ECLI:NL:PHR:2017:832

Conclusie

Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

mr. R.L.H. IJzerman

Advocaat-Generaal

Conclusievan 16 augustus 2017 inzake:

Nr. Hoge Raad: 16/06031

College van B & W gemeente Zevenaar

Nr. Gerechtshof: 15/01524

Nr. Rechtbank: AWB 15/551

Derde Kamer B

tegen

Leges (Gemeentewet)

2013

[X]

1.Inleiding

1.1

Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 16/06031 naar aanleiding van het beroep in cassatie van het college van Burgemeesters en Wethouders van de gemeente Zevenaar (hierna: het College) tegen de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het Hof) van 1 november 2016.^[1]

1.2

Ingevolge artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Ter bevordering van de actualiteit van vigerende bestemmingsplannen is voorgeschreven dat de bestemming van gronden binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, telkens opnieuw moet worden vastgesteld.

1.3

Om die verplichting tot actualisering kracht bij te zetten is in het vierde lid van artikel 3.1 van de Wro voorzien in een zogenoemde legessanctie. Indien niet voor het verstrijken van de periode van tien jaar de gemeenteraad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan. Het gaat in de onderhavige procedure om de uitleg en toepassing van deze legessanctie.

1.4

[X] , belanghebbende, heeft op 29 juli 2013 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning aan de [a-straat] in het buitengebied van de gemeente Zevenaar. Deze omgevingsvergunning is op 16 januari 2014 aan belanghebbende afgegeven.

1.5

Het daar ten tijde van de vergunningaanvraag, op 29 juli 2013, vigerende bestemmingsplan was het Bestemmingsplangebied Buitengebied, vastgesteld op
24 oktober 2001. Niet in geschil is dat ten tijde van de aanvraag de voornoemde periode van tien jaar verstreken was.

1.6

De heffingsambtenaar van de gemeente Zevenaar (hierna: de Heffingsambtenaar) heeft belanghebbende bij schriftelijke kennisgeving (hierna: legesnota) een bedrag aan leges ter zake het verlenen van een omgevingsvergunning in rekening gebracht ter grootte van € 8.606,90. De legesnota is opgebouwd uit tarieven voor i) buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan in de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), ii) welstandsbeoordeling in de zin van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo en iii) bouwactiviteit in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.

1.7

Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de legesnota, wegens overschrijding van de termijn van tien jaar. De Heffingsambtenaar heeft de legesnota bij uitspraak op bezwaar gehandhaafd. Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Gelderland (hierna: de Rechtbank).

1.8

De Rechtbank heeft, bij uitspraak van 29 oktober 2015^[2], geoordeeld dat het beroep van belanghebbende gegrond is en heeft de legesnota vernietigd. De Rechtbank heeft daartoe, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, overwogen dat ‘de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro opgevat moet worden als een verbod om leges te heffen’.

1.9

De Rechtbank heeft vervolgens de vraag wat de reikwijdte is van de legessanctie, aldus beantwoord: ‘het niet passen van de gevraagde omgevingsvergunning in het vigerende bestemmingplan heeft (…) niet tot gevolg dat de verstrekte dienst geen verband houdt met het bestemmingsplan. De aanvraag omgevingsvergunning heeft betrekking op grondgebied waarvoor het bestemmingsplan geldt, zodat de in verband met deze aanvraag verstrekte diensten verband houden met het bestemmingsplan’.

1.1

Tevens heeft de Rechtbank overwogen dat ‘alle in rekening gebrachte leges direct op de aangevraagde omgevingsvergunning [zien]. Weliswaar splitst (…) [de Heffingsambtenaar, A-G] het totale legesbedrag uit naar verschillende categorieën, maar feitelijk hebben deze leges betrekking op één en dezelfde vergunningsaanvraag. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat alle in rekening gebrachte leges onder de legessanctie vallen’.

1.11

Naar aanleiding van het hoger beroep van de Heffingsambtenaar heeft het Hof, bij uitspraak van 1 november 2016, beslist dat de uitspraak van de Rechtbank moet worden bevestigd en heeft het hoger beroep ongegrond verklaard.

1.12

Het Hof heeft daartoe overwogen dat ‘het belastbare feit in dezen (…) het in behandeling nemen van een aanvraag [is]. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag is gedaan en in behandeling is genomen meer dan tien jaar nadat het bestemmingsplan is vastgesteld en dat de legessanctie als bedoeld in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro in werking is getreden’.

1.13

Het Hof heeft overwogen dat ‘er (…) slechts één belastbaar feit [is] waarvoor één tarief in rekening gebracht kan worden, dat is opgebouwd uit verschillende (samenhangende) onderdelen’. Het Hof heeft geoordeeld dat ‘alle activiteiten die uit de in behandeling genomen aanvraag voortvloeien die kunnen leiden tot het in rekening brengen van leges als samenhangend worden beschouwd in die zin dat zij onderdeel zijn van één dienst die door of namens het gemeentebestuur wordt verstrekt en die verband houdt met het bestemmingsplan’.

1.14

Het Hof heeft de stelling van de Heffingsambtenaar dat de legessanctie niet van toepassing is omdat de omgevingsvergunning slechts kon worden afgegeven met toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid in de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo niet gehonoreerd. Het Hof heeft daartoe overwogen: ‘ook in dat geval moet immers, voorafgaand aan de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid, aan de hand van het vigerende bestemmingsplan worden getoetst of een omgevingsvergunning kan worden afgegeven binnen de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt’.

1.15

Tot slot heeft het Hof geoordeeld dat gelet op de ‘parlementaire geschiedenis van artikel 3.1 van de Wro (…) het werkwoord invorderen in de tekst van de wet naar de bedoeling van de wetgever moet worden gelezen als: vorderen. Daar komt bij dat het vaststellen van de legesnota weinig zin zou hebben omdat de verzending ervan als eerste daad van invordering moet worden gezien en derhalve op grond van artikel 3.1 van de Wro bekendmaking van het besluit niet mogelijk is’. Het Hof heeft geoordeeld dat ‘de ongewenste situatie moet worden vermeden dat niet invorderbare heffingen worden vastgesteld en gehandhaafd. Ook moet worden vermeden dat als gevolg daarvan de betaling van een niet invorderbare heffing door de betaler niet als onverschuldigd betaald kan worden teruggevorderd’.

1.16

Het College komt thans in cassatie met één middel op tegen de Hofuitspraak. In zijn middel voert het College aan het niet eens te zijn met de wijze waarop het Hof de legessanctie, zoals bedoeld in artikel 3.1, vierde lid van de Wro en de Legesverordening Zevenaar 2013 en de bijbehorende Tarieventabel, heeft geïnterpreteerd en toegepast. Het middel omvat een aantal klachten.

1.17

Deze conclusie is verder als volgt opgebouwd. In onderdeel 2 worden de feiten en het geding in feitelijke instanties beschreven, gevolgd door het geding in cassatie in onderdeel 3. Onderdeel 4 omvat een overzicht van wetgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur.^[3]In onderdeel 5 worden de aangevoerde klachten behandeld; gevolgd door de conclusie in onderdeel 6.

2.De feiten en het geding in feitelijke instanties

Feiten

2.1

Het Hof heeft de feiten als volgt vastgesteld:^[4]

2.1

Belanghebbende heeft op 29 juli 2013 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning aan de [a-straat] te [Z] . De omgevingsvergunning is op 16 januari 2014 afgegeven.

2.2

De [a-straat] is gelegen in het buitengebied van de gemeente Zevenaar. Het aldaar vigerende bestemmingsplan op 29 juli 2013 was het Bestemmingsplan Buitengebied 2000, dat op 24 oktober 2001 is vastgesteld.

2.3

De legesnota bedraagt € 8.606,90 en is opgebouwd uit de volgende bedragen:

Artikel 2.12, lid 1a onder 3° Wabo € 4.154,79

Welstandsbeoordeling € 516,32

Bouwactiviteiten € 4.154,79

Verminderingen in verband met de conceptaanvraag
€ 219.00neg

Totaal € 8.606,90

Rechtbank Gelderland

2.2

De Rechtbank heeft het geschil als volgt omschreven:^[5]

In geschil is of de leges, gelet op het bepaalde in artikel 3.1, vierde lid van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), terecht aan eiser in rekening zijn gebracht.

2.3

De Rechtbank heeft ten aanzien van dit geschil overwogen:

5. In de Tweede nota van wijziging van het wetsvoorstel Wro staat:

(…)^[6]

6. In de Nota naar aanleiding van het verslag van dit wetsvoorstel is over de fatale termijnen in de Wro het volgende opgenomen:

(…)^[7]

7. Tussen partijen is niet in geschil dat de in artikel 3.1, vierde lid van de Wro genoemde termijn is verstreken, zodat de legessanctie van deze bepaling in werking treedt.

8. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat hij geen leges heft wanneer invordering op grond van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro niet mogelijk is. De rechtbank ziet geen aanleiding dit standpunt onjuist te achten. Als een heffingsbeslissing wordt genomen met het doel deze belasting ook in te vorderen, terwijl invordering duidelijk in strijd is met de wet, zou het rechtszekerheidsbeginsel immers aan het onverkort handhaven van die beslissing in de weg staan. Voorts blijkt uit de onder 6. geciteerde parlementaire toelichting van de Wro dat de Minister verschillende bewoordingen gebruikt om de gevolgen van een termijnoverschrijding aan te duiden. De Minister gebruikt zowel de term “niet langer verschuldigd” als “vervallen van de bevoegdheid om rechten te heffen” waar in de tekst van het wetsvoorstel en de uiteindelijke wettekst gesproken wordt van “invorderen”. De rechtbank is op grond daarvan van oordeel dat de wetgever met de term “invorderen” in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro het oog heeft gehad op het heffen van rechten en niet op het invorderen van geheven rechten op grond van de Invorderingswet 1990. Daaruit volgt dat de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro opgevat moet worden als een verbod om leges te heffen.

9. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld wat de reikwijdte is van de legessanctie. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten aanzien van de onderhavige aanvraag omgevingsvergunning geen sprake is van diensten die verband houden met het bestemmingsplan, omdat de omgevingsvergunning met behulp van een buitenplanse afwijking is verleend. Met een buitenplanse afwijking wordt het vigerende bestemmingplan terzijde gesteld en vindt geen toetsing aan het bestemmingsplan plaats, aldus verweerder.

De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Het niet passen van de gevraagde omgevingsvergunning in het vigerende bestemmingplan heeft naar het oordeel van de rechtbank met tot gevolg dat de verstrekte dienst geen verband houdt met het bestemmingsplan. De aanvraag omgevingsvergunning heeft betrekking op grondgebied waarvoor het bestemmingsplan geldt, zodat de in verband met deze aanvraag verstrekte diensten verband houden met het bestemmingsplan.

10. Verweerder stelt voorts dat alleen de leges ter zake van de toetsing aan het bestemmingsplan onder de legessanctie vallen, aangezien alleen deze leges direct betrekking hebben op het verouderde bestemmingplan. Voor de overige in rekening gebrachte leges ontbreekt volgens verweerder dit directe verband. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn redenering. Uit de aangehaalde Tweede nota van wijziging blijkt dat de legessanctie ziet op leges ten aanzien van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten. Naar het oordeel van de rechtbank zien alle in rekening gebrachte leges direct op de aangevraagde omgevingsvergunning. Weliswaar splitst verweerder het totale legesbedrag uit naar verschillende categorieën, maar feitelijk hebben deze leges betrekking op één en dezelfde vergunningsaanvraag. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat alle in rekening gebrachte leges onder de legessanctie vallen.

11. Gelet hierop dient het beroep gegrond te worden verklaard.

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

2.4

Het Hof heeft het geschil als volgt omschreven:^[8]

3.1

In geschil is of de legesnota terecht is vastgesteld.

2.5

Het Hof heeft ten aanzien van dit geschil overwogen:

4.2

Op grond van artikel 2 van Pro de Legesverordening 2013 van de gemeente Zevenaar worden onder de naam ‘leges’ rechten geheven voor - onder meer - door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. In de Tarieventabel, behorende bij de Legesverordening 2013 is - onder meer - het volgende opgenomen:

(…)^[9]

4.3

Het belastbare feit in dezen is het in behandeling nemen van een aanvraag. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag is gedaan en in behandeling is genomen meer dan tien jaar nadat het bestemmingsplan is vastgesteld en dat de legessanctie als bedoeld in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro in werking is getreden.

4.4

Anders dan de heffïngsambtenaar verdedigt, is het Hof van oordeel dat de omstandigheid dat sprake is geweest van een conceptaanvraag voordat de aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend en bij de behandeling waarvan reeds is gebleken dat het bouwvoornemen in strijd is met het bestemmingsplan, niet met zich brengt dat bij het in behandeling nemen van de aanvraag geen toetsing meer plaatsvindt aan het bestemmingsplan. Bij het behandelen van de definitieve aanvraag zal immers die toets wederom plaats moeten vinden. Dat daarbij zal worden aangesloten bij de eerdere toets ter zake van de conceptaanvraag doet daaraan niet af.

4.5

Hetzelfde heeft te gelden voor de stelling van de heffïngsambtenaar dat de legessanctie niet van toepassing is omdat de omgevingsvergunning slechts kon worden afgegeven met toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid. Ook in dat geval moet immers, voorafgaand aan de toepassing van de afwijkingsmogelijkheid, aan de hand van het vigerende bestemmingsplan worden getoetst of een omgevingsvergunning kan worden afgegeven binnen de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Pas bij een ontkennende beantwoording van die vraag wordt aan de toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid toegekomen.

4.6

Gelet op de door de Rechtbank reeds aangehaalde parlementaire geschiedenis van artikel 3.1 van de Wro is het Hof, met de Rechtbank, van oordeel dat het werkwoord invorderen in de tekst van de wet naar de bedoeling van de wetgever moet worden gelezen als: vorderen. Daar komt bij dat het vaststellen van de legesnota weinig zin zou hebben omdat de verzending ervan als eerste daad van invordering moet worden gezien en derhalve op grond van artikel 3.1 van de Wro bekendmaking van het besluit niet mogelijk is. Het Hof is voorts van oordeel dat de ongewenste situatie moet worden vermeden dat niet invorderbare heffingen worden vastgesteld en gehandhaafd. Ook moet worden vermeden dat als gevolg daarvan de betaling van een niet invorderbare heffing door de betaler niet als onverschuldigd betaald kan worden teruggevorderd.

4.7

Anders dan de heffingsambtenaar verdedigt moeten alle activiteiten die uit de in behandeling genomen aanvraag voortvloeien die kunnen leiden tot het in rekening brengen van leges als samenhangend worden beschouwd in die zin dat zij onderdeel zijn van één dienst die door of namens het gemeentebestuur wordt verstrekt en die verband houdt met het bestemmingsplan. De in 4.2 geciteerde bepaling uit de Tarieventabel noopt ook tot die conclusie. Er is slechts één belastbaar feit waarvoor één tarief in rekening gebracht kan worden, dat is opgebouwd uit verschillende (samenhangende) onderdelen. De situatie, bedoeld in de laatste volzin van het geciteerde artikel doet zich in dit geval niet voor.

2.6

Nijmeijer heeft geannoteerd:^[10]

2. De heffingsambtenaar van de gemeente Zevenaar had de tekst van art. 3.1 lid 4 strikt gevolgd en meende dat die bepaling geen betrekking heeft op de bevoegdheid om leges te heffen. Het wetsartikel heeft het immers alleen over invorderen. Die redenering wordt in meer gemeenten gevolgd, zie o.a. de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 30 maart 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:906 met name r.o. 5.3 (…)^[11]. Net als in de casus-Teylingen, volgt het Hof in de hierboven afgedrukte uitspraak die uitleg niet. Het Hof wijst onder meer op de bedoeling van de wetgever en is bovendien van oordeel dat het niet zo mag zijn dat in een geval waarin de bevoegdheid ontbreekt om leges in te vorderen maar naar aanleiding van een verzonden legesnota niettemin is betaald, die betaling niet onverschuldigd is gedaan. Bovendien wordt met het verzenden van de legesnota - het ‘heffen’ van de leges - een eerste daad van invordering gepleegd. Dat is sowieso niet toegestaan (in die zin ook P.J.J. van Buuren, ‘Het vervallen van de invorderingsbevoegdheid als financiële prikkel in de ruimtelijke ordening’, in: H.P.A.M. van Arensdonk, J.J.M. Jansen, L.G.M. Stevens, Wetgevingskunsten, (vriendenbundel aangeboden aan Jan Kees Bartel), SDU Den Haag 2010, p. 55-62, i.h.b. p. 59^[12]). Zonder bekendmaking van de legesnota ontstaat geen betalingsverplichting. Ergo: het heffen noch het invorderen van leges is mogelijk.

3. Ook over de vraag wat art. 3.1 lid 4 Wro precies verstaat onder de ‘verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan’, is discussie mogelijk. Hoe direct moet dat verband eigenlijk zijn? In de onder punt 2 genoemde casus Teylingen komt dit aspect evenzeer aan de orde en het Hof merkt daarover op - met verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de Wro - dat ‘verband houden met’ ruim moet worden uitgelegd en dat vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten daaronder vallen. Dat ligt mijns inziens voor de hand, omdat in het kader van die vergunningen rechtstreeks aan het bestemmingsplan wordt getoetst. Hetzelfde geldt voor een binnenplanse omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan (art. 3.6 lid 1 onder c Wro jo art. 2.12 lid 1 onder a onder 1° Wabo) omdat de bevoegdheid tot het verlenen van een dergelijke omgevingsvergunning rechtstreeks aan het desbetreffende bestemmingsplan wordt ontleend. Minder vanzelfsprekend vind ik dat een buitenplanse omgevingsvergunning (art. 2.12 lid 1 onder a onder 2° of onder 3° Wabo) voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan door de legessanctie wordt getroffen. In de eerste plaats ontbreekt in zo’n geval een verband met de bestemmingsplanregels: er wordt juist van het plan afgeweken, buiten de planregels om. Het Hof kiest echter een (heel) ruime insteek: om te kunnen bepalen of een buitenplanse omgevingsvergunning nodig is, moet het bouwplan eerst aan het bestemmingsplan worden getoetst. Zo bezien is er inderdaad een verband met het bestemmingsplan, maar dat verband is beduidend minder nauw en van een andere orde dan bij een omgevingsvergunning voor bouwen of een binnenplanse afwijkvergunning. Verdedigd zou kunnen worden dat het een te ver verwijderd verband is om nog onder de reikwijdte van art. 3.1 lid 4 Wro te vallen. En is het zo gek om leges te heffen ten aanzien van een buitenplanse afwijkvergunning als wordt bedacht dat in geval de gemeenteraad het bouwplan niet faciliteert door middel van een buitenplanse omgevingsvergunning maar door een (partiele) herziening van het bestemmingsplan (en die keuzevrijheid heeft de raad te allen tijde) de plankosten in rekening kunnen worden gebracht bij de aanvrager van de omgevingsvergunning? Het betreft immers grondexploitatiekosten als bedoeld in art. 6.2.4 onder h Bro. De leeftijd van het bestemmingsplan dat wordt herzien doet in dat verband niet ter zake. Wezenlijk verschil tussen een herziening van het bestemmingsplan en de buitenplanse afwijking is echter dat bij de laatste de bestemmingsplanregeling onveranderd blijft; de planregeling wordt niet (partieel) geactualiseerd. Actualisering is juist hetgeen art. 3.1 lid 4 Wro beoogt. Om die reden vind ik het oordeel van het Hof het meest recht doen aan de doelstelling die aan de legessanctie ten grondslag ligt.

4. Tegen de hierboven afgedrukte uitspraak is beroep in cassatie ingesteld. Ik vermoed dat - gelet op de bestuursrechtelijke consistentie in de door het Hof gekozen benadering - op het punt van ‘heffen = invorderen’ de Hoge Raad het oordeel van het Hof volgt. Of dat ook zo is ten aanzien van de buitenplanse afwijkvergunning, moet worden afgewacht. Op de vraag in hoeverre diegenen die naar aanleiding van een in strijd met art. 3.1 lid 4 Wro verzonden legesnota hebben betaald het (dikwijls aanzienlijke) bedrag kunnen terugvorderen, loop ik in deze annotatie daarom niet vooruit (in dat verband speelt onder meer de in civilibus geldende verjaringstermijn een rol).

2.7

Bergman heeft geannoteerd:^[13]

In deze uitspraak heeft het hof voorts beslist dat alle activiteiten die de gemeente heeft verricht voor de vergunningsaanvraag als samenhangend moeten worden beschouwd. Alle activiteiten zijn onderdeel van één dienst (het in behandeling nemen van de aanvraag van een omgevingsvergunning) die door de gemeente wordt verstrekt en die verband houdt met het bestemmingsplan. Er is aldus één belastbaar feit waarvoor één bedrag in rekening kan worden gebracht. De gehele legesaanslag wordt daarom getroffen door de legessanctie. Met deze beslissing sluit het hof aan bij het oordeel van Hof Den Haag in de bovengenoemde uitspraak van 30 maart 2016^[14]. Daarin werd geoordeeld dat ook als er sprake is van deeltarieven voor de verschillende activiteiten of handelingen die deel uitmaken van het project, er sprake is van één belastbare dienst. De aldus bewerkstelligde heffingsdifferentiatie neemt niet weg dat er sprake is van één belaste dienst (het in behandeling nemen van een aanvraag van een omgevingsvergunning), ter zake waarvan één bedrag verschuldigd is. Maar let op, dit zou anders kunnen zijn indien bepaalde activiteiten in de betreffende legesverordening expliciet als afzonderlijke belastbare diensten zijn aangewezen. In dat geval zouden activiteiten van de gemeente die betrekking hebben op één aanvraag als meerdere diensten kunnen worden aangemerkt. Dit zou ertoe kunnen leiden dat er ter zake van één aanvraag meerdere belastbare feiten zijn, waarvan een aantal wellicht buiten de reikwijdte van art. 3.1 lid 4 Wro kan blijven. In deze zaak was dit dus niet aan de orde.

3.Het geding in cassatie

3.1

Het College heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.

3.2

Het middel van het College luidt:

We zijn het niet eens met de wijze waarop het Hof de legessanctie zoals bedoeld in artikel 3.1 lid 4 Wet ruimtelijke ordening heeft geïnterpreteerd en toegepast. Ook zijn we het niet eens met de wijze waarop het Hof de Legesverordening Zevenaar 2013 en de bijbehorende Tarieventabel heeft geïnterpreteerd en toegepast.

3.3

Dit middel valt uiteen in tien overwegingen, oftewel klachten, welke het College als volgt heeft toegelicht:

Hieraan hebben we de volgende overwegingen ten grondslag gelegd:

1. De consequenties van de overschrijding van de 10-jaarstermijn zijn dat leges terzake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten, zoals bedoeld in respectievelijk
artikel 2.1 lid 1 onder a, b en f van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) binnen het betrokken bestemmingsplangebied niet meer kunnen worden ingevorderd. Voor de activiteit 'het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan' 'uit artikel 2.1 lid 1 onder c van de Wabo geldt de legessanctie ons inziens niet. Om dezelfde reden dat gemeenten leges in rekening mogen brengen voor andere Wabo-activiteiten (zoals bijvoorbeeld monumenten, kap, uitweg voeren van handelsreclame etc.), mogen gemeenten ook leges in rekening brengen voor het voeren van de procedures zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a onder 2 en 3 Wabo. De legessanctie is zeker niet van toepassing op de uitgebreide omgevingsvergunning van artikel 2,12, eerste lid onder a, onder 3 Wabo. De omgevingsvergunning op basis van een ruimtelijke onderbouwing is immers de opvolger van het projectbesluit uit de Wro^[15]. Ten aanzien van het projectbesluitbesluit heeft de wetgever weliswaar ooit de bedoeling gehad om bij niet tijdige herziening van het bestemmingsplan of vaststelling van een beheersverordening de legessanctie van toepassing te laten zijn. Echter, deze legessanctie is expliciet afgeschaft bij de Invoering van de Crisis- en herstelwet.

2. Daarnaast is, ruim 2 jaar na de inwerkintreding van de Wet ruimtelijke ordening, op 1 oktober 2010 de Wabo van kracht geworden. Bij de invoering van de Wabo zijn het projectbesluit en de ontheffing vervangen door de uitgebreide omgevingsvergunning (zoals bedoeld in artikel 2,12, eerste lid, onder a, onderdeel 3 Wabo) respectievelijk de buitenplanse reguliere vergunning ter afwijking van het bestemmingsplan (kruimelprocedure zoals bedoeld in artikel 2,12, eerste lid, onder a, onderdeel 2 van de Wabo juncto artikel 4 Bijlage Pro II Besluit omgevingsrecht). Sindsdien bestaat het projectbesluit als zodanig niet meer. Vaststaat dat bij invoering van de Wabo geen bepaling is opgenomen die regelt dat geen leges kunnen worden ingevorderd indien het bestemmingsplan niet tijdig is geactualiseerd. Daarnaast ontbreekt in de Invoeringswet Wabo een bepaling waaruit zou blijken dat de legessanctie van artikel 3.1, lid 4 Wro ook van toepassing zou zijn op de uitgebreide omgevingsvergunning. De Wabo kent wel een legessanctie bij uitgebreide omgevingsvergunningen (artikel 2.9a Wabo), maar deze heeft betrekking op de tijdige beschikbaarstelling van een verleende vergunning op ruimtelijkeplannen.nl. Die situatie doet zich hier niet voor.

3. Het zou ons bevreemden als de legessanctie van toepassing zou zijn op een (uitgebreide) omgevingsvergunning die met een buitenplanse afwijking is verleend. Een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan is immers praktisch gelijk aan de herziening van een (klein deel van) het bestemmingsplan. Zodra het bestemmingsplan is herzien, is de legessanctie niet meer van toepassing, De legessanctie dient derhalve eveneens niet van toepassing te zijn indien een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wordt verleend.

4. De legessanctie uit de Wet ruimtelijke ordening is in het leven geroepen om gemeenten ertoe te zetten dat zij de bestemmingsplannen tijdig actualiseren. Een dergelijk initiatief, als het onderhavige zou bij een actualisatie van het bestemmingsplan nimmer zijn meegenomen, vanwege de te grote afwijking van het bestemmingsplan. Met een actualisatieronde worden bestemmingsplannen als het ware geüpdatet, maar daarin worden geen grote afwijkingen meegenomen. Op elk moment hadden we slechts door middel van een uitgebreide omgevingsvergunning mee kunnen werken aan het plan van de initiatiefnemer. De aanvraag paste overigens ook niet in de op het moment van vergunningverlening geldende (op 25 september 2013 vastgestelde) Beheersverordening Buitengebied Zevenaar. De legessanctie betreft bovendien slechts de met een te oud bestemmingsplan samenhangende diensten. Een uitgebreide omgevingsvergunning is dat per definitie niet. Dat staat juist los van het bestemmingsplan. In 2000 waren dat zelfs zelfstandige projectprocedures.

5.Ex nunc toetsing: op het moment van aanvraag (29 juli 2013), was er weliswaar sprake van een te oud bestemmingsplan, echter op het moment van vergunningverlening (16 januari 2014) was er al wel een nieuw planologische regime (zijnde de Beheersverordening Buitengebied Zevenaar, vastgesteld op 25 september 2013 en gepubliceerd op 24 oktober 2013). Vaststaat dat er bij omgevingsvergunningen ex nunc aan het planologische regime wordt getoetst. Alleen om die reden zijn zowel de rechtbank als het Hof er ten onrechte van uitgegaan dat er geen leges in rekening gebracht konden worden.

6. Invorderen/heffen: het Hof gaat ervan uit dat de termen invorderen/heffen moeten worden gelezen als vorderen. Dit zou wellicht kunnen betekenen dat indien de uitspraak van het Hof juist zou zijn, gemeenten ook aan mensen die wel leges hebben betaald, maar daartegen geen rechtsmiddel hebben aangewend, de betaalde leges onverschuldigd zouden moeten terugbetalen. Dit heeft vergaande gevolgen als gemeenten dit doen, terwijl dit niet hoeft, maar ook andersom heeft het vergaande gevolgen als gemeenten dit niet doen, terwijl dit wel had gemoeten. Wij staan op het standpunt dat indien de uitspraak van het Hof in stand blijft, gemeenten slechts degene die tegen de legesfactuur rechtsmiddelen heeft aangewend aanspraak maken op teruggave van de leges. Het kan namelijk niet de bedoeling zijn dat de formele rechtskracht van legesbeschikkingen wordt verbroken door de legessanctie uit de Wro. Is dit standpunt juist? Daarover zouden we ook graag een uitspraak van uw Hoge raad willen hebben.

7. Som der delen:

In de bestreden uitspraak bepaalt het Hof in punt 2.3: (…)^[16]. Het Hof bepaalt vervolgens in 4.7: (…)^[17].

Hieruit blijkt dat het Hof onze legesverordening en de bijbehorende tarieventabel onjuist heeft geïnterpreteerd. Een project in de zin van de Wabo kan bestaan uit verschillende activiteiten (zoals bouw, milieu, uitweg etc). Elke activiteit kan weer bestaan uit verschillende handelingen. Een toets in het kader van een bouwaanvraag bestaat uit de handelingen: toets

bouwbesluit, toets bouwverordening, toets welstand, toets bestemmingsplan. Een bouwaanvraag in strijd met het bestemmingsplan betreft nog een andere handeling, namelijk het opstarten van de planologische procedure om de strijdigheid op te heffen. Ook in de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening zijn er juist aparte tarieven voor verschillende activiteiten en handelingen zoals 'welstand' en 'planologisch strijdig gebruik waarbij tevens sprake is van een bouwactiviteit' etc. opgenomen. Daaruit blijkt juist dat de laatste volzin van het geciteerde artikel hier wel van toepassing is.

8. Op het moment van 'het in behandeling nemen van de aanvraag' ontstaat de belastingschuld. Niet in geschil is dat de aanvraag, die op 29 juli 2013 is ontvangen, eerst op 16 oktober 2013, in verband met het opvragen van aanvullende stukken in het kader van artikel 4:5 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) in behandeling is genomen. Op 25 september 2013 is echter het nieuwe planologische regime, zijnde de 'Beheersverordening Buitengebied Zevenaar' al door de gemeenteraad vastgesteld. Deze beheersverordening is vervolgens op 24 oktober 2013 gepubliceerd.

9. Met betrekking tot hetgeen is vermeld bij de punten 5 en 8, verzoeken we u ons duidelijkheid te verschaffen over de reikwijdte van de legessanctie met betrekking tot datum indienen aanvraag, datum in behandeling nemen aanvraag, datum verlenen vergunning.

10. Diensten die geen verband houden met het bestemmingsplan, mogen in rekening gebracht worden bij degenen die de dienstverlening in gang hebben gezet. Bij een aanvraag omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo) zijn de toets welstand, de beoordeling van de aanvraag in het kader van de Bouwverordening en het Bouwbesluit (en de uitgebreide omgevingsvergunning, zie daarvoor punt 4) diensten die geen verband houden met het (al dan niet te oude) bestemmingsplan. Voor deze diensten kan het gemeentebestuur wél leges in rekening brengen indien er sprake is van een te oud bestemmingplan zoals bedoeld In artikel 3.1 Wro. Niet onredelijk is dat slechts 10% van de dienstverlening inzake een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen betrekking heeft op de reguliere toetsing aan het bestemmingsplan. Dit punt staat los de leges die we in rekening mogen brengen voor de activiteit 'het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan' uit artikel 2.1 lid 1 onder c van de Wabo (zie punt 1).

4.Wetgeving, wetsgeschiedenis, jurisprudentie en literatuur

Algemene wet bestuursrecht

4.1

Artikel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt, voor zover thans relevant in cassatie:

1 Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:

a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of

b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of

c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,

mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

(…)

4 Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

Gemeentewet

4.2

In artikel 229 van Pro de Gemeentewet is bepaald:

1 Rechten kunnen worden geheven ter zake van:

a. het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde gemeentebezittingen of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij de gemeente in beheer of in onderhoud zijn;

b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;

c. het geven van vermakelijkheden (…)

(…)

3 Voor de toepassing van deze paragraaf (…) worden de in het eerste lid bedoelde rechten aangemerkt als gemeentelijke belastingen.

Wet ruimtelijke ordening

4.3

Artikel 3.1 van de Wro luidt:

1 De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.

2 De bestemming van gronden, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels, wordt binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, telkens opnieuw vastgesteld.

3 Telkens indien de gemeenteraad van oordeel is dat de in het bestemmingsplan aangewezen bestemmingen en de met het oog daarop gegeven regels in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening, kan hij, in afwijking van het tweede lid, besluiten tot verlenging van de periode van tien jaar, genoemd in dat lid, met tien jaar. In aanvulling op artikel 3:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht plaatsen burgemeester en wethouders de kennisgeving van het besluit tot verlenging tevens in de Staatscourant en voorts geschiedt deze langs elektronische weg.

4 Indien niet voor het verstrijken van de periode van tien jaar, genoemd in het tweede of het derde lid, de raad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan.

5 Van overschrijding van de in het tweede lid bedoelde periode doen burgemeester en wethouders schriftelijk mededeling. Zij leggen deze mededeling bij het bestemmingsplan waarin de bestemming van de grond laatstelijk is aangewezen, ter gemeentesecretarie voor een ieder ter inzage. Artikel 3:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing. Van de terinzagelegging wordt tevens mededeling gedaan in de Staatscourant en voorts langs elektronische weg.

4.4

Artikel 3.38 van de Wro luidt, voor zover thans van belang in cassatie:

1 Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van een beheersverordening geschiedt tevens langs elektronische weg.

2 De verordening wordt in elk geval binnen tien jaar na de vaststelling herzien. Artikel 3.1, vierde lid, en vijfde lid, eerste en tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

4.5

Artikel 1.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidde in 2013, voor zover thans van belang in cassatie, als volgt:

1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

activiteit:activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, of 2.2;

(…)

Beheersverordening: beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening die van toepassing is op de plaats waar de activiteit wordt of zal worden verricht;

(…)

bestemmingsplan: bestemmingsplan, provinciaal inpassingsplan of rijksinpassingsplan als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening dat van toepassing is op de plaats waar de activiteit wordt of zal worden verricht en de krachtens dat plan gestelde nadere eisen;

bevoegd gezag: bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van een besluit ten aanzien van een aanvraag om een omgevingsvergunning of ten aanzien van een al verleende omgevingsvergunning;

bouwen: plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten;

bouwverordening: bouwverordening als bedoeld in artikel 8 van Pro de Woningwet;

(…)

omgevingsvergunning: omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1 of 2.2;

onlosmakelijke activiteit: activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2;

(…)

voorbereidingsbesluit: besluit waarbij toepassing is gegeven aan artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening;

wijzigen van voorschriften van een omgevingsvergunning: wijzigen, aanvullen of intrekken van voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden of alsnog verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning.

4.6

Artikel 2.1 van de Wabo luidde in 2013, voor zover thans van belang in cassatie, als volgt:

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,

e. 1°. het oprichten,

2°. het veranderen of veranderen van de werking of

3°. het in werking hebben

van een inrichting of mijnbouwwerk

f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een beschermd monument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,

g. het slopen van een bouwwerk in gevallen waarin dat in een bestemmingsplan, beheersverordening of voorbereidingsbesluit is bepaald,

h. het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht of

i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.

2 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot hetgeen wordt verstaan onder de in het eerste lid bedoelde activiteiten.

3 Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.

4.7

Artikel 2.5 van de Wabo luidt:

1.Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.

2 Op een aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste of tweede fase wordt beslist door het bestuursorgaan dat bevoegd zou zijn te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het betrokken project. Een beschikking als bedoeld in de eerste volzin wordt voorbereid overeenkomstig de procedure die van toepassing zou zijn op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning.

(…)

8 De beschikkingen waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase worden, als deze in werking zijn getreden, tezamen aangemerkt als een omgevingsvergunning.

4.8

Artikel 2.9 van de Wabo luidt:

1 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat door daarbij aangewezen bestuursorganen van het Rijk rechten worden geheven ter zake van de behandeling van aanvragen tot verlening of gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning of wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning.

2 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de berekening en de bedragen van de krachtens:

a. artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet;

b. artikel 223, eerste lid, onder b, van de Provinciewet; of

c. het eerste lid,

te heffen rechten ter zake van de behandeling van aanvragen tot verlening of gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning of wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning.

4.9

Artikel 2.9a van de Wabo luidt:

1.Voor zover aanvragen tot verlening of gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning of wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning betrekking hebben op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, worden geen rechten geheven. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, categorieën gevallen worden aangewezen waarin de eerste volzin van overeenkomstige toepassing is.

2 De bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van door of vanwege het gemeentebestuur, provinciaal bestuur of Onze betrokken Minister verstrekte diensten die verband houden met een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van een bestemmingsplan of beheersverordening wordt afgeweken, wordt opgeschort tot het tijdstip waarop de mededeling van dat besluit krachtens artikel 3.12, tweede lid, onder b, langs elektronische weg beschikbaar is gesteld, overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels. De bevoegdheid vervalt indien de mededeling niet binnen twee maanden op de voorgeschreven wijze beschikbaar is gesteld.

4.1

Artikel 2.10 van de Wabo luidt, voor zover thans van belang in cassatie, als volgt:

1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:

a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;

b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van Pro die wet;

c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;

d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;

e. indien het advies van de Commissie voor de tunnelveiligheid, bedoeld in artikel 6, derde lid, onder b, van de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels, daartoe aanleiding geeft.

2 In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

4.11

Artikel 2.12 van de Wabo luidde, voor zover thans van belang in cassatie, als volgt:

1.Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;

c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;

d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.

4.12

Artikel 2.22 van de Wabo luidt, voor zover thans van belang:

1 In een omgevingsvergunning worden het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk beschreven.

Legesverordening

4.13

Artikel 2 (Belastbaar feit) van de Legesverordening 2013 van de gemeente Zevenaar (hierna: de Verordening) luidt:

Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor:

a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;

(…)

een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

4.14

Artikel 3 (Belastingplicht) van de Verordening luidt:

Belastingplichtig is (…) degene ten behoeve van wie de dienst is verleend of de handelingen zijn verricht.

4.15

Artikel 5 (Maatstaven van heffing en tarieven) luidt:

1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.

2. Voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het nemen van projectuitvoeringsbesluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en herstelwet bedraagt het tarief de som van de bedragen die op grond van deze verordening verschuldigd zouden zijn voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een vergunning, ontheffing, vrijstelling of enig ander besluit in het kader van de ontwikkeling en verwezenlijking van het project, voor zover het projectuitvoeringsbesluit strekt ter vervanging van deze besluiten, zoals bedoeld in artikel 2.10, derde lid, van de Crisis-en herstelwet.

4.16

Artikel 6 (Wijze van heffing) luidt:

De leges worden geheven door middel van een mondelinge dan wel gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur. Het gevorderde bedrag wordt mondeling, dan wel door toezending of uitreiking van de schriftelijke kennisgeving aan de belastingschuldige bekendgemaakt.

Tarieventabel

4.17

De Tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2013 (hierna: de Tarieventabel) luidt, voor zover thans in cassatie van belang is, als volgt:

Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning

(…)

Hoofdstuk 2 Beoordeling conceptaanvraag

2.2

Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag:

2.2.1

Tot het beoordelen van een conceptaanvraag om een om een omgevingsvergunning: € 103

(…)

Hoofdstuk 3 Omgevingsvergunning

2.3

Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk en hoofdstuk 4 van deze titel. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.

2.3.1.

Bouwactiviteiten

2.3.1.1 Indien de aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief, indien de bouwkosten

2.3.1.1.1. minder bedragen dan € 1.000.000,-, 1,85% van die bouwkosten met een minimum van € 165,-

(…)

Welstandstoets

2.3.1.2 Indien een aanvraag als bedoeld in subonderdeel 2.3.1.1 en onderdeel 2.3.15 moet worden getoetst aan de eisen van welstand waaraan het bouwplan moet voldoen, door de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit van het Gelders Genootschap, worden de tarieven van genoemde commissie gehanteerd, zoals die blijken uit de bijgevoegde tariefregeling.

(…)

2.3.3

Planologisch strijdig gebruik waarbij geen sprake is van een bouwactiviteit

Indien de aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, en niet tevens sprake is van een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief, onverminderd het bepaalde in onderdeel 2.3.1:

(…)

2.3.3.3 indien 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo wordt toegepast (buitenplanse afwijking) 1,85 % van de bouwkosten met een minimumtarief van € 455,- en een maximum van € 4.550,-

(…)

Wetsgeschiedenis I Gemeentewet

4.18

Bij Wet van 14 februari 1992, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenten, is de Gemeentewet herzien. Daarbij zijn aanvankelijk de materiële belastingbepalingen wél vernummerd, maar niet gewijzigd. De voornoemde herziening van de Gemeentewet is per 1 januari 1994 in werking getreden. De hiervoor reeds genoemde vernummerde, materiële belastingbepalingen zijn inhoudelijk pas gewijzigd en ingevoerd bij Wet van 27 april 1994.^[18]Die nieuwe materiële belastingbepalingen zijn uiteindelijk in werking getreden met ingang van 1 januari 1995.

4.19

Over het heffen van rechten en over dienstverlening in de zin van het huidige
artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet^[19]is in de Memorie van Toelichting opgemerkt:^[20]

Artikel 226 [toelichting A-G: thans artikel 229, van de Gemeentewet] heeft in vergelijking met de bestaande redactie van het huidige artikel 277 een Pro aantal wijzigingen ondergaan. Het woord leges komt in ons voorstel niet meer voor, evenmin als dat in de gemeentewet van vóór 1970 het geval was. Hiermee willen wij aangeven dat er geen wezenlijk verschil bestaat tussen de leges en de andere rechten. De leges vormen in juridisch en economisch opzicht

geen echte belastingen maar, net als de andere rechten die in dit artikel zijn opgenomen, vergoedingen voor individuele tegenprestaties van de overheid. We hebben dan ook geen afzonderlijke rechtsgrond voor de leges opgenomen. De rechten (leges) kunnen worden geheven als sprake is van dienstverlening als bedoeld in artikel 226, eerste lid, onderdeel b.

De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 9 december 1987 (Belastingblad 1988, blz. 65) bevestigd dat ook voor legesheffing de voorwaarde moet worden gesteld dat er sprake is van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Voorts is bij koninklijke besluiten van 28 december 1988, nrs. 12 en 13, de goedkeuring onthouden aan een tweetal legesverordeningen, waarin bepalingen zijn opgenomen inzake belastbare feiten waar geen dienstverlening aan ten grondslag lag. Het ging om zogenaamde meldingsprocedures in het kader van de Hinderwet en de Wet op de kansspelen (zie Belastingblad 1989, blz. 123 e.v.).

(…)

Met betrekking tot het begrip dienstverlening merken wij voorts het volgende op. Wij zijn van mening dat in een moderne staatsopvatting zeer wel van dienstverlening gesproken kan worden als het gaat om een zuiver publiekrechtelijke handeling van de overheid, zoals het afgeven van een vergunning of het verlenen van ontheffing van een verbodsbepaling. Het is in dit verband niet relevant dat de verbodssituatie van waaruit een ontheffing of een vergunning kan worden verleend niet het oorspronkelijke uitgangspunt is, zoals wel wordt betoogd. Onder dienstverlening valt ook de behandeling van de vergunningaanvrage[n] door de overheid ongeacht het resultaat van die behandeling.

4.2

In het Nader rapport is over de aansluiting van het begrip ‘rechten’ bij de in het belastingrecht gehanteerde definitie van ‘belastingen’ opgemerkt:^[21]

Waar het om gaat, zo is in de memorie van toelichting gesteld, is te voorkomen dat heffingen, onder welke benaming dan ook, zouden kunnen worden opgelegd zonder wettelijke grondslag. Door de grens tussen belastingen en andere heffingen in het midden te laten is er geen ruimte voor de gedachte dat er heffingen kunnen ontstaan die niet onder het begrip belastingen noch onder het begrip andere heffingen vallen. In het thans voorliggende wetsvoorstel is in beginsel aangesloten bij de in het belastingrecht gehanteerde definitie van het begrip belastingen die luidt: Belastingen zijn gedwongen bijdragen van particuliere huishoudingen aan de overheid, waar geen rechtstreekse individuele contraprestatie van de overheid tegenover staat, en die krachtens algemene regelen anders dan als straf wegens overtreding van de strafwet, worden gevorderd. Een belangrijk element in deze definitie is

dat bij belastingen niet kan worden gesproken van een rechtstreekse individuele relatie tussen betaling en een bepaalde overheidsprestatie. Dit is wel het geval bij retributies.

4.21

In de Memorie van Antwoord is over het heffen van rechten en over dienstverlening in de zin van het huidige artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet opgemerkt:^[22]

Wij menen uit de vraag van de V.V.D.-fractie te mogen afleiden dat het deze fractie, evenals de P.v.d.A-fractie, met name gaat om de verlening van vergunningen. Bij vergunningverlening is sprake van zowel een publiek belang als van een individueel belang. Het verbod waarvan ontheffing wordt verlangd is in het leven geroepen met het oog op de bescherming van het collectieve belang. Het verlenen van een ontheffing van dat verbod - al dan niet onder voorwaarden - is primair in het belang van een individu. Om die reden achten wij het gewenst dat voor verzoeken om ontheffingen van een verbod rechten kunnen worden geheven. Hiermee wordt de bestaande praktijk gehandhaafd. Anders ligt het indien een bepaalde activiteit in beginsel is toegestaan, doch om redenen van openbaar belang aanvullende voorschriften kunnen worden gegeven omtrent de wijze waarop de desbetreffende activiteit wordt ontplooid dan wel kan worden beoordeeld of aan eventuele voorschriften is voldaan. In dergelijke gevallen wordt meestal voorgeschreven dat met betrekking tot de desbetreffende activiteit een melding of kennisgeving moet worden gedaan. In dat geval overheerst het publieke karakter en kan er niet gesproken worden van een door de gemeente aan belanghebbende verleende dienst.

Wetsgeschiedenis I Wet Ruimtelijke Ordening

4.22

In het Wetsvoorstel Nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening) luidde artikel 3.1 van de Wro, voor zover thans relevant in cassatie, als volgt:^[23]

2. De bestemming van gronden, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels, wordt binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, telkens opnieuw vastgesteld.

3. Gedeputeerde staten kunnen op verzoek van de gemeenteraad eenmaal voor ten hoogste tien jaar ontheffing verlenen van de verplichting, bedoeld in het tweede lid. (…)

4. Bij overschrijding van de in het tweede lid of derde lid bedoelde termijn geldt van rechtswege een verplichting tot aanhouding van beslissingen als bedoeld in afdeling 3.3 en beslissingen als bedoeld in hoofdstuk IV, afdeling 1, van de Woningwet, tenzij er grond is de vergunning te weigeren. De aanhouding duurt totdat aan de verplichting tot vaststelling van een bestemmingsplan waarin die bestemming is aangewezen is voldaan en dit plan in werking is getreden.

4.23

In de Memorie van Toelichting bij de Wro staat over de legessanctie:^[24]

3.6

Actualiteit van bestemmingsplannen

Uit het oogpunt van rechtszekerheid en waarborg van ruimtelijke samenhang is het noodzakelijk dat bestemmingsplannen actueel zijn. Veel bestemmingsplannen zijn dat niet. Tijdens het Algemeen Overleg op 28 juni 2000 bleek dat maatregelen gericht op de verbetering van de actualiteit van bestemmingsplannen, steun vinden in de Tweede Kamer. Ook in alle reacties op het voorontwerp wordt de noodzaak van actuele bestemmingsplannen onderschreven.

(…)

Om de vaststelling van de bestemmingen actueel te houden is in het wetsvoorstel de plicht opgenomen dat de gemeenteraad de bestemming van gronden eens in de 10 jaar, gewijzigd of ongewijzigd, opnieuw aanwijst. De 10-jaars termijn gaat in op de dag nadat het besluit tot vaststelling van die bestemming door de gemeenteraad is genomen. Deze bepaling bewerkstelligt dat de gemeente regelmatig beziet in hoeverre de aangewezen bestemming nog voldoet.

(…)

Voor het geval dat de gemeenteraad desondanks de bestemming van de grond niet binnen de 10-jaars periode actualiseert, bevat het wetsvoorstel de bepaling dat de bestemming van in het plan begrepen gronden wordt «bevroren»: alle besluiten omtrent aanvragen voor vergunningen of ontheffingen die op een betreffend stuk grond betrekking hebben en die moeten worden getoetst aan het bestemmingsplan, dienen te worden aangehouden totdat aan de verplichting tot het gewijzigd of ongewijzigd opnieuw aanwijzen van de bestemming is voldaan. Op basis van artikel 6.1 kan een tegemoetkoming in eventueel hieruit voortvloeiende schade worden aangevraagd. De financiële, en derhalve ook politieke consequenties van deze bepaling zullen een stimulans zijn voor gemeenten om tijdig tot actualisering over te gaan. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid dat gedeputeerde staten de gemeenteraad eenmaal voor de periode van hoogstens 10 jaar ontheffing verlenen van deze verplichting. In veel reacties op het voorontwerp is gesteld dat de hiervoorbeschreven bepaling weliswaar effectief, maar in verband met de mogelijke gevolgen nogal zwaar is. Hoewel overwogen is om naast de nu voorgestelde wettelijke sanctie ook lichtere sancties in de wet op te nemen teneinde een mogelijke keuze te maken bij het opleggen van sancties, is besloten daar vooralsnog van af te zien, omdat de effecten daarvan onvoldoende lijken te zijn. Zo is als mogelijk alternatief genoemd het toepassen van een korting op door de gemeente voor aanvragen voor vergunningen en dergelijke te heffen leges. De vraag is echter of deze sanctie effectief is, omdat deze zou kunnen leiden tot een kosten-baten afweging die al gauw in het nadeel van de bestemmingsplanherziening zal uitvallen. Dat geldt met name voor de niet-dynamische buitengebieden. In de stedelijke gebieden zou een versnippering van bestemmingsplannen kunnen optreden, alleen omdat een tijdige herziening van bestemmingsplannen voor «lucratieve locaties» een positief financieel resultaat oplevert. De waarde van dit sanctiemiddel neemt bovendien af bij het terugdringen van het aantal bouwvergunningen, zoals wordt voorgestaan in de bouwregelgeving.

(…).

In de praktijk is gebleken dat een wettelijke termijn van 10 jaar als zodanig weinig zegt over de actualiteitswaarde van bestemmingen in een bestemmingsplan. Het opnemen van een vaste termijn biedt echter wel een duidelijk aanknopingspunt voor de vaststelling of een gemeente voldoet aan haar verplichting om regelmatig de bestemmingen onder de loep te nemen. Indien daarbij blijkt dat een bestemming na 10 jaar nog steeds actueel is, behoeft het niet te worden gewijzigd, maar kan het ongewijzigd opnieuw worden vastgesteld of kan door gedeputeerde staten eenmaal voor 10 jaar ontheffing van de verplichting worden verleend.

4.24

In het advies van de Raad van State en Nader Rapport staat:^[25]

Uit een oogpunt van rechtszekerheid en waarborg voor ruimtelijke samenhang is het noodzakelijk dat bestemmingsplannen actueel zijn en blijven. Bij de inrichting van het wetsvoorstel zijn mogelijkheden gecreëerd om de actualiteit van bestemmingsplannen te bewerkstelligen. Het opnemen van een vaste termijn van 10 jaar is hiervoor van betekenis. Hiermee kan worden bereikt dat het gemeentebestuur regelmatig de actualiteitswaarde van bestemmingsplannen onder de loep neemt. En als dat nodig is, kan met de nieuwe, verkorte bestemmingsplanprocedure een bestemmingsplan sneller worden geactualiseerd. Een bijdrage aan de actualiteit van een bestemmingsplan wordt ook geleverd door het vervallen van de mogelijkheid om met toepassing van de vrijstellingsregeling in artikel 19, eerste lid, van de WRO van het bestemmingsplan af te wijken; ook de beperking in het wetsvoorstel van de mogelijkheid om een buitenplanse ontheffing te verlenen tot bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevallen levert een bijdrage aan de actualiteitswaarde van een bestemmingsplan. (…) Mocht de gemeente desondanks niet tot actualisering overgaan binnen de wettelijk gestelde termijn van 10 jaar, dan bevat het wetsvoorstel een sanctie. Deze houdt in dat alle besluiten omtrent een aanvraag voor vergunning of ontheffing moeten worden aangehouden totdat aan de 10 jaar-verplichting is voldaan. De Raad plaatst kanttekeningen bij deze sanctie en wijst er op, dat de gevolgen van het tekortschieten van de overheid op deze wijze worden afgewenteld op de burger. Ik merk hier het volgende over op. Algemeen wordt onderschreven dat er behoefte bestaat aan een effectieve sanctie op het niet tijdig actualiseren van bestemmingsplannen. Er is in de afgelopen jaren veel onderzoek gedaan naar mogelijke sancties. Voorzover binnen het kader van het wetsvoorstel relevant, kunnen worden genoemd het van rechtswege laten vervallen van het bestemmingsplan, alsmede het vervallen van de mogelijkheid leges te heffen. Het blijkt zeer moeilijk te zijn een sanctie te formuleren die naar de gemeente toe effectief is zonder de burger te treffen, en waaraan geen grote bestuurslasten verbonden zijn.

4.25

De Minister van Volkshuisvestiging, Ruimtelijke Ordening en Milieu heeft in een brief aan de Tweede Kamer een toelichting gegeven op zijn voornemen in het wetsvoorstel de sanctie op het niet tijdig actualiseren van de bestemmingsplannen te wijzigen:^[26]

Een ander element van de beraadslaging betrof het vraagstuk van de actualiteit van bestemmingsplannen. Ik ben blij met de inhoudelijke steun vanuit de Kamer dat de nieuwe wet ook waarborgen moet bevatten dat bestemmingsplannen actueel zijn. Vanuit de Kamer werden evenwel indringende vragen gesteld over de keuzen die de regering in het wetsvoorstel heeft gemaakt om die actualiteit te waarborgen. Het betrof met name de rol van gedeputeerde staten bij een besluit van de gemeenteraad om ontheffing te vragen van de plicht om het bestemmingsplan na verloop van tien jaar opnieuw vast te stellen, en de sancties die het wetsvoorstel bindt aan de overschrijding van de 10-jaarstermijn. De inbreng van de aan het woord zijnde fracties is voor mij aanleiding geweest om ook die elementen van het wetsvoorstel nog eens zorgvuldig te overwegen. Ik ben tot de conclusie gekomen dat het mogelijk is aan de wensen van de Kamer tegemoet te komen zonder de doelstellingen van het wetsvoorstel op die onderdelen af te zwakken. In de reeds genoemde nota van wijziging zal ik het wetsvoorstel zo aanpassen dat het mogelijk wordt dat de gemeenteraad kan besluiten dat het de komende tien jaar niet nodig is om het bestemmingsplan opnieuw vast te stellen indien hij tot het oordeel komt dat het bestemmingsplan ook in ongewijzigde vorm een goede ruimtelijke ordening in het plangebied effectueert. De besluitvorming van de raad geschiedt in een eenvoudige snelle procedure die evenwel waarborgen bevat voor de gebruikelijke inbreng van betrokkenen en met de mogelijkheid van een rechterlijke toetsing van het besluit. Ik hecht met de Kamer aan actuele bestemmingsplannen. De rechtszekerheid en de ruimtelijke samenhang vergen dat. Om deze doelstelling boven tafel te houden zal het financiële waarborgmechanisme, dat moet bewerkstelligen dat een projectbesluit spoedig wordt gevolgd door een wijziging van een bestemmingsplan, van overeenkomstige toepassing worden bij verouderde bestemmingsplannen. De nota van wijziging zal ook daartoe een voorstel bevatten.

4.26

In de tweede nota van wijziging staat dat het voorstel van wet wordt gewijzigd:^[27]

In artikel 3.1 worden de volgende wijzigingen aangebracht:

1. In het eerste lid, tweede volzin, wordt «daarop» vervangen door: daar.

2. Het derde en vierde lid komen te luiden:

3. Telkens indien de gemeenteraad van oordeel is dat de in het bestemmingsplan aangewezen bestemmingen en de met het oog daarop gegeven regels in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening, kan hij, in afwijking van het tweede lid, besluiten tot verlenging van de periode van tien jaar, genoemd in dat lid, met tien jaar. Op de voorbereiding van het besluit is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Artikel 3.8, eerste lid, onder a, b en d, is van overeenkomstige toepassing.

4. Indien niet voor het verstrijken van de termijn van tien jaar, genoemd in het tweede of het derde lid, de raad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan.

4.27

In deze tweede nota van wijziging is eveneens een nieuwe afdeling omtrent een aan een bestemmingsplanvaststelling voorafgaand projectbesluit toegevoegd. In artikel 3.8 van de Wro^[28]stond de bepaling over het projectbesluit en in artikel 3.8e van de Wro^[29]werd ook een legessanctie op het niet tijdig actualiseren van een bestemmingsplan ingevoerd. Dit artikel luidde in de nota van wijziging:^[30]

1. Binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden leggen burgemeester en wethouders een ontwerp voor een bestemmingsplan, waarin het project is ingepast, ter inzage.

2. Bij het projectbesluit kan de in het eerste lid genoemde termijn met maximaal twee jaar worden verlengd indien op het tijdstip waarop dat besluit wordt genomen aannemelijk is dat de inpassing van het project in het bestemmingsplan zal plaatsvinden tezamen met

a. de vaststelling ingevolge artikel 3.1, tweede lid, van dat plan of

b. de inpassing in dat plan van een project op aangrenzende gronden of op gronden die betrokken zijn in hetzelfde uit te werken bestemmingsplan.

3. Zolang niet een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid is vastgesteld, wordt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die betrekking hebben op het projectbesluit opgeschort tot het tijdstip waarop dat plan is vastgesteld. De bevoegdheid vervalt indien het bestemmingsplan niet binnen 6 maanden na het einde van de in het eerste lid gestelde, in voorkomend geval krachtens het tweede lid verlengde, termijn is vastgesteld.

4.28

De introductie van het projectbesluit is in de tweede nota van wijziging als volgt toegelicht:^[31]

Het projectbesluit

De tekst van het wetsvoorstel gaat ervan uit dat een wenselijk geoordeelde wijziging in de fysieke omgeving die strijdig is met een geldend bestemmingsplan, wordt mogelijk gemaakt met een procedure tot wijziging van dat bestemmingsplan. Deze nota van wijziging voorziet erin dat die procedure gefaseerd kan worden doorlopen door middel van een projectbesluit. Dat besluit maakt het mogelijk projectgericht reeds een start te maken met activiteiten die strijdig zijn met de vigerende bestemming of daaraan verbonden regels in een bestemmingsplan, vooruitlopend op de wijziging daarvan. Het projectbesluit wordt later gevolgd door een aanpassing van het bestemmingsplan. De tussenstap van het projectbesluit is derhalve te kenschetsen als facultatief gefaseerde besluitvorming: eerst de zakelijke besluitvorming over de nieuwe bestemming dan wel het nieuwe beoogde gebruik van de grond of de opstallen op basis van een projectbeschrijving, in een latere fase de beheersmatige regeling daarvan in het bestemmingsplan door een aanpassing van dat plan.

Een projectbesluit, dat voorziet in activiteiten of resultaten die strijdig zijn met het geldende bestemmingsplan, moet enkele essentialia bevatten. Allereerst zal het besluit helder omschreven moeten zijn, zodat voor een ieder de met het project te bereiken doelen inzichtelijk zijn. Omdat het project niet past in het geldende bestemmingsplan zal de planafwijking gemotiveerd moeten zijn. In de nota van wijziging is die motiveringplicht geconcretiseerd: het besluit vergt een ruimtelijke onderbouwing. Die ruimtelijke onderbouwing bevat de weging van het initiatief en van de ruimtelijke inpasbaarheid van de nieuw beoogde bestemming of het nieuwe gebruik van de grond en de (te realiseren of aan te passen) (bouw)werken. In dit verband kan onder andere aandacht geschonken worden aan de relatie tot de gevolgen van het project voor de in het gebied aanwezige waarden, zoals de ecologische hoofdstructuur, de archeologische of de cultuurhistorische waarden. Het ligt voor de hand dat die onderbouwing ook een beschrijving bevat van de redenen waarom van het bestemmingsplan wordt afgeweken.

(…)

De voorgestelde regeling bevat in artikel 3.8e, eerste lid, het voorschrift dat burgemeester en wethouders binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden, een nieuw bestemmingsplan in ontwerp ter inzage leggen waarin het projectbesluit is ingepast. Die termijn kan bij het projectbesluit met maximaal twee jaar worden verlengd (artikel 3.8e, tweede lid). Zoals hierboven is gesteld, is het projectbesluit een facultatieve eerste fase in de procedure tot wijziging van het planologisch regime.

(…)

De ervaringen met de termijnbepalingen onder de huidige WRO leren dat een termijnbepaling zonder waarborgen voor een conforme toepassing weinig zinvol is. Teneinde te bewerkstelligen dat de noodzakelijk aanpassing van het bestemmingsplan ook daadwerkelijk geschiedt, is in artikel 3.8e, derde lid, bepaald dat rechten («leges»), verschuldigd voor vergunningen of andere diensten die verband houden met dat bestemmingsplan, niet kunnen worden ingevorderd tot het moment waarop het bestemmingsplan is vastgesteld. In deze periode is dus sprake van een opschorting van de betalingsverplichting. Dat is een belangrijke prikkel om voortvarend aan de slag te gaan met de noodzakelijke aanpassing. Indien na afloop van 18 maanden na het projectbesluit (of indien de eenjaartermijn door de gemeenteraad is verlengd: maximaal drie jaar en zes maanden) het bestemmingsplan nog niet is aangepast, vervalt de mogelijkheid tot invordering van de bedoelde rechten en bijdragen.

(…)

Het derde lid van dit artikel bevat een financiële stimulans voor het gemeentebestuur om aan het eerste lid ook daadwerkelijk inhoud te geven. Gedurende de periode waarin het bestemmingsplan nog niet in ontwerp ter inzage is gelegd, kan het gemeentebestuur geen leges invorderen voor verleende diensten, zoals voor het nemen van het projectbesluit of de afgifte van de vergunningen die voor de realisatie van het project noodzakelijk zijn. Wordt bovendien het plan niet binnen zes maanden na de terinzagelegging van het ontwerp vastgesteld, dan vervalt die invorderingsbevoegdheid van het gemeentebestuur.

4.29

De wijziging ten aanzien van de legessanctie in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro is als volgt toegelicht:^[32]

Zoals hierboven bij het projectbesluit reeds is opgemerkt, vergen de rechtszekerheid en de ruimtelijke samenhang actuele bestemmingsplannen. De wet moet daarom die actualiteit waarborgen en voorzien in een actieve houding van bestuursorganen. Ik ben tot de conclusie gekomen dat de borging van de actualiteit van bestemmingsplannen kan geschieden door enerzijds de mogelijkheid van verlenging van de 10-jaarsperiode met een vereenvoudigde procedure te introduceren en anderzijds financiële prikkels in te bouwen die een actieve naleving van de actualiseringsverplichting bevorderen.

In de lijn van de wensen van de Kamer, het advies van de Raad van State en de vele maatschappelijke reacties voorziet deze nota van wijziging in een aanpassing van het wetsvoorstel zonder dat deze de doelstellingen van het wetsvoorstel op die onderdelen afzwakt. De nota van wijziging bewerkstelligt dat de gemeenteraad, indien hij tot het oordeel komt dat het bestemmingsplan, zoals het daar ligt, nog actueel is, na een eenvoudige procedure kan verklaren, dat het bestemmingsplan nog steeds voldoet aan de eisen die een goede ruimtelijke ordening in het plangebied stelt. De besluitvormingsprocedure bevat waarborgen voor de gebruikelijke inbreng van betrokkenen en de mogelijkheid van een rechterlijke toetsing van het besluit. In deze opzet is de ontheffing van de actualiseringsverplichting door gedeputeerde staten, die in het wetsvoorstel was opgenomen, niet langer nodig. Verwacht mag worden dat met deze voorziening de financiële en organisatorische belemmeringen voor gemeenten om aan de 10-jaarlijkse herzieningsplicht gehoor te geven, zijn weggenomen.

(…)

De tweede wijziging regelt in het nieuwe vierde lid de consequenties van de overschrijding van de 10-jaarstermijn: als de raad niet binnen dat tijdvak een nieuw bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel besloten heeft de termijn met tien jaar is verlengen kunnen leges terzake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten binnen het betrokken bestemmingsplangebied vanaf het moment van het verstrijken van de 10-jaarstermijn niet worden ingevorderd. Indien nadien alsnog een bestemmingsplan wordt vastgesteld «herleeft» de bevoegdheid, doch dan uiteraard voor de legesplichtige verzoeken die betrekking hebben op het nieuwe bestemmingsplan en na de vaststelling hiervan ontstaan zijn.

4.3

In de Nota naar aanleiding van het verslag staat:^[33]

De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat bij sommige van de termijnen waarvan in het wetsvoorstel sprake is, een sanctie is gesteld op het niet halen van die termijn. Zij vragen of niet alle in het wetsvoorstel opgenomen termijnen zogenoemde fatale termijnen zouden moeten kennen.

(…)

Ook de leden van de VVD-fractie hebben op die plaats gevraagd hoe de regering staat tegenover het introduceren van fatale termijnen in de Wro. Hoezeer ik ook van mening ben dat het verbinden van een sanctie aan een termijnoverschrijding waar mogelijk overweging verdient, een vergaande maatregel als door deze leden aangereikt is niet haalbaar. Deze zou immers geen rekening houden met het specifieke doel van iedere specifieke termijn. Op voorhand staat vast dat sommige termijnen betrekking hebben op procedures, beslissingen of besluiten waarvan het karakter zich verzet tegen een «rechtsgevolg van rechtswege», om nu maar eens een andere omschrijving te geven van de fatale termijn. Met die omschrijving wordt precies in algemene zin aangegeven wat er feitelijk aan de hand is bij een fatale termijn: na het verstrijken ervan is er van rechtswege iets veranderd in de rechtsverhouding tussen bestuur en bestuurden. Daarmee is tevens het verschil aangegeven met de «termijn van orde», die geen rechtsgevolgen teweegbrengt. Bij het ontwerpen van het voorliggende wetsvoorstel is per voorgeschreven termijn bezien in hoeverre het in deze zin verbinden van een rechtsgevolg aan een termijnoverschrijding wenselijk is. Zoals de leden van de CDA-fractie zelf al hebben aangegeven, heeft dit laatste in een aantal gevallen geleid tot het verbinden van sancties aan termijnoverschrijding. Ik benadruk dat niet al die sancties direct leiden tot een finale afronding, in positieve of negatieve richting, van de desbetreffende procedure.

(…)

De leden van de CDA-fractie achten het verstandig dat bestemmingsplannen slechts 10 jaar mogen gelden, maar zij willen graag een reactie van de regering op de opvatting dat met de gekozen sanctie (de verplichting tot aanhouden van beslissingen) de verkeerde partijen worden getroffen. Zij vragen of het gemeentebestuur geen sanctie opgelegd moet krijgen. Geheel in de lijn met de opvatting van deze leden heb ik reeds in de tweede nota van wijziging op dit punt een aanpassing aangebracht. Ik stel daarin, met schrapping van de genoemde aanhoudingsplicht, een financiële sanctie voor ten laste van het gemeentebestuur. In artikel 3.1, vierde lid, wordt bepaald dat indien niet voor het verstrijken van de termijn van tien jaar de raad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, de bevoegdheid vervalt tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip van verstrijken van de termijn door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan.

4.31

In de Nota naar aanleiding van het nader verslag staat:^[34]

De leden van de VVD-fractie hebben nog eens aangegeven veel waarde te hechten aan de mogelijkheid tot het verbinden van fatale gevolgen aan termijnen die worden genoemd in de Wro. Het is volgens hen een veelgehoorde klacht van burgers dat overheidsorganen besluiten voor zich uit schuiven, juist ook op het terrein van de ruimtelijke ordening.

(…)

Allereerst wil ik erop wijzen dat in het kader van de in voorbereiding zijnde regeling van de omgevingsvergunnning de effecten van overschrijding van beslistermijnen nader worden bezien. Voor wat betreft de Wro ben ik reeds eerder, na onderzoek naar aanleiding van eerder door deze leden gestelde vragen ter zake, tot de slotsom gekomen dat het wetsvoorstel geen reële verdere ruimte biedt voor de opneming van meer fatale termijnen dan die welke het wetsvoorstel reeds bevat.

Ik noem allereerst de artikelen of onderdelen van artikelen, die fatale termijnen voor bestuursorganen bevatten, met een korte aanduiding van de gevolgen die termijnoverschrijding heeft:

• 3.1, tweede lid:^[35]rechten voor bepaalde besluiten zijn niet langer verschuldigd;

(…)

• 3.8e: opschorting, en vervolgens vervallen, van bevoegdheid om rechten te heffen;

Ik constateer alsdan dat aan termijnoverschrijding van in al deze artikelen opgenomen termijnen rechtsgevolgen zijn verbonden. Het wetsvoorstel voorziet dus al op een groot aantal plaatsen in een sanctie op termijnoverschrijding.

De overige in het wetsvoorstel opgenomen termijnen zijn zogenaamde termijnen van orde. Dat wil zeggen dat sprake is van een wettelijk voorgeschreven termijn, aan de overschrijding waarvan de wet geen sanctie verbindt. Ik wijs in dit verband echter op artikel 6:2 van Pro de Awb. Ingevolge dit artikel is de schriftelijke weigering om een besluit te nemen of het niet tijdig nemen van een besluit voor beroep vatbaar.

Als gezegd is thans een wettelijke regeling van de omgevingsvergunning in voorbereiding. Een aantal van de nu nog in het onderhavige wetsvoorstel voor de Wro opgenomen besluiten zal onder het regime van de toekomstige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht worden gebracht. Blijkens het desbetreffende voorontwerp gaat het hierbij om de aanleg- en de sloopvergunning en voorts om verzoeken tot tijdelijke of tot permanente ontheffing van een bestemmingsplan, alle vier beschikkingen op aanvraag.

(…)

Thans wil ik voor de vier bovengenoemde categorieën de huidige lijn die in het wetsvoorstel voor de nieuwe Wro is opgenomen, handhaven. Wat betreft verzoeken om vaststelling/wijziging van een bestemmingsplan of de afgifte van een projectbesluit merk ik ten slotte het volgende op. Het kenmerkende verschil tussen een aanvraag om een vergunning of ontheffing en deze aanvragen is, dat de eerste betrekking hebben op een beschikking (voor een individueel geval, dus), waarbij getoetst kan worden aan een planologisch kader, terwijl de tweede betrekking hebben op de vaststelling of wijziging van het planologisch kader zelf (en meestal geen beschikking zijn, maar een besluit van algemene strekking).

4.32

Bij Memorie van Antwoord heeft de Minister van Volkshuisvestiging, ruimtelijke ordening en milieubeheer geantwoord op vragen van fracties in de Eerste Kamer:^[36]

Ik acht het van groot belang dat bestemmingsplannen actueel zijn. Daarom dienen deze eens in de tien jaar op actualiteit te worden bezien. Dit kan inhouden het opnieuw vaststellen van een bestemmingsplan, of het verlengen van het geldende bestemmingsplan (als dat geldende plan nog actueel is). Ondernemen gemeenten binnen die tien jaar niet één van deze twee acties, kan kunnen zij voor vergunningplichtige activiteiten binnen het desbetreffende plangebied geen rechten invorderen. Ook beheersverordeningen dienen eens in de tien jaar te worden herzien. De verlengingsmogelijkheid speelt hier geen rol, omdat de procedure voor de beheersverordening zodanig eenvoudig is, dat geen negatief verschil meer bestaat met de verlengingsprocedure. Herzien gemeenten niet binnen de termijn van tien jaar hun beheersverordening, dan vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van leges ter zake van activiteiten binnen het in die verordening begrepen gebied.

(…)

Ik hecht er op deze plaats aan nogmaals te benadrukken dat actuele bestemmingsplannen van groot belang zijn. Om dit te garanderen, zijn financiële prikkels in het wetsvoorstel ingebouwd. Voor het projectbesluit betekent dit het volgende. In de regel dient binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden een ontwerp van een bestemmingsplan, waarin het projectbesluit is ingepast, ter inzage te worden gelegd.

(…)

De bevoegdheid tot het invorderen van rechten wordt opgeschort totdat het bestemmingsplan is vastgesteld. Geschiedt deze vaststelling niet binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn van respectievelijk één, drie of vijf jaar, dan vervalt de bevoegdheid. Deze regeling moet ervoor zorgdragen dat projectbesluiten daadwerkelijk gevolgd worden door aanpassing van het bestemmingsplan. Dit zorgt voor actuele bestemmingsplannen en dus duidelijkheid voor de burger.

4.33

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening) in de Eerste kamer heeft de Minister van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer over de legessanctie opgemerkt:^[37]

De heer Van den Berg heeft gevraagd of de sanctie op de termijnoverschrijding bij actualisering van het bestemmingsplan effectief is. De sanctie is gelegen in het vervallen van de mogelijkheid tot het invorderen van leges. Ik heb overigens dezelfde vraag gesteld toen ik hiermee in aanraking kwam. Het kan hoog oplopen, afhankelijk van de grootte van het plan, van tienduizenden euro's tot meer dan 1 mln. bij een groot plan. Daar hebben gemeenten een enorme hekel aan, is mij meegedeeld. Wij nemen dus aan dat dit een vrij pittige prikkel is, die voldoende zal werken.

4.34

De vaste commissie voor Volkshuisvestiging, Ruimtelijke Ordening en Milieu/Wonen, Wijken en Integratie heeft in de vergadering van 29 september 2009 vragen gesteld over het functioneren van de legessanctie voor het projectbesluit, zoals was opgenomen in artikel 3.13 van de Wro^[38]. De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft toegelicht:^[39]

Ook ik heb signalen ontvangen dat gemeenten een terughoudend gebruik maken van de bevoegdheid tot het nemen van projectbesluiten. De oorzaak hiervan moet gevonden worden in de in artikel 3.13 van de Wro opgenomen randvoorwaarden die aan het gebruik van de bevoegdheid worden gesteld. De eerste randvoorwaarde is dat het projectbesluit als

hoofdregel uiterlijk binnen een jaar moet worden ingepast in het onderliggende bestemmingsplan. Gemeenten ervaren dit als een herhaling van de procedure en een dubbeling van bestuurlijke lasten. De tweede randvoorwaarde is dat de leges voor het projectbesluit pas ingevorderd kunnen worden zodra het nieuwe bestemmingsplan tijdig in werking is getreden. Mocht dat niet lukken, dan vervalt de mogelijkheid tot het invorderen van de leges. Gemeenten ervaren daarbij het invorderen van de leges als problematisch, zeker in het geval de (rechts)persoon aan wie het projectbesluit is verleend inmiddels failliet, opgeheven of na rechtsopvolging onvindbaar is geworden. Een aantal gemeenten wil deze financiële risico’s vermijden en nemen in plaats daarvan besluiten tot partiële herziening of

stellen bestemmingsplannen vast ter grootte van een perceel («postzegelplan»). Deze constateringen zijn de aanleiding geweest om in het kader van de Crisis- en herstelwet, bij nota van wijziging^[40]voor te stellen om de genoemde randvoorwaarden van artikel 3.13 van de Wro te doen vervallen. Hiermee wordt beoogd dat het projectbesluit - met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo): omgevingsvergunning - alsnog het bedoelde adequate instrument wordt voor projectplanologie. In de Wro blijft overigens onverminderd de verplichting bestaan dat bestemmingsplannen elke tien jaar geactualiseerd worden. Om de nakoming van die verplichting te bewerkstelligen is vastgelegd dat geen leges, die verschuldigd zijn ter zake van diensten die verband houden met die bestemmingsplannen, niet kunnen worden ingevorderd indien niet aan die verplichting wordt voldaan. Gewaarborgd is daarmee dat projectbesluiten (straks als de Wabo in werking is getreden: omgevingsvergunningen) in het reguliere actualiseringsritme van een bestemmingsplan of beheersverordening zullen worden ingepast in de integrale op het gebied afgestemde planologische beheersregeling.

4.35

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft naar aanleiding van een artikel in de Telegraaf geantwoord op vragen over de legesheffing bij bestemmingsplannen ouder dan 10 jaar:^[41]

Vraag 2

Deelt u de mening dat het onterecht in rekening brengen van leges door gemeenten een zeer onwenselijke praktijk is?

Antwoord 2

Met u ben ik van mening dat gemeenten die leges heffen terwijl de grondslag daartoe ontbreekt onwenselijk handelen. Het zijn echter de gemeenten die verantwoordelijk zijn voor de legesaanslagen die zij opleggen en het is aan de betreffende gemeenteraden om hier tegen op te treden.

Vraag 3

Kunt u aangeven op welke schaal deze praktijk plaatsvindt? Zo niet, bent u dan bereid dit te onderzoeken?

Antwoord 3

Het is mij niet bekend op welke schaal het heffen van leges op basis van een bestemmingsplan dat al meer dan tien jaar oud is plaatsvindt. Hiertoe zou een zeer gedetailleerd onderzoek plaats moeten vinden. Dit lijkt mij niet nodig. Duidelijk is dat dit een zaak is van de gemeenten. Zij dienen zelf te zorgen voor actuele bestemmingsplannen en geldige heffingsgrondslagen.

Vraag 4

Bent u bereid u in te spannen om een einde te maken aan het onterecht in rekening brengen van leges door gemeenten? Zo ja, bent u bereid, indien nodig, hier wettelijke maatregelen te treffen?

Antwoord 4

Uiteraard ben ik bereid om mij in te spannen voor een juiste legesheffing door gemeenten. Ik zal dit onderwerp dan ook bij de VNG onder de aandacht brengen. Aanvullende wettelijke maatregelen zijn niet nodig, omdat het nu evenmin is toegestaan te heffen zonder grondslag. Daarnaast is er een eenvoudige oplossing voor de verouderde bestemmingsplannen, namelijk het op orde brengen van de bestemmingsplannen naar de actuele situatie.

Vraag 5

Deelt u de mening dat onterecht verkregen leges terugbetaald moeten worden? Zo nee, waarom niet? Zo ja, welke afspraken gaat u hierover maken met gemeenten?

Antwoord 5

Het is aan de gemeenten zelf om hierover een beslissing te nemen gelet op de rechterlijke uitspraken in het door u aangehaalde krantenartikel."

Wetsgeschiedenis I Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

4.36

In de Memorie van Toelichting bij ‘Regels inzake een vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving’ (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) staat:^[42]

Centraal in dit wetsvoorstel inzake de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) staat de dienstverlening door de overheid aan burgers en het bedrijfsleven. In de wet worden daartoe de toestemmingen samengevoegd die nodig zijn als een burger of een bedrijf op een bepaalde plek iets wil gaan slopen, (ver)bouwen, oprichten of gaan gebruiken. De Wabo integreert een groot aantal (circa 25) vergunningen, ontheffingen en meldingen (verder te noemen toestemmingen) tot één omgevingsvergunning. De dienstverlening aan burger en bedrijf verbetert als gevolg van de introductie van de omgevingsvergunning voor de betreffende toestemmingsstelsels. Eén omgevingsvergunning leidt tot de invoering van één loket, één (digitaal) aanvraagformulier, één bevoegd gezag (één aanspreekpunt), één uniforme en in het algemeen ook kortere procedure, één procedure voor bezwaar en beroep en één handhavend bestuursorgaan. De samenvoeging van deze toestemmingen leidt tot een omvangrijke vermindering van het aantal toestemmingen.

(…)

2.3.1

Volledige integratie: toestemmingen krachtenswetten

Volledige integratie is de verst gaande methode om toestemmingstelsels in de omgevingsvergunning te doen opgaan. Deze vorm van integratie is gekozen in die gevallen waarin altijd sprake is van plaatsgebonden activiteiten en er een grote kans is op samenloop van de verschillende toestemmingstelsels. Hiervan is sprake bij de toestemmingstelsels op grond van de Ww, Mw, Wro en Wm, zoals de bouwvergunning, de monumentenvergunning (m.u.v. de archeologische monumentenvergunning), de in bestemmingsplannen opgenomen aanlegvergunning en de sloopvergunning, de mijnbouwmilieuvergunning en de milieuvergunning. (…) De bij het wetsvoorstel Wro gegeven bevoegdheid om ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan (binnenplanse ontheffing), het projectbesluit, de tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan en de ontheffing van het bestemmingsplan in de bij amvb aangegeven gevallen zijn eveneens in de omgevingsvergunning geïntegreerd, evenals de bij amendement ingevoegde ontheffing binnen de beheersverordening en de buitenwerkingstelling van de beheersverordening voor een project.

(…)

4.5

Vergunningverlening voor delen van een project

Een project kan bestaan uit een of meer van de in de artikelen 2.1 en 2.2 genoemde activiteiten. Als voor een project met meer dan één van de genoemde activiteiten een omgevingsvergunning wordt gevraagd, wordt in één beschikking over al die activiteiten beslist. Degene die het project uitvoert, kan er ook voor kiezen om zijn project op te delen in deelprojecten en voor elk van die deelprojecten achtereenvolgens afzonderlijk omgevingsvergunning te vragen.

(…)

5.3

Leges

Wanneer een overheidsorgaan op verzoek van een derde een dienst verleent, die gericht is op een individueel belang, kan dat overheidsorgaan de kosten die met verlening van die dienst gemoeid zijn in rekening brengen via legesheffing. Bij vergunning- of ontheffingverlening is sprake van zo’n dienst. (…) Het is alleszins redelijk dat de aanvrager van een omgevingsvergunning de kosten betaalt die met de behandeling van zijn verzoek zijn gemoeid (profijtbeginsel). (…) In beginsel komen diensten met betrekking tot alle in de omgevingsvergunning opgenomen toestemmingen in aanmerking voor het heffen van leges.

(…)

Eerder is aangegeven dat het kabinet er in algemene zin voor kiest om leges voor toestemmingen zoals vergunningen te handhaven. Het profijtbeginsel is daarbij de belangrijkste overweging. Gelet op dit standpunt en het feit dat bij het overgrote deel van de toestemmingen die opgaan in de omgevingsvergunning leges worden geheven, is er in de Wabo voor gekozen om in algemene zin de mogelijkheid te behouden om leges te heffen.

4.37

In de artikelsgewijze toelichting is over de grondslag voor het heffen van rechten ter zake van een omgevingsvergunning opgenomen:^[43]

Een algemene basis voor legesheffing zoals die voor gemeenten en provincies in respectievelijk de Gemeentewet en de Provinciewet is opgenomen, ontbreekt voor het Rijk. Daarom is in het tweede lid een basis opgenomen voor het heffen van leges in gevallen waarin de vergunning op rijksniveau wordt verleend.

4.38

In de artikelsgewijze toelichting is over de mogelijkheid om een omgevingsvergunning aan te vragen in afwijking van het bestemmingsplan opgemerkt:^[44]

Artikel 2.1

(…)

De aanvrager bepaalt of hij een omgevingsvergunning al dan niet gefaseerd wil verkrijgen en bepaalt ook voor welk project of gedeelte daarvan hij een vergunning wenst. Als een totaal project bestaat uit meerdere activiteiten zoals bouwrijp maken, slopen van bouwwerken en de bouw van nieuwe bouwwerken, kan voor dit totale project een omgevingsvergunning worden gevraagd. Het staat de aanvrager echter vrij om voor elke activiteit afzonderlijk een omgevingsvergunning te vragen. Ook onder het nieuwe vergunningstelsel blijft het dus mogelijk de vergunningverlening precies af te stemmen op de volgtijdelijkheid van de diverse activiteiten waaruit een totaal project bestaat.

Ten aanzien van de mogelijkheid om voor een enkele activiteit een omgevingsvergunning te vragen geldt wel één beperking. Een omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit kan niet zelfstandig worden verleend als de betreffende activiteit tegelijkertijd ook moet worden aangemerkt als een andere activiteit die zelfstandig omgevingsvergunningplichtig is. In dat geval bestaat het projectgedeelte dus in feite niet uit een activiteit maar uit twee of meer activiteiten die fysiek niet van elkaar zijn te scheiden. Bij een dergelijke overlap van activiteiten kan in het kader van de te verlenen vergunning dus geen geïsoleerde beoordeling van de betreffende activiteiten plaatsvinden

(…)

Eerste lid

Onderdeel c

In dit onderdeel is bepaald dat het verboden is om zonder vergunning te handelen in strijd met het bestemmingsplan. Dit onderdeel is nodig om mogelijk te maken dat ook voor andere activiteiten dan bouwen en aanleggen, welke in strijd zijn met het bestemmingsplan of een beheersverordening, toestemming kan worden verleend in de vorm van een omgevingsvergunning. Dit onderdeel dient daarvoor in samenhang te worden gelezen met artikel 2.14. Ingevolge artikel 2.14 kan bij strijdigheid met het bestemmingsplan toch een omgevingsvergunning worden verkregen in de in dat artikel aangegeven gevallen.

(…)

Artikelen 2.12, vierde lid, 2.13, tweede lid, en 2.14

Met deze bepalingen worden de binnen- en buitenplanse ontheffingen van het bestemmingsplan, het projectbesluit, en de daarmee vergelijkbare ontheffingen van de beheersverordening uit de Wro in de omgevingsvergunning verwerkt. De structuur daarvan is als volgt. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, is bepaald dat het verboden is om zonder vergunning te handelen in strijd met een bestemmingsplan of beheersverordening of de regels, gesteld krachtens artikel 4.1 of 4.3 van de Wro. In artikel 2.14 zijn vervolgens de gevallen opgenomen waarin ondanks die strijdigheid toch een vergunning kan worden verkregen. Deze gevallen en de criteria daarvoor zijn ontleend aan de Wro. Bij de vergunningverlening kan worden aangesloten bij de op grond van de Wro ontstane praktijk en jurisprudentie.

In artikel 2.14, eerste lid, onder a, kunnen de volgende gevallen worden onderscheiden:

- onder 1°: de binnenplanse ontheffing van een bestemmingsplan (artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wro) of beheersverordening (artikel 3.29, vierde lid, van de Wro),

- onder 2°: de zogenoemde buitenplanse kruimelontheffing van het bestemmingsplan (artikel 3.16 van de Wro), en

- onder 3°: het projectbesluit (artikel 3.8b, eerste lid, van de Wro) en de daarmee vergelijkbare afwijking van de beheersverordening (artikel 3.31, eerste lid, van de Wro). Daarbij is ook het vereiste uit artikel 3.8, tweede lid, van de Wro opgenomen dat een dergelijke omgevingsvergunning wordt voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.

(…)

Alle bovenvermelde toestemmingen uit de Wro integreren in de omgevingsvergunning en zullen bij de invoeringswet uit de Wro worden geschrapt. Onder het nieuwe regime wordt in alle gevallen gesproken van een omgevingsvergunning. Voortaan is derhalve geen projectbesluit meer vereist maar is er sprake van een omgevingsvergunning waarbij toepassing is gegeven aan artikel 2.14, eerste lid, onderdeel a, onder 3°.

4.39

In de Nota naar aanleiding van het verslag staat:^[45]

Onlosmakelijk samenhangende activiteiten

Van onlosmakelijke samenhang tussen één of meer activiteiten is sprake als de activiteiten zien op dezelfde handeling. Het gaat dan om een activiteit die tegelijkertijd ook aangemerkt moet worden als een andere activiteit als omschreven in de artikelen 2.1 of 2.2 van de Wabo. Deze beide activiteiten overlappen elkaar, zijn fysiek niet te scheiden of op te splitsen en kunnen niet los van elkaar worden gezien. Zij vormen één en dezelfde handeling die binnen twee of meer activiteitenomschrijvingen vallen. Vanwege de overlap in de activiteitenomschrijvingen is het niet mogelijk om de handeling op te knippen in deelvergunningen.

(…)

Het bouwen van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan

Dit is een veelvoorkomende situatie waarin sprake is van een samenloop van toestemmingsprocedures. Het gaat dan om een bouwvergunning en een planologische ontheffing (onder de huidige WRO nog als «vrijstelling» aangeduid). Gedacht kan worden aan de bouw van een woning op een plaats waar dat in strijd is met het bestemmingsplan. Onder de Wabo «lossen» deze beide besluiten die nodig zijn om de woning te kunnen bouwen, op in één omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning op een plaats waar dat in strijd is met het bestemmingsplan. Van een afzonderlijke planologische ontheffing is onder de Wabo geen sprake meer. Wel is sprake van twee onlosmakelijk samenhangende activiteiten. Het «bouwen» als bedoeld in artikel 2.1, onderdeel a, en tegelijkertijd «het verrichten van andere handelingen in strijd met de bij een bestemmingsplan gestelde regels» als bedoeld in artikel 2.1, onderdeel c. Zodra het om bouwen gaat dat strijdig is met het bestemmingsplan, is dus eveneens sprake van de activiteit als bedoeld onder artikel 2.1, onderdeel c, en dient ook deze onlosmakelijk samenhangende activiteit op grond van artikel 2.8 deel uit te maken van de aanvraag. Het bevoegd gezag zal in het kader van de toets of een aanvraag volledig is en in behandeling kan worden genomen, beoordelen of de aanvraag voorziet in alle onlosmakelijk samenhangende activiteiten. (…) In geval van onlosmakelijke samenhang tussen activiteiten, zoals hierboven omschreven, geldt dus dat in één keer een aanvraag om een omgevingsvergunning moet worden ingediend voor de betrokken handeling. De handeling die onder te brengen is in twee of meer activiteiten, wordt dan op basis van het gehele op die activiteiten toepasselijke toetsingskader beoordeeld.

4.4

Artikel 3.8e van de Wro is een aantal keer gewijzigd en als artikel 3.13 van de Wro in de Wro opgenomen. Dit artikel luidde ten tijde van de inwerkingtreding van de Wro op 1 juli 2008, voor zover thans in cassatie relevant, als volgt:^[46]

1 Binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden leggen burgemeester en wethouders een ontwerp voor een bestemmingsplan overeenkomstig dat projectbesluit ter inzage.

(…)

4 De bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het projectbesluit, wordt opgeschort tot het tijdstip waarop het bestemmingsplan dan wel de beheersverordening is vastgesteld waarin het project is ingepast. De bevoegdheid vervalt indien het bestemmingsplan dan wel de beheersverordening niet binnen zes maanden na het verstrijken van de in het eerste lid gestelde, in voorkomend geval krachtens het tweede lid verlengde, onderscheidenlijk de in het derde lid gestelde termijn is vastgesteld.

4.41

Bij de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht werd voorzien in een wijziging van voornoemd artikel 3.13 van de Wro. Artikel 3.13 van de Wro zou als volgt worden gewijzigd:^[47]

1. Het eerste lid komt te luiden:

1. Binnen een jaar na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning waarbij, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken, leggen burgemeester en wethouders een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage waarin het betrokken project overeenkomstig is ingepast.

(…)

5. In het vierde lid wordt na «het invorderen van rechten» ingevoegd «door de gemeente» en wordt «het projectbesluit» vervangen door «de omgevingsvergunning, bedoeld in het eerste lid,».

4.42

Deze voorgenomen wijziging is als volgt toegelicht:^[48]

Artikel 3.13 heeft betrekking op omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken (voormalige projectbesluitgevallen). In die gevallen moet het bestemmingsplan met een dergelijke vergunning in overeenstemming worden gebracht. Dit om te bewerkstelligen dat het bestemmingsplan zo actueel mogelijk blijft. In het eerste lid is bepaald dat het ontwerp van een dergelijk bestemmingsplan binnen een jaar ter inzage moet worden gelegd. Die termijn kan ingevolge het tweede lid worden verlengd met maximaal twee of vier jaar. Bijvoorbeeld als een herziening van het bestemmingsplan op handen is. De beslissing over de verlenging geschiedt door de gemeenteraad. Dat orgaan beslist immers over de vaststelling van het bestemmingsplan. Ook sluit dat aan bij de bevoegdheid van de raad op grond van het derde lid om in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vast te stellen. Het is wenselijk dat in een zo vroeg mogelijk stadium reeds duidelijk wordt op welke manier het bestemmingsplan in overeenstemming met het vergunde project wordt gebracht. Om die reden is bepaald dat binnen drie maanden nadat de vergunning is verleend wordt besloten omtrent een eventuele verlenging van de termijn waarbinnen het bestemmingsplan moet zijn vastgesteld. In het vierde lid van artikel 3.13 is geregeld dat zolang het betrokken project nog niet in een bestemmingsplan of beheersverordening is ingepast, er voor de omgevingsvergunning door de gemeente geen rechten (leges) mogen worden geheven. Het gaat om leges terzake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met de ruimtelijke aspecten. Dit betreft onder meer diensten ten behoeve van de activiteiten, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, en g, van de Wabo. Indien de termijn waarbinnen het bestemmingsplan of de beheersverordening moet worden aangepast wordt overschreden, vervalt de bevoegdheid om dergelijke leges te innen. Niet tijdige besluitvorming heeft derhalve directe financiële consequenties. Het vierde lid vormt een extra stimulans om tijdig een bestemmings- of inpassingsplan vast te stellen. Ingevolge de artikelen 3.27 en 3.29 geldt het bovenstaande ook voor de provincie of het rijk als er sprake is van een project van provinciaal of nationaal belang. In die gevallen wordt immers op dat niveau voorzien in een inpassingsplan.

4.43

Bij de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is over ‘onlosmakelijke samenhang’ opgemerkt:^[49]

Het belangrijkste bindende planologische kader binnen een gemeente is en blijft het bestemmingsplan of de beheersverordening. Dit kader wordt vastgesteld door de gemeenteraad. De Wabo brengt daarin geen verandering. Bij een omgevingsvergunning kan, net als bij het huidige projectbesluit, worden afgeweken van het geldende planologische regime. Dat kan voor een beperkt project zijn, zoals de bouw van een enkele woning, maar het kan ook om een omvangrijk project gaan waarbij een hele woonwijk wordt gerealiseerd.

Een omgevingsvergunning is een beschikking.

(…)

Een omgevingsvergunning is dan ook geen toetsingskader voor andere projecten die op de betrokken locatie worden uitgevoerd. Hierin verschilt de omgevingsvergunning van het voormalige projectbesluit.

(…)

Artikel 2.7 ziet op projecten die bestaan uit twee of meer activiteiten die «onlosmakelijk» met elkaar samenhangen. Van onlosmakelijke samenhang is sprake indien een activiteit in juridisch opzicht tegelijkertijd ook een andere activiteit is. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het verbouwen van een gebouw dat als beschermd monument is aangewezen. De bouwwerkzaamheden zijn dan aan te merken als de activiteit «bouwen» als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wabo, en tegelijkertijd als «het wijzigen van een beschermd monument» als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel f, van de Wabo. Dezelfde handelingen (verbouwwerkzaamheden) vallen in deze situatie dus gelijktijdig onder twee omschrijvingen. Indien de verbouwwerkzaamheden bijvoorbeeld ook nog in strijd zijn met het bestemmingsplan, zijn deze handelingen voorts nog aan te merken als de activiteit, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo. Artikel 2.7 legt op de aanvrager de verplichting dat voor deze, in juridisch opzicht, onlosmakelijk met elkaar verbonden activiteiten, in één keer omgevingsvergunning wordt gevraagd. De aanvraag moet in zo’n geval dus in ieder geval betrekking hebben op al de onlosmakelijk met elkaar verbonden activiteiten uit het project.

(…)

De hierboven beschreven «gedeelde verantwoordelijkheid» geldt in beginsel voor alle onlosmakelijk met elkaar samenhangende activiteiten. Deze activiteiten dienen gelijktijdig in één aanvraag te worden aangevraagd en de aanvrager dient hier primair voor te zorgen. De aanvrager heeft daarbij overigens wel de keuze om de omgevingsvergunning in zo’n geval in twee fasen te laten verlenen. De aanvrager kan dan bepalen welke activiteiten dan in fase een, dan wel in fase twee worden beoordeeld.

Voor de combinatie van «bouwen» als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wabo en «planologisch strijdig gebruik» als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, geldt een bijzondere regeling. Mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State is ervoor gekozen de onlosmakelijkheid tussen bouwen en planologisch strijdig gebruik in de Wabo strikter vorm te geven, vergelijkbaar zoals dat ook in de Woningwet reeds het geval was. In de eerste plaats komt dit tot uiting in artikel 2.10, eerste lid, onderdeel c, waarin de planologische regelgeving een weigeringsgrond vormt voor een omgevingsvergunning voor de activiteit «bouwen». Het leidt er toe dat het bevoegd gezag een aanvraag voor de activiteit «bouwen» te allen tijde aan de geldende planologische regelgeving toetst. Indien daarbij geconstateerd wordt dat sprake is van strijd met die planologische regelgeving, geldt ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo, dat de aanvraag om te bouwen tevens wordt aangemerkt als een aanvraag voor een «planologisch strijdig gebruik» als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo. De aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt in zo’n geval dus van rechtswege tevens een aanvraag om toe te staan dat wordt afgeweken van de geldende planologische regelgeving (bijvoorbeeld het geldende bestemmingsplan of de beheersverordening).

Anders dan de bovenbeschreven hoofdregel, leidt dat in het specifieke geval van onlosmakelijke samenhang bij «bouwen» en planologisch strijdig gebruik» tot een andere verantwoordelijkheidsverdeling. Door het feit dat de planologische regelgeving als weigeringsgrond is opgenomen in artikel 2.10 van de Wabo, rust op het bevoegd gezag de verantwoordelijkheid de bouwactiviteit hierop te beoordelen en de aanvraag, bij strijd met die regelgeving, tevens aan te merken als verzoek om vergunning voor de activiteit in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo. Indien wordt voldaan aan de voorwaarden in artikel 2.12 kan de vergunning in zo’n geval met toepassing van dat artikel worden verleend.

In het onverhoopte geval dat de aanvraag slechts ziet op de activiteit «bouwen» omdat zowel de aanvrager als het bevoegd gezag de strijd met het bestemmingsplan niet hebben onderkend, ontstaat de volgende situatie. De omgevingsvergunning die in zo’n geval wordt verleend geldt uitsluitend voor de activiteit «bouwen» maar bevat impliciet ook het rechtsoordeel dat het bestemmingsplan (of andere planologische regelgeving) niet aan dit bouwen in de weg staat. Zodra zo’n omgevingsvergunning onherroepelijk wordt, betekent dit dat men legaal overeenkomstig deze vergunning kan bouwen (behoudens de eventuele toepasselijkheid van andere regels). Dat geldt dus ook in een situatie waarbij de strijd met het bestemmingsplan niet werd onderkend.

4.44

Over de integratie van de toestemmingsstelsels uit de Wro staat in de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:^[50]

De Wro is een van de vijf wetten waarvan de toestemmingstelsels volledig worden geïntegreerd in de Wabo.

De volgende toestemmingstelsels uit de Wro zijn in de artikelen 2.1, eerste lid, onder a (bouwen), b (aanlegactiviteiten), c (gebruik in strijd met een ruimtelijk plan of besluit), en g (slopen), van de Wabo geïntegreerd:

(…)

Als gevolg van de Wabo verdwijnen de regels over de verlening en handhaving van bovenstaande vergunningen, ontheffingen en andere ruimtelijke toestemmingen uit de Wro.

De Wro blijft de centrale wet voor het ruimtelijke ordeningsrecht. Daarin wordt onder meer voorzien in regels over kaderstellende en normatieve ruimtelijke plan- en besluitvorming op gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau.

(…)

In lijn met de Wro wordt de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd in de gevallen dat de aanvraag voor een omgevingsvergunning, een tijdelijke ontheffing van een bestemmingsplan of beheersverordening nodig is. Bij tijdelijke ontheffingen kan het immers om ingrijpende projecten gaan. Verder wordt de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd in gevallen waarin momenteel een projectbesluit of een projectafwijkingsbesluit (besluit tot buitenwerkingstelling van een beheersverordening voor een project) nodig is. In lijn met de regeling in de Wro is die procedure met enkele bijzondere waarborgen omkleed. (…)

De rechtsgevolgen die de Wro verbindt aan het nemen van een projectbesluit zijn in de Wro gehandhaafd. Dit betekent onder meer dat als een dergelijke omgevingsvergunning is verleend, het bestemmingsplan of de beheersverordening dienovereenkomstig moeten worden aangepast. De Wro regelt binnen welke termijn dat moet gebeuren en dat totdat die aanpassing is verricht geen leges voor omgevingsvergunningen ter realisatie van het project in rekening mogen worden gebracht.

4.45

Vanwege de belemmerende werking van de legessanctie op de effectiviteit van het projectbesluit^[51]is artikel 3.13 van de Wro bij de invoering van de Crisis- en herstelwet op 18 maart 2010 komen te vervallen^[52]en in gewijzigde vorm opgenomen in artikel 2.9a van de Wabo.

4.46

In de Memorie van Toelichting bij ‘Herstel van wetstechnische gebreken alsmede andere wijzigingen van ondergeschikte aard in diverse wetten op of in verband met het terrein van infrastructuur en milieu’ is de wijziging van artikel 2.9a van de Wabo als volgt toegelicht:^[53]

Dit onderdeel strekt ertoe in artikel 2.9a, tweede lid, van de Wabo de zogeheten legessanctie uitsluitend betrekking te laten hebben op de tijdige elektronische beschikbaarstelling krachtens artikel 3.12, tweede lid, onder b, van de Wabo van de mededeling van een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning die in de plaats is gekomen van het voormalige projectbesluit en niet op de beschikbaarstelling van het besluit tot verlening van die omgevingsvergunning zelf. Achtergrond hiervan is dat met de komst van de Wabo op grond van de Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2008 alleen die mededeling en niet langer, zoals bij het voormalige projectbesluit, het besluit elektronisch beschikbaar dient te worden gesteld. Artikel 2.9a, tweede lid, van de Wabo wordt hiermee in overeenstemming gebracht.

4.47

In de Nota van Wijziging bij ‘Herstel van wetstechnische gebreken alsmede andere wijzigingen van ondergeschikte aard in diverse wetten op of in verband met het terrein van infrastructuur en milieu’ is artikel 2.9a van de Wabo wederom gewijzigd. Deze wijziging is als volgt toegelicht:^[54]

Deze wijziging creëert een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur categorieën gevallen te kunnen aanwijzen waarin de in het artikellid opgenomen legesvrijstelling voor, kort samengevat, aanvragen om een omgevingsvergunning die betrekking hebben op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, van overeenkomstige toepassing is op aanvragen om een omgevingsvergunning met betrekking tot een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo. Op grond van dat artikelonderdeel kunnen, naast de reeds in artikel 2.1, eerste lid, onder a tot en met h, aangewezen omgevingsvergunningplichtige activiteiten, ook bij algemene maatregel van bestuur omgevingsvergunningplichtige activiteiten worden aangewezen voor zover het betreft activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.

Wetsgeschiedenis I Crisis- en herstelwet

4.48

In de nota van wijziging van de Crisis- en herstelwet was een voorgenomen wijziging van artikel 3.13 van de Wro opgenomen. Dit artikel zou komen te luiden:^[55]

De bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het projectbesluit, wordt opgeschort tot het tijdstip waarop dat besluit langs elektronische weg beschikbaar is gesteld, overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels. Deze bevoegdheid vervalt indien het besluit niet binnen twee maanden op de voorgeschreven wijze beschikbaar is gesteld.

4.49

Deze voorgestelde wijziging is als volgt toegelicht:^[56]

De Wet ruimtelijke ordening kent de mogelijkheid om een ruimtelijk initiatief dat in strijd is met het geldende bestemmingsplan, mogelijk te maken door middel van een projectbesluit. Aan dat besluit verbindt artikel 3.13 van de Wet ruimtelijke ordening twee voorwaarden:

- in beginsel moet het bestemmingsplan binnen één jaar aan dat besluit worden aangepast (in enkele gevallen mag dat langer duren);

- de leges, die de gemeente vraagt voor zo’n projectbesluit, mag pas worden geïnd nádat het bestemmingsplan is aangepast.

De Wet ruimtelijke ordening bevat de verplichting om eenmaal per tien jaar het bestemmingsplan te herzien. Ten minste om de tien jaar worden daardoor automatisch alle projectbesluiten in het bestemmingsplan geïntegreerd. Vaak zal het echter een kortere termijn betreffen. Zo zal, als een projectbesluit wordt genomen drie jaar voordat het bestemmingsplan moet worden geactualiseerd, de opname van dat besluit in dat plan veel eerder plaats vinden. De Wet ruimtelijke ordening bevat voldoende waarborgen dat gemeenten die actualiseringsplicht zullen nakomen. Daarom is besloten de genoemde aan het projectbesluit gestelde beperkingen te laten vervallen. Gedurende de voorbije jaren zijn vele miljoenen euro’s door Rijk, provincies en gemeenten geïnvesteerd in de digitalisering van bestemmingsplannen om raadpleegbaarheid daarvan te effectueren. Om te bewerkstelligen dat de betrouwbaarheid van de raadpleging van de gedigitaliseerde bestemmingsplannen even groot blijft, wordt de digitale raadpleegbaarheid van de planologische besluitvorming in stand gehouden. De materiële inhoud van het projectbesluit zal daarom op zodanige wijze elektronisch beschikbaar moeten worden gesteld dat deze door een ieder kan worden geraadpleegd als hij het elektronisch bestemmingsplan raadpleegt. Om dat zeker te stellen wordt in het nieuwe artikel 3.13 geregeld dat leges, die verschuldigd zijn terzake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het projectbesluit, pas kunnen worden geïnd vanaf het tijdstip waarop dat besluit langs elektronische weg beschikbaar is gesteld. Deze bevoegdheid vervalt indien het besluit niet binnen twee maanden op de voorgeschreven wijze beschikbaar is gesteld.

4.5

In de Crisis- en herstelwet werd rekening gehouden met de effecten van de inwerkingtreding van de Wabo op de Wro. Daarbij is voorzien in het opnemen van de hierboven beschreven legessanctie voor het projectbesluit in artikel 3.13 van de Wro in artikel 2.9a van de Wabo^[57]. Deze toelichting luidt:^[58]

Deze wijziging voorziet in overheveling van de nieuwe regeling in artikel 3.13 van de Wet ruimtelijke ordening naar de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het moment dat die wet in werking treedt. Op dat moment zal het projectbesluit opgaan in de omgevingsvergunning. Het ligt dan ook voor de hand dat de regeling van de legessanctie in artikel 3.13 van de Wet ruimtelijke ordening in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt opgenomen. De legessanctie wordt opgenomen in het nieuwe artikel 2.9a, tweede lid, van die wet. In het eerste lid van dat artikel is het eerste lid van het huidige artikel 2.9 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht opgenomen. Inhoudelijk is daaraan niets gewijzigd. Dit leidt ertoe dat in artikel 2.9 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de grondslagen voor het stellen van regels omtrent leges zijn opgenomen en in het nieuwe artikel 2.9a regels omtrent de mogelijkheid tot inning van leges.

(…)

In het nieuwe artikel 3.24a wordt de Wet ruimtelijke ordening aangepast op het moment dat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in werking treedt. Dan zullen de toestemmingen op grond van de Wet ruimtelijke ordening opgaan in de omgevingsvergunning. Dan zal ook het projectbesluit onderdeel worden van de omgevingsvergunning en als zodanig uit de Wet ruimtelijke ordening verdwijnen. Dit heeft tevens gevolgen voor de nieuwe regeling van de legessanctie in 3.13 van de Wet ruimtelijke ordening. De legessanctie zal daarom eveneens worden overgeheveld naar de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Jurisprudentie I Hoge Raad

4.51

De burgerlijke kamer van de Hoge Raad heeft bij arrest van 24 december 1976, ook bekend als ‘Tilburgse leges’, overwogen:^[59]

Overwegende ten aanzien van het middel:

dat het Hof het door de Gemeente tegen de vordering van de Gildenbondstichting gevoerde verweer aldus heeft opgevat, dat de Gemeente niet heeft weersproken dat, indien de leges in dit geval betaald zouden zijn door een of meer woningbouwverenigingen - hetgeen naar 's Hofs in cassatie niet bestreden beslissing het geval is geweest - deze betaling een onverschuldigde is geweest;

dat het Hof voorts de toevoeging aan dit verweer, dat de Gemeente als eis voor de terugbetaling heeft gesteld dat er een bezwaarschrift tegen de betaling van de leges moet zijn ingediend, hetgeen de Gildenbondstichting niet heeft gedaan, kennelijk aldus heeft verstaan, dat - nu deze eis niet inhield dat op het ingediende bezwaarschrift een uitspraak was gevolgd - aan die toevoeging niet de betekenis kon worden toegekend dat de onverschuldigdheid van de betaling van leges niet meer als onweersproken zou zijn aan te merken; dat voormelde uitlegging van het door de Gemeente gevoerde verweer, met welke uitlegging de inhoud van de in het derde onderdeel van het middel genoemde brieven niet strijdig is, begrijpelijk is en in cassatie niet op haar juistheid kan worden getoetst;

dat derhalve een geschil omtrent de verschuldigdheid van leges door een of meer woningbouwverenigingen aan de Gemeente tussen partijen niet bestond, zodat de burgerlijke rechter krachtens artikel 2 van Pro de Wet op de rechterlijke organisatie bevoegd is van de onderhavige vordering tot terugbetaling van het onverschuldigd betaalde kennis te nemen;

4.52

De burgerlijke kamer van de Hoge Raad heeft bij arrest van 16 oktober 1992, ook bekend als ‘Vulhop’, overwogen:^[60]

4.9

Vulhop betoogt voorts, naar blijkt uit grief VII en de toelichting daarop, dat door de onverbindendverklaring de verschuldigdheid van de belasting is weggevallen en dat derhalve onverschuldigd is betaald.

4.1

Deze grief faalt, zoals de gemeente terecht betoogt, en wel als gevolg van een hier geboden redenering naar analogie van, kort samengevat, de leer van de formele rechtskracht van de beschikking. Die redenering is hier geboden omdat in dit geval weliswaar niet sprake is van een heffing bij wege van aanslag (derhalve bij beschikking) doch van voldoening op aangifte maar, omdat dit slechts een zuiver (belasting-)technisch verschil is, tevens niet valt in te zien waarom wat betreft de hier aan de orde zijnde problematiek alleen en juist daarom een verschil in behandeling en uitkomst gerechtvaardigd zou zijn. Wanneer tegen een heffing op aangifte een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan (zoals hier het geval is), dient de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de heffing in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan uit te gaan dat die heffing zowel wat betreft haar wijze van tot stand komen als wat betreft haar inhoud in overeenstemming is met de desbetreffende voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een heffing waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als daartegen tijdig administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, geen stand zou hebben gehouden. Er is door Vulhop derhalve in beginsel niet onverschuldigd betaald.

4.11

Vulhop heeft geen bijkomende omstandigheden gesteld op grond waarvan de aan het hierboven onder 4.10 geformuleerde beginsel verbonden bezwaren zo klemmend worden dat op dit beginsel een uitzondering moet worden gemaakt. Grief VII slaagt derhalve evenmin.

4.12

Gevolg van de overweging dat het door Vulhop aan belasting over de maanden jan. 1979 t/m maart 1980 betaalde bedrag noch als schade, geleden ten gevolge van een door de gemeente gepleegde onrechtmatige daad, kan worden aangemerkt noch als onverschuldigd betaald, is dat de grondslag aan de vordering met betrekking tot de compensatoire interesse over dit bedrag is komen te vervallen. Grief VI faalt

4.53

Bij arrest van 31 maart 1993 heeft de Hoge Raad geoordeeld:^[61]

3.3.

Onderdeel 1 van het middel berust op de opvatting dat de aan belanghebbende opgelegde aanslag behoort te worden getoetst aan de ten tijde van de uitspraak van het Hof geldende wettelijke voorschriften, waaronder het op 29 mei 1990 afgekondigde Tariefbesluit 1987. Die opvatting kan niet als juist worden aanvaard. Voor de vraag of een aanslag in zoverre rechtsgeldig is opgelegd dat hij berust op een verbindende verordening, is beslissend of de verordening verbindend was op het tijdstip waarop de aanslag werd opgelegd. Hieraan is in het onderhavige geval niet voldaan. Ten tijde van het opleggen van de aanslag gold voor de Verordening - naar mede blijkt uit de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.5 - geen verbindend tarief. Onderdeel 1 van het middel faalt derhalve.

4.54

De burgerlijke kamer van de Hoge Raad heeft bij arrest van 18 juni 1993, ook bekend als Sint Oedenrode II, overwogen:^[62]

Wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang heeft opengestaan, dient de burgerlijke rechter, zo deze rechtsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. De aan dit beginsel verbonden bezwaren kunnen evenwel door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat hierop, gezien de bijzonderheden van het gegeven geval, een uitzondering moet worden gemaakt (…). Van zodanige uitzondering kan met name sprake zijn wanneer de burger en het overheidslichaam het erover eens zijn dat de door het overheidslichaam genomen beschikking onrechtmatig was. Anders dan het middel aanvoert, is daartoe voldoende dat de burger zich op het standpunt stelt dat van onrechtmatigheid sprake is en hij uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam begrijpt en in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mag begrijpen dat het overheidslichaam die onrechtmatigheid erkent, zodat op dit punt geen geschil bestaat, dat voor beslissing door een administratieve rechter in aanmerking komt. Het hof heeft dit niet miskend. Het heeft immers geoordeeld, kort gezegd, dat burgemeester en wethouders op duidelijke wijze tot uiting hebben gebracht dat de gemeente met de weigeringsbeschikking haar bevoegdheid te buiten was gegaan en derhalve onrechtmatig, immers in strijd met het recht, had gehandeld en dat deze uitingen ten aanzien van Van Aarle c.s. zo duidelijk zijn geweest dat dezen daaruit een erkenning van die onrechtmatigheid hebben mogen begrijpen.

4.55

Bij arrest van 13 augustus 2004 heeft de Hoge Raad overwogen:^[63]

3.1.

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. Belanghebbende heeft, stellende dat hij schade lijdt en zal lijden ten gevolge van het besluit van B en W tot het verlenen van vrijstelling ex artikel 19 WRO Pro ten behoeve van de bouw van een appartementengebouw in de nabijheid van de hem toebehorende woning, de gemeenteraad van Jacobswoude verzocht hem een schadevergoeding op de voet van artikel 49 WRO Pro (hierna: planschadevergoeding) toe te kennen tot het bedrag waarmee die woning ten gevolge van vorenbedoeld besluit in waarde is gedaald. De ter zake van het in behandeling nemen van dit verzoek aan belanghebbende in rekening gebrachte leges zijn geheven op de voet van de door de raad van de gemeente Jacobswoude vastgestelde Legesverordening 2000 (hierna: de Verordening) met bijbehorende tarieventabel. (…).

3.2.

Klaarblijkelijk is in genoemd artikel 2 van Pro de Verordening het begrip 'dienst' in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Terecht is het Hof dan ook, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 7 mei 1997, nr. 31 845, BNB 1997/208, ervan uitgegaan dat door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden als een dienst kunnen worden aangemerkt indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.

4.56

Bij arrest van 21 december 2007 heeft de Hoge Raad geoordeeld:^[64]

3.2

Voor het Hof was - voor zover in cassatie van belang - in geschil of belanghebbendes aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning in behandeling is genomen. Het Hof heeft aan de gang van zaken als genoemd onder 3.1.3 en 3.1.4 de conclusie verbonden dat de gemeente de bouwaanvraag in behandeling heeft genomen als bedoeld in onderdeel 5.2 van de toepasselijke tarieventabel.

3.3

Het middel berust op de opvatting dat het op de voet van artikel 4:5 van Pro de Awb genomen besluit van het College om de aanvraag niet verder te behandelen, verhindert te oordelen dat de aanvraag in behandeling is genomen in de zin van onderdeel 5.2 van de onderwerpelijke tarieventabel. Het voert daartoe aan, kort gezegd, dat volgens de terminologie van artikel 4:5 van Pro de Awb is besloten 'de aanvraag niet te behandelen'.

3.4

Die opvatting miskent echter dat de uitdrukking 'in behandeling nemen' in de tarieventabel moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van artikel 229, lid 1, aanhef en onder letter b, van de Gemeentewet, in welk artikel de bevoegdheid is gegeven rechten te heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. In een geval waarin ter zake van een aanvraag een besluit wordt genomen op de voet van artikel 4:5 van Pro de Awb kunnen er reeds diensten zijn verstrekt welke heffing rechtvaardigen. Tegen die achtergrond geeft 's Hofs oordeel - onder verwijzing naar de feitelijke gang van zaken - dat in het onderhavige geval het gemeentebestuur de aanvraag in behandeling heeft genomen in de zin van onderdeel 5.2 van de tarieventabel, geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het middel faalt derhalve.

4.57

De Hoge Raad heeft bij arrest van 15 januari 2016 geoordeeld:^[65]

2.1.6.

Voor het Hof was in geschil of het bedrag van de legesnota op € 1135,85 moet worden vastgesteld, zoals belanghebbende betoogt, bestaande uit € 191,80 op grond van onderdeel 7.3.5 van de Tarieventabel, verhoogd met de in onderdeel 7.3.14 vermelde bedragen.

2.1.7.

Het Hof heeft geoordeeld dat belanghebbende - afgezien van de verhogingen met de onder 7.3.14 vermelde bedragen - in verband met de vereiste duidelijkheid erop kon en mocht vertrouwen dat onderdeel 7.3.5 van de Tarieventabel een specifieke regeling bevatte voor een verbouwing van een beschermd monument en dat het tarief voor het in behandeling nemen van zijn aanvraag € 191,80 zou bedragen. Het middel richt zich tegen dit oordeel.

2.1.8.

Het middel faalt. Onderdeel 7.3.5 van de Tarieventabel bepaalt dat het tarief € 191,80 bedraagt indien de aanvraag voor een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een beschermd monument. Uit de tekst van dat onderdeel volgt niet dat voor het in behandeling nemen van een aanvraag omgevingsvergunning voor een beschermd monument meerdere tarieven betreffende onderscheiden activiteiten of handelingen worden geheven. Dat volgt ook niet uit de bewoordingen in de aanhef van onderdeel 7.3, inhoudende dat het tarief bedraagt “de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft”. Immers, onderdeel 7.3.5 bevat, anders dan elders in de Tarieventabel, niet de bepaling dat een tarief, zoals dat volgt uit daaraan voorafgaande onderdelen, wordt verhoogd met het in 7.3.5 vermelde tarief. Evenmin wordt bepaald dat laatstbedoeld tarief geldt onverminderd het bepaalde in voorafgaande onderdelen. Ook overigens volgt uit de Tarieventabel niet dat voor het in behandeling nemen van een aanvraag als de onderhavige tevens een of meer tarieven gelden die zijn vermeld in aan onderdeel 7.3.5 voorafgaande onderdelen.

Voor een heffing van legesbedragen in afwijking van de bewoordingen van de Tarieventabel, zoals het middel bepleit, bestaat geen grond.

4.58

Bij arrest van 28 oktober 2016 heeft de Hoge Raad overwogen:^[66]

2.2.1.

Het Hof heeft vooropgesteld dat leges ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verleende diensten kunnen worden geheven indien sprake is van werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (vgl. HR 9 september 2011, nr. 10/04967, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105, BNB 2011/257).

(…)

2.3.4.

Evenmin is te dezen doorslaggevend dat in de memorie van toelichting bij de Wet BIBOB, weergegeven in onderdeel 4.12 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, te kennen is gegeven dat de kosten van een BIBOB-advies kunnen worden gerangschikt onder de kosten waarvoor leges mogen worden geheven. Een dergelijke uitlating bij de parlementaire behandeling van de Wet BIBOB is niet doorslaggevend voor de toepassing van de toen reeds bestaande regeling in artikel 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet, nog daargelaten dat het in de memorie van toelichting ook voor mogelijk wordt gehouden dat de kosten die voortvloeien uit de aanvraag van een BIBOB-advies moeten worden aangemerkt als (preventieve) handhavingskosten die in beginsel niet kunnen worden doorberekend in de leges.

4.59

Monsma heeft aangetekend:^[67]

1. De vraag of sprake is van dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang waarvoor leges kunnen worden geheven, is veelal niet eenvoudig te beantwoorden. Dat hangt samen met het karakter van de diensten waarvoor leges worden geheven. De desbetreffende diensten ontlenen hun bestaansrecht in de regel uitsluitend aan een juridische constructie. Die constructie bestaat uit het instellen van een (wettelijk) verbod om zonder vergunning of ontheffing bepaalde activiteiten te verrichten, bouwsels op te richten en dergelijke. Om een vergunning of ontheffing te kunnen krijgen moet iemand die iets wil realiseren dat zonder die vergunning of ontheffing verboden is, een aanvraag doen. Het in behandeling nemen van die aanvraag wordt binnen die juridische constructie als een dienst beschouwd en vormt het belastbare feit voor de legesheffing.

Jurisprudentie I Feitenrechtspraak

4.6

Rechtbank Amsterdam heeft bij uitspraak van 27 augustus 2014 overwogen:^[68]

4.1.

Leges in de gemeente Aalsmeer worden gelet op artikel 233 van Pro de Gemeentewet en artikel 6 van Pro de Verordening geheven ‘op andere wijze’. Ingevolge artikel 233a, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt in die situatie de belastingverordening op welke wijze deze worden geheven en de wijze waarop de belastingschuld aan de belastingplichtige wordt bekendgemaakt. Hieraan is uitvoering gegeven in artikel 6 van Pro de Verordening, welke bepaling als volgt luidt:

Wijze van heffing

De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur. Het gevorderde bedrag wordt mondeling, dan wel door toezending of uitreiking van de schriftelijke kennisgeving aan de belastingschuldige bekendgemaakt.

4.2.

In het onderhavige geval is de leges overeenkomstig de voornoemde bepalingen geheven bij wege van de kennisgeving van 14 augustus 2013. Vervolgens heeft verweerder het bedrag van de leges door toezending of uitreiking van die kennisgeving aan eiseres bekendgemaakt. Dit laatste als zodanig is naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als de invordering van de geheven leges. Immers, daarmee wordt overeenkomstig het systeem van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Invorderingswet 1990 de eerder vastgestelde belasting bekendgemaakt. Hieraan doet niet af dat ingevolge artikel 249 van Pro de Gemeentewet bij de invordering van gemeentelijke belastingen die op andere wijze worden geheven (onder meer) artikel 8, eerste lid, van de Invorderingswet 1990 buiten toepassing blijft. Gelet op de parlementaire toelichting is die uitzondering ingegeven door de bedoeling dat de wijze van invordering vormvrij is in die zin dat daaraan nader inhoud moet worden gegeven in de belastingverordening (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 1995/96, 24771, 3, p. 29). De uitzondering leidt dus niet tot de conclusie dat de bekendmaking van de kennisgeving als zodanig als heffing en niet als invordering moet worden aangemerkt.

4.3.

Gelet op het voorgaande is de leges geheven door het vaststellen van de kennisgeving en is de bekendmaking van het bedrag van de leges aan eiseres aan te merken als een (eerste) invorderingshandeling. De rechtbank volgt verweerder dus niet in zijn stelling dat onder invordering, als bedoeld in artikel 3.1, vierde lid, Wro, uitsluitend dwanginvordering dient te worden begrepen. Een bepaling of een toelichting door de wetgever die deze uitleg rechtvaardigt is noch aan de tekst van de wet noch aan de parlementaire geschiedenis daarvan te ontlenen. De rechtbank wijst er in dit verband op dat niet alleen dwanginvordering ingevolge de Invorderingswet 1990 als invordering wordt aangemerkt, maar ook de invordering in eerste aanleg.

5. De stelling van eiseres dat met het invorderingsverbod door de wetgever is beoogd ook het heffen van rechten in gevallen als deze uit te sluiten vindt evenmin steun in het recht. Uit de parlementaire toelichting op artikel 3.1, vierde lid, van de Wro volgt juist dat de wetgever het oog heeft gehad op het voorkomen van invordering (vergelijk de Toelichting op de Tweede nota van Wijziging, Kamerstukken II 2003/04, 28916, 9, p. 12 waarin expliciet wordt gesproken over invordering) en niet op het voorkomen van heffing.

6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat aan verweerder een recht tot het heffen van de leges niet kan worden ontzegd. Voorts dient verweerder te worden toegegeven dat de invorderingsmaatregelen die daarna zijn gevolgd (de bekendmaking van het verschuldigde bedrag en de aanmaning) niet ter toetsing aan de belastingrechter kunnen worden voorgelegd en dat deze evenmin bevoegd is ten aanzien van de vraag of eiseres de geheven leges al dan niet onverschuldigd heeft betaald.

7. Het vorenstaande sluit echter niet uit dat de heffing van leges niet in stand kan blijven wegens strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Die situatie doet zich in het onderhavige geval voor. De heffingsbeslissing is immers, mede gelet op hetgeen verweerder ter zitting heeft gesteld, kennelijk uitsluitend genomen met het doel deze belasting ook in te vorderen. Wanneer het - zoals in dit geval - zonneklaar is dat het doel van een beslissing van een bestuursorgaan in strijd is met de wet, staat het rechtszekerheidsbeginsel aan het onverkort handhaven van die beslissing in de weg. Ook de voor het verkeer tussen burgers en bestuursorganen op grond van jurisprudentie geldende regels van fair play zijn door verweerder onvoldoende in acht genomen. Indien verweerder om haar moverende redenen de heffing van een niet-invorderbare heffing bekend wil maken en zodoende - in strijd met artikel 3.1, vierde lid van de Wro overgaat tot invordering - behoren de niet-invorderbaarheid en de reden daarvan daarbij in ieder geval expliciet te worden aangegeven. Aangezien verweerder dit niet heeft gedaan en zelfs is overgegaan tot aanmaning, ziet de rechtbank aanleiding de kennisgeving te vernietigen.

8. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het heffingsbesluit wordt herroepen.

4.61

Boone heeft geannoteerd:^[69]

Is een bestuursorgaan bevoegd om een belasting of retributie te heffen in de wetenschap dat deze niet invorderbaar is? (…) In beroep is tussen partijen niet in geschil dat, omdat het geldende bestemmingsplan is verjaard, de gemeente niet de bevoegdheid heeft om deze leges in te vorderen. Zelf ben ik daar niet helemaal van overtuigd. Het legesverbod bij verjaarde bestemmingsplannen (opgenomen in art. 3.1 lid 4 WRO) is gereserveerd voor werkzaamheden van het gemeentebestuur die verband houden met het bestemmingsplan. In dit geval heeft de belanghebbende (enkel) een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit bouwen, zonder een omgevingsvergunning voor de activiteit planologisch strijdig gebruik. Bij de behandeling van een dergelijke bouwaanvraag heeft de gemeente diverse werkzaamheden te verrichten en daar is de toetsing aan het bestemmingsplan er (slechts) een van. Voor de andere werkzaamheden die de gemeente uitvoert (administratieve werkzaamheden, welstandstoets, toets aan Bouwbesluit, controle op de bouw, enz.) geldt het legesverbod mijns inziens niet.

(…)

Als partijen er bij voorbaat vanuit gaan dat invordering van een belasting of retributie niet is toegestaan, dan zou een bestuursorgaan in mijn optiek ook de heffing van een dergelijke belasting of retributie achterwege moeten laten. Gaat het bestuursorgaan toch over tot heffing van een niet-invorderbaar bedrag, dan dient de belastingplichtige er uitdrukkelijk op te worden gewezen dat hij niet verplicht is tot betaling. (…)In dit geval is een mededeling als hiervoor bedoeld achterwege gebleven. De heffingsambtenaar heft een legesbedrag met het doel om dit bedrag ook daadwerkelijk te innen van de belanghebbende. Dit terwijl hij in beroep heeft erkend dat invordering op gespannen voet staat met art. 3.1 lid 4 WRO. Een dergelijke handelwijze is in strijd met de algemene rechtsbeginselen. De beslissing van de rechtbank om de gevorderde leges te herroepen is dan ook begrijpelijk en logisch.

4.62

Rechtbank Noord-Holland heeft op 4 december 2015 overwogen:^[70]

7. Wat betreft de uitlegging van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro overweegt de rechtbank om te beginnen dat zij zich door de gebruikte terminologie (…) voor de vraag gesteld ziet of in een procedure voor de belastingrechter, die bevoegd is inzake de heffing van belastingen maar in het algemeen niet inzake de invordering van belastingen, toetsing aan de bedoelde bepaling kan plaatsvinden. De rechtbank veronderstelt dat de wetgever met het gebruik van de term ‘invorderen’ niet heeft bedoeld om de belastingplichtige de mogelijkheid te ontnemen om een geschil over de uitlegging van bedoelde bepaling aan de belastingrechter voor te leggen. Het zou uitermate onbevredigend zijn en een aantasting betekenen van de rechtsbescherming van de belastingplichtige, indien hij een dergelijke kwestie in een invorderingsgeschil zou moeten voorleggen aan de burgerlijke rechter. De rechtbank zal daarom geen gevolgen verbinden aan de term ‘invorderen’ en artikel 3.1, vierde lid, van de Wro uitleggen alsof deze bepaling ziet op een geschil inzake de heffing van leges.

8. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de leges voor de welstandscommissie en de bodemrapporten niet geheven c.q. ingevorderd zouden mogen worden. Deze kosten houden geen verband met het bestemmingsplan, maar met de esthetische aspecten van de aanvraag en de bodemgesteldheid.

9. Verweerder heeft de leges voor het onderdeel “bouwactiviteit” met 10% gecorrigeerd omdat van de werkzaamheden die worden verricht voor de toetsing van een bouwactiviteit, een aandeel van 10% wordt aangehouden voor de reguliere toetsing aan het bestemmingsplan. Verweerder heeft in dit verband aangevoerd dat de ervaringsregel is dat gemiddeld 10% van de tijd wordt besteed aan de toetsing aan het bestemmingsplan.

10. De rechtbank acht de door verweerder aangegeven tijdsbesteding aannemelijk en redelijk gelet op alle werkzaamheden die bij het in behandeling nemen van de aanvraag komen kijken. Verweerder heeft voorts ter zitting verklaard dat de post “aanvullende gegevens” mag vervallen. Gelet hierop zal de rechtbank de aanslag dienovereenkomstig verminderen.

4.63

Op 30 maart 2016 heeft het Gerechtshof Den Haag overwogen:^[71]

8.1

Ingevolge artikel 2 van Pro de Verordening, voor zover hier van belang, worden de leges geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die zijn genoemd in de Verordening en de daarbij behorende Tarieventabel. Indien, zoals in het onderhavige geval, de belaste dienst het in behandeling nemen van een aanvraag van een omgevingsvergunning voor een project is, wordt het ter zake van deze dienst verschuldigde bedrag berekend aan de hand van het in § 2.3 van de Tarieventabel vermelde tarief. Naar volgt uit deze bepaling is het ter zake van deze dienst verschuldigde bedrag de som van de aan de hand van de in Hoofdstuk 3 (Omgevingsvergunning) opgenomen tarieven (hierna: de deeltarieven) berekende bedragen. De deeltarieven betreffen activiteiten of handelingen die deel uitmaken van het project. De aldus bewerkstelligde heffingsdifferentiatie neemt niet weg dat er sprake is van één belaste dienst (het in behandeling nemen van de aanvraag van een omgevingsvergunning) ter zake waarvan belanghebbende één bedrag, te weten - vóór toepassing artikel 3.1, vierde lid van de Wro - het door de Rechtbank in rechtsoverweging 3 genoemde bedrag van € 14.803,77, verschuldigd is.

8.2.

Naar het oordeel van het Hof is het in behandeling nemen van de aanvraag van een omgevingsvergunning een met het bestemmingsplan samenhangende dienst in de zin van artikel 3.1, vierde lid van de Wro. Voor dit oordeel vindt het Hof steun in de duiding die in de wetsgeschiedenis aan artikel 3.1., vierde lid van de Wro is gegeven:

(…)^[72]

De omstandigheid dat de gemeentelijke wetgever het tarief waarnaar het ter zake van de onderhavige dienst verschuldigde bedrag wordt berekend, op de onder 8.1 vermelde wijze heeft gedifferentieerd, doet aan het voorgaande niet af.

8.3.Naar het oordeel van het Hof is er dan ook geen reden om, zoals de heffingsambtenaar voorstaat, een gedeelte van het bedrag van € 14.059,57 buiten de reikwijdte van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro te plaatsen. Dit zou anders kunnen zijn indien de door de heffingsambtenaar genoemde, van de behandeling van de aanvraag deel uitmakende door of vanwege de gemeente verrichte werkzaamheden - te weten de toetsing van de bouwactiviteiten aan het bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand - in de Verordening als afzonderlijke belastbare diensten waren aangewezen, doch daarvan is geen sprake.

8.4.

Naar het oordeel van het Hof staat artikel 3.1., vierde lid, van de Wro naar doel en strekking niet alleen aan de invordering, maar ook aan de heffing van de in geschil zijnde leges in de weg. Indien moet worden aangenomen dat artikel 3.1., vierde lid, van de Wro uitsluitend de invordering van de onderhavige leges verbiedt, is de heffing ervan niettemin uitgesloten omdat het heffen van belasting waarvan de invordering bij wet is verboden, in strijd is met de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.

4.64

Rechtbank Gelderland heeft op 31 mei 2016 overwogen:^[73]

13. De rechtbank overweegt als volgt. In zijn arrest van 21 december 2007^[74](41303, ECLI:NL:HR:2007:BC0652 (…) heeft de Hoge Raad overwogen dat de uitdrukking ‘in behandeling nemen’ in de tarieventabel moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder letter b, van de Gemeentewet, in welk artikel de bevoegdheid is gegeven rechten te heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Na de inwerkingtreding van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro moet het ‘in behandeling nemen’ in de tarieventabel ook worden uitgelegd tegen de achtergrond van dat artikel. In dat artikel is, samengevat, bepaald dat de bevoegdheid tot het invorderen van rechten vervalt ter zake van na 1 juli 2013 vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met een niet geactualiseerd bestemmingsplan, welk invorderingsverbod als een heffingsverbod moet worden opgevat (…).

14.Tegen de achtergrond van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro is van belang dat de diensten voor de vergunningsaanvragen ook na 1 juli 2013 zijn verricht en dat deze verband hielden met het bestemmingsplan “[A]” dat op 1 juli 2013 niet geactualiseerd was. Om die reden staat artikel 3.1, vierde lid, van de Wro in de weg aan legesheffing voor de vergunningsaanvragen van eiseres.

15. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld wat de reikwijdte is van de legessanctie. Naar het oordeel van de rechtbank zien de in rekening gebrachte leges direct op de aangevraagde omgevingsvergunning voor verbouw van de objecten van eiseres. Weliswaar splitst verweerder het totale legesbedrag uit naar verschillende categorieën, maar feitelijk hebben deze leges betrekking op één en dezelfde vergunningsaanvraag. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat alle in rekening gebrachte leges onder de legessanctie vallen.

4.65

Rechtbank Gelderland heeft op 26 juli 2016 overwogen:^[75]

9. Tussen partijen is niet in geschil dat de tienjaarstermijn van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro is verstreken. Tussen partijen is evenmin in geschil dat indien invordering van de leges niet mogelijk is, deze ook niet geheven mogen worden (…) Partijen blijven verdeeld over het antwoord of in het onderhavige geval sprake is van “rechten terzake van (…) door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan”, zoals bedoeld in het vierde lid van artikel 3.1 van de Wro.

(…)

12. In de Nota naar aanleiding van het nader verslag van 14 september 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 28916, 14^[76]) ziet de wetgever als het kenmerkende verschil tussen een aanvraag om een vergunning of ontheffing en een herzieningsaanvraag dat een vergunning of ontheffing betrekking heeft op een individueel geval, waarbij getoetst kan worden aan een planologisch kader, terwijl een herzieningsaanvraag veelal betrekking heeft op de vaststelling of wijziging van het planologisch kader zelf (en meestal geen beschikking is, maar een besluit van algemene strekking). Het bestemmingsplan strekt ter regulering van gedrag, zoals in het onderhavige geval het gebruik van de grond en de opstallen, rekening houdende met de bescherming van alle - soms zeer strijdige - belangen die daarin zijn verdisconteerd. De wetgever overweegt daarbij dat een bestemmingsplan tot stand komt met veel waarborgen voor rechtszekerheid en rechtsbescherming voor de burger en dat de rechtszekerheid en de ruimtelijke samenhang actuele bestemmingsplannen vergen.

13. In het onderhavige geval is sprake van een verzoek tot herziening van een individueel bepaalbaar onderdeel van het verouderde bestemmingsplan, waarmee feitelijk het verzoek wordt gedaan tot vaststelling van een postzegelbestemmingsplan. De aanvraag voor de vaststelling van dit postzegelbestemmingsplan betreft het belang van rechtszekerheid van een individuele burger.

14. Om vast te stellen of zo’n postzegelbestemmingswijziging voldoet aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening, toetst de gemeente een dergelijk verzoek net zo zeer aan het bestaande bestemmingsplan en samenhangende planologische kader, als in het geval van een reguliere vergunningsaanvraag. De rechtbank is daarom van oordeel dat in het onderhavige geval wel degelijk sprake is van een dienst die verband houdt met het bestemmingsplan. De legessanctie van artikel 3.1.,vierde lid, van de Wro is derhalve van toepassing.

15. Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat verweerder niet bevoegd was om aan eiseres een legesaanslag op te leggen. Het beroep dient derhalve gegrond te worden verklaard.

4.66

Gerechtshof ’s-Hertogenbosch heeft bij uitspraak van 4 mei 2017 overwogen:^[77]

2. Uit de toelichting bij de totstandkoming van dit artikel volgt dat bedoeld is een financiële prikkel in te bouwen voor het actueel houden van bestemmingsplannen. Er is opgemerkt dat leges ter zake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten vanaf het moment van het verstrijken van de 10-jaarstermijn niet kunnen worden ingevorderd:

(…)^[78].

4.3.

Partijen zijn eensluidend van mening dat in de onderhavige zaak artikel 3.1, vierde lid, van de Wro van toepassing is. Het Hof volgt partijen daarin, aangezien dat standpunt berust op een juiste rechtsopvatting. Partijen verschillen echter van mening wat moet worden verstaan onder het in die bepaling vermelde ‘verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan’.

4.4.

Het Hof is van oordeel dat uit de in onderdeel 4.2 opgenomen toelichting volgt dat de term "rechten ter zake van ( ... ) door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan" in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro ruim moet worden uitgelegd. Dat past ook bij de bedoeling van de wet: het inbouwen van een financiële prikkel op het actief naleven van de actualiseringsverplichting. Onder de hiervoor bedoelde term vallen blijkens de letterlijke tekst van de toelichting ook de leges ter zake van bouwactiviteiten. Naar het oordeel van het Hof is er dan ook geen reden om, zoals de Heffingsambtenaar voorstaat, het (grootste deel van het) bedrag van € 28.622,50 buiten de reikwijdte van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro te plaatsen. Dit zou wellicht anders kunnen zijn indien sommige van de behandeling van de aanvraag deel uitmakende door of vanwege de gemeente verrichte werkzaamheden in de Verordening als afzonderlijke belastbare diensten waren aangewezen, doch daarvan is in het onderhavige geval geen sprake. Op grond van artikel 2.3.1.1 van de Tarieventabel wordt één totaalbedrag aan leges geheven indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit en een andere aanvraag dan een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit is niet ingediend. Voor zover de Heffingsambtenaar stelt dat in het kader van de aanvraag ook andere - legesplichtige - werkzaamheden zijn verricht die niet samenhangen met het bestemmingsplan, zijn deze werkzaamheden naar het oordeel van het Hof niet aannemelijk gemaakt. Eventuele andere legesbedragen die verderop in de Tarieventabel aan de orde komen, zijn in de onderhavige zaak ook niet geheven.

4.5.

Naar het oordeel van het Hof staat artikel 3.1, vierde lid, van de Wro naar doel en strekking niet alleen aan de invordering, maar ook aan de heffing van de in geschil zijnde leges in de weg. Indien moet worden aangenomen dat artikel 3.1, vierde lid, van de Wro uitsluitend de invordering van de onderhavige leges verbiedt, is de heffing ervan niettemin uitgesloten omdat het heffen van belasting waarvan de invordering bij wet is verboden, in strijd is met de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.

4.67

Rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft bij uitspraak van 2 juni 2017 overwogen:^[79]

2.10.Belanghebbende heeft aangevoerd dat het vigerende bestemmingsplan van de gemeente [X] meer dan tien jaar geleden is vastgesteld en dat de bevoegdheid van de gemeente [X] tot het heffen en invorderen van leges daarom op grond van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro (zie 2.7) is komen te vervallen.

2.11

De heffingsambtenaar heeft gewezen op de vermelding op het aanslagbiljet (zie 2.3) “Korting i.v.m. artikel 3.1 lid 4 Wro”. Door dit te vermelden op het aanslagbiljet wordt volgens zijn standpunt onderkend dat het bestemmingsplan ouder is dan tien jaar en wordt daarmee

aangetoond dat er geen leges worden geheven voor de toetsing aan het bestemmingsplan.

2.12

De rechtbank is van oordeel dat de wetgever in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro onder

invorderen ook heeft bedoeld te verstaan het heffen van leges en niet louter het invorderen van geheven rechten op grond van de Invorderingswet 1990 (zie Kamerstukken II, 2004/2005, 28 916, nr. 14, p. 18). Nu de heffingsambtenaar heeft erkend dat het vigerende bestemmingsplan ouder is dan tien jaar (zie 2.11), is de sanctie van voornoemde bepaling van toepassing en dient de bevoegdheid tot het heffen van rechten te vervallen ter zake van de door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan.

2.13

De rechtbank stelt vast dat in de Verordening staat vermeld dat van de leges die worden

geheven bij de aanvraag van een omgevingsvergunning voor het bouwen een bedrag van
€ 387,00 samenhangt met diensten die verband houden met het bestemmingsplan (…). De rechtbank is van oordeel dat daarmee de diensten die verband houden met het bestemmingsplan in de Verordening als afzonderlijke belastbare diensten zijn aangewezen. Voormeld bedrag is in onderhavige aanslag in mindering gebracht op het totaal aan leges. De overige leges houden blijkens de Verordening geen verband met het bestemmingsplan. Daardoor kan - anders dan belanghebbende bepleit - niet geoordeeld worden dat het heffen van die leges in strijd is met artikel 3.1, vierde lid, van de Wro.

Literatuur

4.68

Nijmeijer heeft over de introductie van het projectbesluit geschreven:^[80]

Het wezenlijke verschil blijkt meteen: de verplichting om een projectbesluit te vertalen in een bestemmingsplan wordt geschrapt. De 'legessanctie' die momenteel nog aan die vertalingsplicht is gekoppeld (art. 3.13 lid 4 Wro), wordt in het voorstel gekoppeld aan het tijdig bekendmaken van het projectbesluit. Niet meer en niet minder. Daarmee is de belangrijkste hobbel die in de gemeentelijke praktijk aan een grootschalig gebruik van de projectbesluitbevoegdheid in de weg staat, weggestreken. Weggestreken is daarmee ook de waarborg die door de regering steevast is gepresenteerd om te kunnen volhouden dat het bestemmingsplan het centrale sturingsinstrument binnen de Wro zou blijven. Alhoewel, in de toelichting bij de nota van wijziging wordt die centrale rol toch niet helemaal doodgezwegen. Gesteld wordt namelijk het volgende: (…)^[81]

(…)

Als gezegd lijkt de regering dat betoog nog steeds geen vaarwel te hebben gezegd. Maar ik ben er niet zeker van of het inderdaad zo is dat ieder projectbesluit toch wel in een bestemmingsplan wordt 'vertaald', omdat ieder bestemmingsplan periodiek moet worden geactualiseerd op grond van art. 3.1 lid 2 Wro. Vooropgesteld zij dat die vertaling een flink aantal jaren op zich kan laten wachten, gelet op de geldingsduur van het bestemmingsplan (maximaal tien jaren).

(…)

Het belangrijkste vraagpunt schuilt denk ik in het volgende. De leges die met een ruimtelijke ontwikkeling zijn gemoeid, worden in het wetsvoorstel als gezegd gekoppeld aan de bekendmaking van het projectbesluit. Is dat besluit genomen en tijdig bekendgemaakt, dan kunnen de leges worden geïnd. Op het niet tijdig actualiseren van een bestemmingsplan staat weliswaar een legessanctie ( art. 3.1 lid 4 Wro), maar die sorteert geen effect als het bestemmingsplan niet op ontwikkeling is gericht. Het niet tijdig actualiseren van het plan heeft afgezien van de legessanctie geen juridische consequenties voor de gemeente. Voor het toestaan van toekomstige ontwikkelingen hoeft het bestemmingsplan niet te worden geactualiseerd, omdat daarvoor dan weer een projectbesluit kan worden genomen en de leges na bekendmaking van dat besluit weer worden geïnd. Enzovoort. Waarom zou het bestemmingsplan dan nog worden geactualiseerd? Dat alle projectbesluiten in ieder geval eens in de tien jaar in een bestemmingsplan worden vertaald, staat voor mij dan ook niet zonder meer vast (overigens is het sowieso nog te vroeg om de effectiviteit van de actualiseringplicht van art. 3.1 lid 2 Wro te kunnen beoordelen).

4.69

Van Buuren heeft over het vervallen van de invorderingsbevoegdheid als financiële prikkel in de ruimtelijke ordening geschreven:^[82]

4 Om welke rechten gaat het?

Art. 3.1, lid 4, WRO laat het vervallen van de invorderingsbevoegdheid als financiële prikkel gelden voor ‘rechten terzake van (...) door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan.’ In art. 3.13 WRO (zoals dat geldt na de inwerkingtreding van de Chw) gaat het om ‘rechten terzake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het projectbesluit’ en in art. 2.9a, lid 2, Wabo gaat het om ‘rechten terzake van door of vanwege het gemeentebestuur, provinciaal bestuur of onze betrokken Minister verstrekte diensten die verband houden met een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van art. 2.12, lid 1, onder a, onder 3°, van een bestemmingsplan of beheersverordening wordt afgeweken’. Om met art. 2.9a, lid 2, Wabo te beginnen: het lijkt mij dat het vervallen van (in feite) de heffingsbevoegdheid geldt voor de hele omgevingsvergunning, dus niet alleen voor de leges die geheven kunnen worden voor het onderdeel vergunningverlening voor het afwijken als bedoeld in art. 2.12, lid 1, onder a, onder 3°, Wabo. De tekst geeft geen enkel aanknopingspunt om te lezen: rechten terzake van diensten die verband houden met het deel van de omgevingsvergunning dat betrekking heeft op het afwijken van het bestemmingsplan (enzovoorts). Voor wat betreft art. 3.13 WRO is de uitleg ook niet zonder meer vanzelfsprekend. Enerzijds kan men ‘diensten die verband houden met het projectbesluit’ beperkt uitleggen en concluderen dat het alleen gaat om het projectbesluit zelf en niet de daarmee gelijktijdig en meestal tot een geheel met het projectbesluit gesmede bouwvergunning. De woorden ‘die verband houden met’ kunnen echter ook wat ruimer genomen worden in welk geval het niet alleen het projectbesluit betreft, maar ook de bouwvergunning. Ik denk dat die ruimere betekenis moet worden aangehouden. Die opvatting vinden we ook bij J.W. van Zundert in zijn commentaar op art. 3.13 in Ruimtelijk bestuursrecht. Ik verwacht echter dat de belastingrechter nooit geroepen zal worden een uitleg te geven van laatstgenoemde bepaling, maar wel van art. 3.1, lid 4, WRO en art. 2.9a Wabo. Voor wat betreft art. 3.1 WRO gaat het behalve om leges voor (in pre-Wabo-termen) de bouwvergunning naar mijn mening ook om die voor een projectbesluit en misschien zelfs om leges voor de herziening van het bestemmingsplan op aanvraag.

4.7

Van Zundert heeft over legesheffing na verjaring van het bestemmingsplan geschreven:^[83]

2. Reikwijdte verbod legesheffing

In de memorie van toelichting op het Ontwerp Wro is de onderhavige sanctie op het niet-tijdig actualiseren van bestemmingsplannen verdedigd met het betoog dat het uit een oogpunt van rechtszekerheid en waarborg van ruimtelijke samenhang noodzakelijk is dat bestemmingsplannen actueel zijn. In het aanvankelijke wetsvoorstel was als sanctie op het niet-voldoen aan de tienjaarlijkse herzieningsplicht voorzien in een regeling op grond waarvan het bestemmingsplan zelfs zou worden ‘bevroren’, hetgeen zou betekenen dat besluiten op vergunningaanvragen zouden moeten worden aangehouden totdat alsnog aan de verplichting zou zijn voldaan. Bij de tweede nota van wijziging is deze aanvankelijk voorgestelde sanctie ‘verzacht’, door de bovenbedoelde legessanctie. Tevens is toen de mogelijkheid van een verlengingsbesluit opgenomen.

Gelet op de formulering van lid 4 van art. 3.1 Wro vervalt in de bovengenoemde situatie de bevoegdheid tot het invorderen van rechten ter zake van verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan. Daarbij moet vooral worden gedacht aan het in behandeling nemen van aanvragen om omgevingsvergunning. De in dat kader te verrichten diensten houden echter niet alleen verband met het bestemmingsplan. De toetsing van een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen strekt zich blijkens art. 2.10 lid 1 Wabo uit tot a. het Bouwbesluit; b. de bouwverordening; c. het bestemmingsplan; en d. de welstand. Alleen ter zake van de toetsing aan het verjaarde bestemmingsplan mogen geen leges worden geheven. De toetsing aan de overige genoemde regelgeving valt daar niet onder. Weliswaar wordt in de artikelsgewijze toelichting bij het ontwerp van dit artikellid gesteld dat leges ter zake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten binnen het betrokken bestemmingsplangebied vanaf het moment van het verstrijken van de 10-jaarstermijn niet kunnen worden ingevorderd, maar dat laat onverlet dat het uitsluitend gaat om de legesheffing die verband houdt met het bestemmingsplan. Om geschillen over de reikwijdte te voorkomen verdient het aanbeveling om in de legesverordening te voorzien in een (interpretatieve) bepaling waarin het aandeel ‘toetsing aan bestemmingsplan’ wordt gefixeerd.

(…)

Wordt wel een dergelijke aanvraag niettemin ingediend, die tevens geacht wordt een aanvraag om afwijking van het bestemmingsplan te zijn, dan moet worden aangenomen dat het legesverbod geldt. In de legesverordening is immers ‘het in behandeling nemen’ van een aanvraag om omgevingsvergunning bepalend voor de legesheffing. Wordt door middel van een afwijkingsvergunning als bedoeld in art. 2.12 Wabo planologische medewerking verleend dan geldt dit besluit naar moet worden aangenomen als een ‘door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte dienst die verband houdt met het bestemmingsplan.’ Ingeval niet wordt gekozen voor honorering van de aanvraag door middel van een projectafwijkingsbesluit als bedoeld in art. 2.12 Wabo, maar door een zelfstandig partieel bestemmingsplan, dan is goed verdedigbaar dat dit niet wordt aangemerkt als een dienstverlening in verband met het verjaarde bestemmingsplan. Kortom, met een voorbereidingsbesluit valt eventueel aan bedreigde gemeentelijke legesinkomsten nog wat te redden. Bovendien kan een voorbereidingsbesluit aanbeveling verdienen ter bescherming van ten opzichte van het vigerende bestemmingsplan andersluidende ontwikkelingen waarin het nieuwe bestemmingsplan zal gaan voorzien.

5.Beoordeling van de klachten.

Eerste klacht - reikwijdte legessanctie

5.1

De eerste klacht van het College houdt in dat dat de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro niet van toepassing is op het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen (specifiek) in strijd met het geldende bestemmingsplan, in de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo. De klacht luidt:^[84]

1. De consequenties van de overschrijding van de 10-jaarstermijn zijn dat leges terzake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten, zoals bedoeld in respectievelijk artikel 2.1 lid 1 onder a, b en f van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) binnen het betrokken bestemmingsplangebied niet meer kunnen worden ingevorderd. Voor de activiteit 'het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan' 'uit artikel 2.1 lid 1 onder c van de Wabo geldt de legessanctie ons inziens niet. Om dezelfde reden dat gemeenten leges in rekening mogen brengen voor andere Wabo-activiteiten (zoals bijvoorbeeld monumenten, kap, uitweg voeren van handelsreclame etc.), mogen gemeenten ook leges in rekening brengen voor het voeren van de procedures zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a onder 2 en 3 Wabo. De legessanctie is zeker niet van toepassing op de uitgebreide omgevingsvergunning van artikel 2,12, eerste lid onder a, onder 3 Wabo. De omgevingsvergunning op basis van een ruimtelijke onderbouwing is immers de opvolger van het projectbesluit uit de Wro. Ten aanzien van het projectbesluit heeft de wetgever weliswaar ooit de bedoeling gehad om bij niet tijdige herziening van het bestemmingsplan of vaststelling van een beheersverordening de legessanctie van toepassing te laten zijn. Echter, deze legessanctie is expliciet afgeschaft bij de Invoering van de Crisis- en herstelwet.

5.2

In de Wro is bepaald hoe ruimtelijke plannen, waaronder een bestemmingsplan, tot stand komen en gewijzigd kunnen worden.

5.3

Artikel 3.1, eerste lid van de Wro geeft de centrale rol van het bestemmingsplan voor ruimtelijke ordening weer. In dat artikel is bepaald dat ‘de gemeenteraad (…) voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast[stelt], waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken’.^[85]

5.4

In artikel 3.1, vierde lid, van de Wro is de zogeheten ‘legessanctie’ opgenomen [onderstrepingen toegevoegd, A-G]:^[86]

4 Indien niet voor het verstrijken van de periode van tien jaar, genoemd in het tweede of het derde lid, de raad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen,
vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan.

5.5

Het College lijkt uit de artikelsgewijze toelichting in op artikel 3.1, vierde lid, van de Wro te hebben afgeleid dat de legessanctie inhoudt dat alleen terzake van omgevingsvergunningen voor bouw- aanleg of sloopactiviteiten geen leges kunnen worden geheven. Deze toelichting luidt:^[87]

5.6

Ik merk op dat voor de invoering van de Wabo, de Wro ook regels bevatte over het verlenen van vergunningen, vrijstellingen en ontheffingen om af te wijken van het bestemmingsplan.^[88]In de Memorie van Toelichting bij de Wro sluit de wetgever nog aan bij het zogeheten toestemmingenstelsel van vergunningen, vrijstellingen en ontheffingen van verbodsbepalingen in de zin van de Wro.^[89]

5.7

Met de inwerkingtreding van de Wabo zijn alle vergunningen, vrijstellingen, ontheffingen van een verbodsbepalingen en ook het projectbesluit uit de Wro geïntegreerd in de omgevingsvergunning in de Wabo.^[90]

5.8

Het verbod om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan^[91], behoudens omgevingsvergunning, is opgegaan in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het projectbesluit van artikel 3.10 van de Wro^[92]is in 2010 met de invoering van de Crisis- en herstelwet komen te vervallen en opgegaan in de verlening van een omgevingsvergunning op voet van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3 van de Wabo.^[93]

5.9

Het College heeft aangevoerd dat de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro alleen ziet op de expliciet in de Memorie van Toelichting van de Wro genoemde bouw- aanleg of sloopactiviteiten, welke thans zijn opgenomen in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b en f van de Wabo. Het College heeft betoogd dat artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo derhalve niet door de legessanctie wordt getroffen. In artikel 2.1 van de Wabo staat:^[94]

1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,

(…)

5.1

Indien sprake is van de activiteit als genoemd in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo kan een omgevingsvergunning verleend worden op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a sub 3, van de Wabo. Daar staat:^[95]

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

(…)

3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

5.11

In de Memorie van Toelichting op de Wabo staat over het heffen van rechten ter zake van de omgevingsvergunning:^[96]

In beginsel komen diensten met betrekking tot alle in de omgevingsvergunning opgenomen toestemmingen in aanmerking voor het heffen van leges.

(…)

Gelet op dit standpunt en het feit dat bij het overgrote deel van de toestemmingen die opgaan in de omgevingsvergunning leges worden geheven, is er in de Wabo voor gekozen om in algemene zin de mogelijkheid te behouden om leges te heffen.

5.12

Wettelijk is geregeld dat gemeenten in principe ter zake van alle in de Wabo genoemde activiteiten leges mogen heffen.^[97]De vraag is of de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro gelet op de wettekst ‘door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan’, slechts een omgevingsvergunning voor een beperkt aantal activiteiten of alle activiteiten in de zin van de Wabo kan (be)treffen.

5.13

Gelet op de passage ‘door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten’ in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro, komt het mij voor dat de wetgever heeft willen aansluiten bij de wettekst van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet^[98]. Daar staat:^[99]

Rechten kunnen worden geheven ter zake van:

(…)

b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;

5.14

Vervolgens komt de vraag aan de orde wat verstaan dient te worden onder ‘door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten’ als bedoeld in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro.

5.15

In de Memorie van Toelichting op de Gemeentewet staat over dienstverlening:^[100]

Wij zijn van mening dat in een moderne staatsopvatting zeer wel van dienstverlening gesproken kan worden als het gaat om een zuiver publiekrechtelijke handeling van de overheid, zoals het afgeven van een vergunning of het verlenen van ontheffing van een verbodsbepaling.

5.16

Uit artikel 2.9, eerste lid, van de Wabo, dat ziet op het heffen van rechten door bestuursorganen van het Rijk, leid ik af dat het belastbare feit waarvoor een gemeente op grond van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet rechten kan heffen, het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning is. In artikel 2.9 van de Wabo staat:^[101]

1 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat door daarbij aangewezen bestuursorganen van het Rijk
rechten worden geheven ter zake van de behandeling van aanvragen tot verlening of gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning of wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning.

2 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de berekening en de bedragen van de krachtens:

a. artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet;

b. artikel 223, eerste lid, onder b, van de Provinciewet; of

c. het eerste lid,

te heffen rechten ter zake van de behandeling van aanvragen tot verlening of gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning of wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning.

5.17

In de Memorie van Toelichting op de Wabo staat over dienstverlening:^[102]

Bij vergunning- of ontheffingverlening is sprake van zo’n dienst. (…) Het is alleszins redelijk dat de aanvrager van een omgevingsvergunning de kosten betaalt die met de behandeling van zijn verzoek zijn gemoeid (profijtbeginsel).

5.18

Met het begrip ‘de door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten’^[103]in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro, gelet op de wettekst van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet^[104]en de bijbehorende parlementaire geschiedenis^[105], wordt mijns inziens, mede in het licht van de parlementaire geschiedenis van de Wabo^[106], bedoeld het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning door de gemeente.^[107]

5.19

Vervolgens komt de vraag aan de orde of de wetgever door aan de zinsnede ‘door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten’ toe te voegen ‘die verband houden met het bestemmingsplan’ een beperking heeft willen aanbrengen in de reikwijdte van de legessanctie tot een beperkt aantal activiteiten in de zin van de Wabo waarvoor een ‘omgevingsvergunning’ wordt verleend.

5.2

Het College heeft aangevoerd dat een dergelijke beperking dient te worden aangenomen voor wat betreft de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo om dezelfde reden dat gemeenten ondanks de legessanctie ‘leges in rekening mogen brengen voor andere Wabo-activiteiten (zoals bijvoorbeeld monumenten^[108], kap, uitweg^[109]voeren van handelsreclame^[110]etc.)’. Het College lijkt aan deze opvatting ten grondslag te leggen dat geen sprake is van diensten die verband houden met het bestemmingsplan.^[111]

5.21

Het begrip ‘bestemmingsplan’ staat centraal in de Wro^[112]. Dit is met de inwerkingtreding van de Wabo niet veranderd:^[113]

5.22

Ingevolge artikel 1.1 van de Wabo wordt bij de begripsbepaling van het ‘bestemmingsplan’ in de Wabo aangesloten bij de Wro:^[114]

bestemmingsplan:bestemmingsplan, provinciaal inpassingsplan of rijksinpassingsplan als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening dat van toepassing is op de plaats waar
de activiteitwordt of zal worden verricht en de krachtens dat plan gestelde nadere eisen;

5.23 ‘

‘Activiteit’ is eveneens in artikel 1.1 van de Wabo gedefinieerd:^[115]

activiteit:activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, of 2.2;

5.24

Kennelijk betekent dit dat het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een activiteit in de zin van artikel 2.1, eerste lid of artikel 2.2 van de Wabo gelet op de definitie van het bestemmingsplan in de Wro en de Wabo een dienst is die verband houdt met het bestemmingsplan.

5.25

In de Memorie van Antwoord bij de Wro staat dat de legessanctie alle activiteiten binnen het bestemmingsplan treft:^[116]

Dit kan inhouden het opnieuw vaststellen van een bestemmingsplan, of het verlengen van het geldende bestemmingsplan (als dat geldende plan nog actueel is). Ondernemen gemeenten binnen die tien jaar niet één van deze twee acties, kan kunnen zij voor
vergunningplichtige activiteiten binnen het desbetreffende plangebiedgeen rechten invorderen.

(…)

Herzien gemeenten niet binnen de termijn van tien jaar hun beheersverordening, dan vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van leges ter zake van
activiteiten binnen het in die verordening begrepen gebied.

5.26

Het komt mij voor dat het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning ter zake van alle activiteiten in de zin van artikel 2.1, eerste lid, of artikel 2.2 van de Wabo welke worden of zullen worden verricht op de plaats waar het bestemmingsplan van toepassing is, zijn aan te merken als ‘diensten in verband met het bestemmingsplan’. Daarmee is in overeenstemming te achten dat de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid ,van de Wro gelijkelijk wordt uitgelegd. Aldus dat de bevoegdheid tot het invorderen van rechten vervallen is voor alle diensten die verband houden met het bestemmingsplan.

5.27

De eerste klacht faalt.

Zevende en tiende klacht - diensten die samenhangen met het bestemmingsplan

5.28

De zevende en tiende klacht van het College behelzen dat de gemeente voor het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van het toetsingskader van de Wabo meerdere diensten verleent.^[117]Voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, gaat het dan om de toets bouwbesluit, toets bouwverordening en toets bestemmingsplan, ingevolge het toetsingskader in artikel 2.10 van de Wabo.^[118]Al deze afzonderlijke toetsen zouden, zo begrijp ik het College, losstaande diensten zijn waarvoor afzonderlijk bepaald dient te worden of zij verband houden met de toetsing aan het bestemmingsplan.^[119]

5.29

Dat uitgangspunt lijkt mij, als gezegd en in het licht van de genoemde parlementaire geschiedenis, niet juist. Uit die parlementaire geschiedenis leid ik af dat het in behandeling nemen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning de door het gemeentebestuur verstrekte dienst is.

5.3

Uit de Memorie van Toelichting bij de Wabo volgt dat de behandeling van de aanvraag van een omgevingsvergunning, ook indien die aanvraag betrekking heeft op meerdere activiteiten, geïntegreerd is:^[120]

5.31

Omdat leges worden geheven voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning, is dat te zien als het belastbare feit is ter zake waarvan leges mogen worden geheven.

5.32

Voor het toetsingskader van een omgevingsvergunning geldt dat de inhoudelijke beoordeling door de gemeente niet geïntegreerd maar gecoördineerd plaatsvindt:^[121]

In de onderhavige wettelijke regeling van de omgevingsvergunning worden de verschillende toestemmingstelsels procedureel geïntegreerd, maar de inhoudelijke beoordeling vindt nog gecoördineerd plaats (model 3). Wat betreft de inhoudelijke beoordeling van de omgevingsvergunningaanvragen betekent dit dat de toetsingskaders niet zijn geïntegreerd. Dit leidt ertoe dat de omgevingsvergunning vooralsnog niet aan een integraal toetsingskader kan worden getoetst.

(…)

Voor elke aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project wordt bekeken welke activiteiten aan de orde zijn en welke toetsingscriteria daarbij van toepassing zijn.

5.33

Dit gecoördineerde toetsingskader kan meebrengen dat een gemeente voor het berekenen van de kosten die zij maakt voor het verlenen van een omgevingsvergunning aansluit bij de verschillende aan te leggen toetsen.

5.34

Op grond van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet mogen gemeenten, tot op vrij grote hoogte, zelf bepalen welke heffingsmaatstaf en tarief zij wensen op te nemen in hun regelgeving. Het staat gemeenten vrij om bij de bepaling van het tarief voor de leges voor een omgevingsvergunning aan te sluiten bij de kosten die zij maken voor de afzonderlijke toetsen voor de verschillende activiteiten in de Wabo.^[122]

5.35

Dat in casu in de Legesverordening en de Tarieventabel voor de berekening van het tarief is aangesloten bij de afzonderlijke toetsen, betekent naar mijn mening niet dat deze toetsen gezien dienen te worden als afzonderlijke diensten ter zake waarvan rechten geheven kunnen worden.

5.36

Hierbij merk ik op dat tijdens de parlementaire behandeling de Staatssecretaris, nadat gevraagd was naar de effectiviteit van de legessanctie, voor de door de gemeente misgelopen leges heeft aangesloten bij de grootte (omvang) van het plan waarbinnen een omgevingsvergunning is aangevraagd:^[123]

5.37

Het komt mij voor dat in casu het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning aan te merken is als de ‘vanwege of door gemeentebestuur verstrekte dienst die verband houdt met het bestemmingsplan’. Dat betekent dat de gehele omgevingsvergunning getroffen wordt door de legessanctie.

5.38

Daarop stuiten de zevende en tiende klacht af.

Vijfde, achtste en negende klacht - inwerkingtreding legessanctie

5.39

De vijfde, achtste en negende klacht behelzen dat het Hof ten onrechte de legessanctie van toepassing acht op het moment van aanvraag van een omgevingsvergunning in plaats van aan te sluiten bij het moment van i) de toetsing aan het bestemmingsplan of ii) het in behandeling nemen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning. Deze klachten luiden:

5.Ex nunc toetsing: op het moment van aanvraag (29 juli 2013), was er weliswaar sprake van een te oud bestemmingsplan, echter op het moment van vergunningverlening
(16 januari 2014) was er al wel een nieuw planologische regime (zijnde de Beheersverordening Buitengebied Zevenaar, vastgesteld op 25 september 2013 en gepubliceerd op 24 oktober 2013). Vaststaat dat er bij omgevingsvergunningen ex nunc aan het planologische regime wordt getoetst. Alleen om die reden zijn zowel de rechtbank als het Hof er ten onrechte van uitgegaan dat er geen leges in rekening gebracht konden worden.

5.4

Het Hof heeft onder verwijzing naar de Tarieventabel van de Gemeente Zevenaar^[124]overwogen dat ‘het belastbare feit in dezen (…) het in behandeling nemen van een aanvraag [is]. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag is gedaan en in behandeling is genomen meer dan tien jaar nadat het bestemmingsplan is vastgesteld en dat de legessanctie als bedoeld in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro in werking is getreden’.^[125]

5.41

Dat uitgangspunt lijkt mij juist, gelet op artikel 2.9 van de Wabo, waarin is bepaald dat het belastbare feit ‘de behandeling van aanvragen tot verlening of gehele of gedeeltelijke intrekking van een omgevingsvergunning of wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning’ is.^[126]

5.42

Aldus falen de vijfde, achtste en negende klacht.

Tweede, derde en vierde klacht - legessanctie niet van toepassing op omgevingsvergunning voor buitenplanse afwijking (artikel 2.12, eerste lid, onder c, van de Wabo)

5.43

Het College heeft aangevoerd dat gelet op i) de ontstaansgeschiedenis en ii) de werking van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3 van de Wabo de wetgever niet de bedoeling heeft gehad dat de legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro van toepassing te laten zijn op omgevingsvergunningen die verleend worden op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3 van de Wabo. Deze klachten luiden:

2. Daarnaast is, ruim 2 jaar na de inwerkintreding van de Wet ruimtelijke ordening, op
1 oktober 2010 de Wabo van kracht geworden. Bij de invoering van de Wabo zijn het projectbesluit en de ontheffing vervangen door de uitgebreide omgevingsvergunning (zoals bedoeld in artikel 2,12, eerste lid, onder a, onderdeel 3 Wabo) respectievelijk de buitenplanse reguliere vergunning ter afwijking van het bestemmingsplan (kruimelprocedure zoals bedoeld in artikel 2,12, eerste lid, onder a, onderdeel 2 van de Wabo juncto artikel
4 Bijlage II Besluit omgevingsrecht). Sindsdien bestaat het projectbesluit als zodanig niet meer. Vaststaat dat bij invoering van de Wabo geen bepaling is opgenomen die regelt dat geen leges kunnen worden ingevorderd indien het bestemmingsplan niet tijdig is geactualiseerd. Daarnaast ontbreekt in de Invoeringswet Wabo een bepaling waaruit zou blijken dat de legessanctie van artikel 3.1, lid 4 Wro ook van toepassing zou zijn op de uitgebreide omgevingsvergunning. De Wabo kent wel een legessanctie bij uitgebreide omgevingsvergunningen (artikel 2.9a Wabo), maar deze heeft betrekking op de tijdige beschikbaarstelling van een verleende vergunning op ruimtelijkeplannen.nl. Die situatie doet zich hier niet voor.

3. Het zou ons bevreemden als de legessanctie van toepassing zou zijn op een (uitgebreide) omgevingsvergunning die met een buitenplanse afwijking is verleend. Een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan is immers praktisch gelijk aan de herziening van een (klein deel van) het bestemmingsplan. Zodra het bestemmingsplan is herzien, is de legessanctie niet meer van toepassing. De legessanctie dient derhalve eveneens niet van toepassing te zijn indien een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wordt verleend.

5.44

Het College heeft aangevoerd dat een omgevingsvergunning voor een zogeheten buitenplanse afwijking, op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo, voor de invoering van de Wabo in de Wro geregeld was door middel van een projectbesluit, in artikel 3.10 van de Wro. In artikel 3.13 van de Wro was een legessanctie neergelegd met het oog op de tijdige actualisering van het bestemmingsplan in lijn met het genomen projectbesluit.

5.45

Het College heeft vermeld dat de legessanctie van artikel 3.13 van de Wro bij de invoering van de Crisis- en herstelwet is afgeschaft en in gewijzigde vorm is opgenomen in artikel 2.9a van de Wabo. Dit artikel ziet niet op de tijdige actualisering van het bestemmingsplan maar op de tijdige elektronische mededeling dat van het bestemmingsplan is afgeweken op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo. Hieruit heeft het College de conclusie getrokken dat met de afschaffing van artikel 3.13 van de Wro de wetgever (impliciet) heeft besloten de algehele legessanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro niet van toepassing te laten zijn op omgevingsvergunningen die verleend zijn op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo.

5.46

Uit de bovenstaande bespreking van andere klachten moge blijken dat ik die opvatting niet deel.

5.47

Overigens merk ik op dat het in artikel 3.10 van de Wro neergelegde projectbesluit bij de tweede nota van wijziging van de Wro is ingevoerd^[127]met het oog op het makkelijker maken van het wijzigen van een bestemmingsplan. In de Nota van wijziging is dit als volgt toegelicht:^[128]

5.48

Om te bewerkstelligen dat de aanpassingen van het bestemmingsplan in lijn met het projectbesluit zou geschieden, was voorzien in een legessanctie in artikel 3.13 van de Wro indien het bestemmingsplan niet zou worden vastgesteld:^[129]

Teneinde te bewerkstelligen dat de noodzakelijk aanpassing van het bestemmingsplan ook daadwerkelijk geschiedt, is in artikel 3.8e, derde lid,^[130]bepaald dat rechten («leges»), verschuldigd voor vergunningen of andere diensten die verband houden met dat bestemmingsplan, niet kunnen worden ingevorderd tot het moment waarop het bestemmingsplan is vastgesteld.

5.49

Bij de Crisis- en herstelwet is de legessanctie ten aanzien van het projectbesluit gewijzigd^[131]. Deze wijziging is als volgt toegelicht:^[132]

- in beginsel moet het bestemmingsplan binnen één jaar aan dat besluit worden aangepast (in enkele gevallen mag dat langer duren);

- de leges, die de gemeente vraagt voor zo’n projectbesluit, mag pas worden geïnd nádat het bestemmingsplan is aangepast.

De kernreden voor de wetgever om hiervoor destijds te kiezen was dat het bestemmingsplan het centrale besluit moet zijn, waaruit burgers en overheden de rechten en verplichtingen kunnen halen. In de praktijk heeft de strakke koppeling in de tijd tussen projectbesluit en bestemmingsplan geleid tot grote terughoudendheid bij gemeenten om het projectbesluit te gebruiken, hetgeen belemmerd kan werken voor een snelle besluitvorming bij veel bouwprojecten.
Nadere analyse heeft aangegeven dat de koppeling van het projectbesluit en het bestemmingsplan ook op een andere manier kan worden bewerkstelligd. De Wet ruimtelijke ordening bevat de verplichting om eenmaal per tien jaar het bestemmingsplan te herzien. Ten minste om de tien jaar worden daardoor automatisch alle projectbesluiten in het bestemmingsplan geïntegreerd. (…) De Wet ruimtelijke ordening bevat voldoende waarborgen dat gemeenten die actualiseringsplicht zullen nakomen. Daarom is besloten de genoemde aan het projectbesluit gestelde beperkingen te laten vervallen.

5.5

De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft dit eveneens toegelicht:^[133]

Deze constateringen zijn de aanleiding geweest om in het kader van de Crisis- en herstelwet, bij nota van wijziging voor te stellen om de genoemde randvoorwaarden van artikel 3.13 van de Wro te doen vervallen. Hiermee wordt beoogd dat het projectbesluit - met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo): omgevingsvergunning - alsnog het bedoelde adequate instrument wordt voor projectplanologie.
In de Wro blijft overigens onverminderd de verplichting bestaan dat bestemmingsplannen elke tien jaar geactualiseerd worden. Om de nakoming van die verplichting te bewerkstelligen is vastgelegd dat geen leges, die verschuldigd zijn ter zake van diensten die verband houden met die bestemmingsplannen, niet kunnen worden ingevorderd indien niet aan die verplichting wordt voldaan. Gewaarborgd is daarmee dat projectbesluiten (straks als de Wabo in werking is getreden: omgevingsvergunningen) in het reguliere actualiseringsritme van een bestemmingsplan of beheersverordening zullen worden ingepast in de integrale op het gebied afgestemde planologische beheersregeling

5.51

Uit deze parlementaire geschiedenis blijkt de ratio van de afschaffing van de afzonderlijke legessanctie van artikel 3.13 van de Wro. Die ratio is dat de verplichting om bestemmingsplannen te actualiseren op grond van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro, op zichzelf al voldoende waarborgen biedt.

5.52

De tweede, derde en vierde klacht kunnen evenmin tot cassatie leiden.

Zesde onderdeel van het cassatiemiddel - doorbreking formele rechtskracht

5.53

Het komt mij voor dat het zesde onderdeel geen klacht bevat die in aanmerking komt voor behandeling in deze fiscale cassatieprocedure.

5.54

Het gaat kennelijk om een verzoek aan de Hoge Raad om een uitspraak te doen over de latere gevolgen van het verkregen hebben van formele rechtskracht van legesnota’s, ingeval bepaalde heffingsplichtigen verzuimd hebben tijdig bezwaar te maken, maar jaren later vernemen dat een medeburger die wel tijdig bezwaar heeft gemaakt, uiteindelijk door de belastingrechter in het gelijk is gesteld. Zou een gemeente dan alsnog ook moeten teruggeven aan degenen die wegens het hebben laten verlopen van de bezwaartermijn c.q. beroepstermijn, geconfronteerd zijn met formele rechtskracht van de destijds aan hen opgelegde legesnota?

5.55

Het College zou daarover graag een uitspraak van de Hoge Raad willen hebben. Ik begrijp dat het College zich op het standpunt stelt dat het ingetreden zijn van formele rechtskracht in casu met zich mee zou brengen dat het College zich daarop kan beroepen, en dat er ook overigens geen reden is om later nog op het formeel afgedekte verleden terug te komen.

5.56

Het is een bekende en ongetwijfeld interessante problematiek,^[134]maar daarop kan niet worden ingegaan in deze fiscale cassatieprocedure welke (slechts) betrekking heeft op de aan deze belanghebbende opgelegde legesnota.

5.57

Het middel van het College faalt aldus in al zijn onderdelen.

6.Conclusie

De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van het College van Burgemeester & Wethouders van de gemeente Zevenaar ongegrond dient te worden verklaard.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden