar Ministerie in beginsel bindt, kan op grond van dit arrest dus niet aan de Hoge Raad worden toegeschreven. Wat wel gezegd kan worden, is dat het arrest met die opvatting te verenigen is.
3.41. Voor alle duidelijkheid merk ik nog op dat uit het arrest niet kan worden afgeleid dat de Hoge Raad de opvatting is toegedaan dat, mocht inderdaad blijken dat de verdachte erop mocht vertrouwen dat het bij een “sanctiebeschikking zou blijven, het Openbaar Ministerie de verdachte dan in strijd met de wet een WAHV-boete had moeten opleggen. Het gerechtvaardigde vertrouwen was naar ik aanneem gehonoreerd als het Openbaar Ministerie de verdachte een transactieaanbod van € 75, - had gedaan.
3.42. Terug naar de onderhavige zaak. Zoals ik eerder opmerkte (hiervoor, onder 3.20 e.v.) is niet helemaal duidelijk hoe de overwegingen van het hof moeten worden begrepen. Als het hof heeft bedoeld dat niet aannemelijk is geworden dat de verdachte feitelijk op de gedane aankondiging heeft vertrouwd, zweemt dat oordeel naar een onjuiste rechtsopvatting aangezien bij de vraag of het Openbaar Ministerie aan die aankondiging is gebonden tot op zekere hoogte moet worden geabstraheerd van de subjectieve belevingen van de verdachte (hiervoor, onder 3.23). In elk geval is dat oordeel dan niet zonder meer begrijpelijk en dus ontoereikend gemotiveerd. Indien het hof heeft bedoeld dat de gedane aankondiging bij de verdachte geen gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt met betrekking tot de verdere afdoening van de zaak, klinkt in dat oordeel eveneens een onjuiste rechtsopvatting door, ook als het hof daarbij in aanmerking heeft genomen dat de aankondiging op een vergissing moet hebben berust. Het oordeel is in ieder geval ontoereikend gemotiveerd.
3.43. Ik merk nog op dat zich hier niet het geval voordoet waarin gezegd kan worden dat het verzuim van het Openbaar Ministerie is gecompenseerd door de behandeling van de zaak ter terechtzitting en door het naar aanleiding daarvan gewezen arrest van het hof. Het is daarbij mijns inziens niet van belang dat de verdachte het verschil tussen een ‘Aankondiging van beschikking’ en een ‘Aankondiging van strafbeschikking’ niet lijkt te hebben doorgrond. De bijbehorende toelichting vermeldde in beide gevallen dat de zaak door middel van een acceptgiro zal worden afgedaan. De verdachte mocht er derhalve op vertrouwen dat hij enkel met een geldboete zou worden bestraft. Aan dat vertrouwen is geen recht gedaan. In eerste aanleg is twee weken gevangenisstraf onvoorwaardelijk opgelegd. In hoger beroep vorderde de advocaat-generaal een taakstraf van dertig uur en een voorwaardelijke gevangenisstraf van één week. Het hof veroordeelde de verdachte tot een taakstraf van dertig uur.
3.44. Het middel slaagt.
4. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.
5. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot zodanige op art. 440 Sv gebaseerde beslissing als de Hoge Raad gepast zal voorkomen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG