Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/434 HOREC
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
wonende te [plaats],
eiser,
en
de burgemeester van Naarden,
verweerder,
gemachtigde mr. M.I. Houben.
Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
[vergunninghouder],
vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2010 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan vergunninghouder vergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf aan de [adres 1] te [plaats].
Bij besluit van 11 mei 2011 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan vergunninghouder een exploitatievergunning verleend voor zowel een voorterras als een achterterras.
Bij besluit van 20 december 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2012. Eiser is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [A]. De rechtbank heeft de zaak met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschorst en het vooronderzoek heropend om eiser in de gelegenheid te stellen zijn geluidsdeskundige te raadplegen. Vervolgens heeft de rechtbank de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 12 juni 2012. Eiser is verschenen, vergezeld door [B], adviseur bij de Nederlandse Stichting Geluidshinder. Verweerder is vertegenwoordigd zijn gemachtigde en [A]. Tevens is verschenen [C], werkzaam bij de Milieudienst Zuidoost-Utrecht.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1. Aan de [adres 1] te [plaats] is reeds langere tijd een restaurant gevestigd. Sinds oktober 2010 is vergunninghouder eigenaar van het restaurant – thans genaamd [naam] – waarvoor hij bij brief van 5 oktober 2010 bij verweerder een aanvraag voor een exploitatievergunning heeft ingediend. Bij het primaire besluit II heeft verweerder deze exploitatievergunning verleend, inclusief voor- en achterterras. Eisers woning is gelegen aan de [adres 2] en grenst rechtstreeks aan het restaurant. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder overname van het advies van de commissie bezwaarschriften van 1 november 2011 en onder aanvulling van de motivering, het door eiser ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Juridische grondslag
2.1. In artikel 2:27 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening van de Gemeente Naarden 2010 (APV) is het volgende bepaald.
a) Onder openbare inrichting wordt verstaan de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte, waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden vertrekt of bereid. Onder een openbare inrichting wordt in ieder geval verstaan een hotel, restaurant, pensioen, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis. Onder openbare inrichting wordt tevens verstaan een bij deze inrichting behorend terras of andere aanhorigheden;
b) Onder terras wordt verstaan een buiten de besloten ruimte van de openbare inrichting liggend deel daarvan waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.
2.2. Ingevolge artikel 2:28, eerste lid, van de APV – voor zover hier van belang – is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Ingevolge het derde lid kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
2.3. Ingevolge artikel 2:29, eerste lid, onder c, van de APV zijn terrassen geopend van maandag tot en met zondag van 10.00 uur tot 22.00 uur.
2.4. Ingevolge artikel 2:10, tweede lid, van de APV kan het bevoegde orgaan in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving nadere regels stellen ten aanzien van terrassen en uitstallingen. Verweerder heeft deze nadere regels vastgelegd in Nadere regels voor terrassen, reclame- en uitstallingen Naarden Vesting (Terrassenbeleid).
2.5. Ingevolge artikel 7, tweede lid, van het Terrassenbeleid, mag het gebruik van het terras niet leiden tot hinder, schade of overlast voor derden. De regels uit het Activiteitenbesluit zijn van overeenkomstige toepassing.
Beoordeling van het geschil
3.1. In geschil is de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om vergunninghouder vergunning te verlenen voor het exploiteren van een horecabedrijf dat zich mede uitstrekt tot zowel het voorterras als het achterterras. De rechtbank stelt voorop dat verweerder blijkens de bewoordingen van artikel 2:28 van Pro de APV bij de aan hem verleende bevoegdheid tot het verlenen van exploitatievergunningen beoordelings- en beleidsvrijheid toekomt, zodat de rechtbank het bestreden besluit terughoudend moet toetsen. Bij de invulling van zijn beoordelingsvrijheid dient de burgemeester rekening te houden met hetgeen is bepaald in artikel 2:28 van Pro de APV.
3.2. Eiser heeft betoogd dat door de verlening van de exploitatievergunning sprake is van een ontoelaatbare aantasting van zijn woon- en leefklimaat, in welk verband eiser in het bijzonder heeft gewezen op de geluidsoverlast die de exploitatie van het restaurant en de bijbehorende terrassen met zich meebrengt.
3.3. Dienaangaande overweegt de rechtbank allereerst dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling de burgemeester de eventueel door bezoekers veroorzaakte geluidsoverlast mede in aanmerking dient te nemen bij de beoordeling van de vraag of het woon- en leefklimaat door de verlening van de vergunning niet te zeer zal worden aangetast. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) meermalen heeft overwogen dient de beoordeling of een horeca-inrichting aan de gestelde milieunormen voldoet uitsluitend in het kader van de handhaving van de Wet milieubeheer aan de orde te komen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 januari 2011, LJN BP1333). Bij de beoordeling of het woon- en leefklimaat wordt aangetast is het toegelaten geluidsniveau een gegeven en zal ervan moeten worden uitgegaan dat het terras voldoet aan de regels die terzake zijn gesteld in de milieuwetgeving. Dit betekent evenwel niet dat de burgemeester aan geluidshinderaspecten voorbij kan gaan. Het geluid, ook voor zover dat valt binnen de door de milieuwetgeving gestelde normen, maakt deel uit van de uitstraling in totaliteit van de inrichting op de omgeving en is dus mede bepalend voor het woon- en leefklimaat in de directe omgeving. Ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat de milieunormen uit het op de Wet milieubeheer steunende Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) bij de vergunningverlening in zoverre van belang zijn, dat indien bij voorbaat zou komen vast te staan dat daaraan in geen geval zou kunnen worden voldaan, de vergunning niet wordt verleend. In dat geval is immers voorzienbaar dat de woon- en leefsituatie van eiser door de vergunningverlening op ontoelaatbare wijze zal worden beïnvloed. De rechtbank acht deze werkwijze van verweerder niet onredelijk.
3.4. Verweerder heeft zich bij het verlenen van de exploitatievergunning mede gebaseerd op de resultaten van een in opdracht van de vergunninghouder uitgevoerd akoestisch onderzoek door [X & Y] van 31 maart 2011 (Rapportage) en de beoordeling daarvan door [C], werkzaam bij de Milieudienst Zuidoost-Utrecht. In deze Rapportage wordt geconcludeerd dat het achterterras voldoet aan de geluidseisen zoals opgenomen in het Activiteitenbesluit. Voor wat betreft het voorterras wordt geconcludeerd dat sprake is van een buitenterrein, waardoor het stemgeluid van gasten niet hoeft te worden getoetst aan de geluidsnormen. Eiser heeft deze conclusies gemotiveerd weersproken en zijn stellingen onderbouwd met een notitie van 14 september 2011 van [B], adviseur bij de Nederlandse Stichting Geluidshinder.
3.5. In de Rapportage wordt ervan uitgegaan dat het overgangsrecht als bedoeld in artikel 6.15 van het Activiteitenbesluit van toepassing is, waardoor het maximaal toelaatbare geluidsniveau dient te worden verhoogd met 5 dB(A) en dus respectievelijk 55 en 45 dB(A) zal bedragen. De rechtbank is van oordeel dat de toepasselijkheid van het overgangsrecht in deze procedure niet van doorslaggevend belang is, aangezien het gaat om de vraag of bij voorbaat vaststaat dat niet aan de geluidsnormen kan worden voldaan of dat anderszins sprake is van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de woon- en leefsituatie. Dit betekent dat de vraag naar de toepasselijkheid van het overgangsrecht pas aan de orde kan zijn in het kader van een eventuele procedure omtrent de handhaving van de geluidsnormen.
3.6. Voor wat betreft het voorterras concludeert de rechtbank met verweerder dat sprake is van een buitenterrein, waardoor het stemgeluid van gasten in het geheel niet hoeft te worden getoetst aan de geluidsnormen.
3.7. Ten behoeve van de beoordeling van de argumenten van eiser omtrent de te verwachten overschrijding van de geluidsnormen stelt de rechtbank met partijen vast dat het achterterras dient te worden beoordeeld als een binnenterrein. Zoals blijkt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 17 december 2008, LJN: BG7189) is bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een binnenterrein met name de hoogte van het aldaar heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid alsmede de mate van beslotenheid van de ligging van de locatie van belang.
3.8. De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiser tegen de Rapportage heeft ingebracht onvoldoende is om te concluderen dat de normen die daarin worden aangegeven niet haalbaar zouden zijn. De rechtbank acht daarbij van belang dat [B] tijdens de zitting heeft aangegeven dezelfde gegevens te hebben geraadpleegd als die zijn gebruikt in de Rapportage. [C] heeft ter zitting uitgelegd dat is gerekend op basis van het zogeheten ‘worst case scenario’, oftewel van een volledige bezetting van 30 stoelen gedurende de gehele avondperiode van 19.00 uur tot 22.00 uur. In dat geval is het maximaal toegestane geluidsniveau slechts gedurende zeer korte tijd gemeten en overstijgt dit op de woning van eiser de maximaal toelaatbare waarden niet, terwijl bovendien is uitgegaan van een situatie die zich in de praktijk niet voordoet. Immers, het terras bestaat niet uit 30 stoeltjes maar uit 26 stoeltjes, een normale bezetting bedraagt gemiddeld 70% en niet 100% en er moet vanuit worden gegaan dat er ook wel eens stiltes vallen gedurende de avond. Nu eiser dit niet onderbouwd heeft weersproken, en [B] tijdens de zitting heeft aangegeven dit te kunnen bevestigen, zal de rechtbank uitgaan van de berekeningen zoals neergelegd in de Rapportage. Gelet op vorenstaande concludeert de rechtbank dat niet aannemelijk is geworden dat verweerder niet heeft mogen afgaan op de Rapportage en verweerder in redelijkheid tot de conclusie heeft mogen komen dat niet op voorhand vaststaat dat de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit niet kunnen worden gehaald.
3.9. Voorts overweegt de rechtbank dat het toegelaten geluidsniveau een gegeven is, en dat, gelet op het voorgaande, ervan zal moeten worden uitgegaan dat het terras aan de gestelde milieunormen voldoet. Zoals reeds in r.o. 3.3 is overwogen laat dit evenwel onverlet dat verweerder, bij het nemen van een besluit op een aanvraag om een exploitatievergunning moet afwegen of een terras op een bepaalde plaats toelaatbaar is, gelet op de kwaliteit van het woon- en leefklimaat aldaar. Verweerder mag bij die afweging het karakter van de omgeving waar het terras is gevestigd betrekken, evenals de uitstraling van het terras in zijn totaliteit op die omgeving (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2010, LJN: BN9522). Verweerder dient naar het oordeel van de rechtbank bij de beoordeling of de kwaliteit van het woon- en leefklimaat van eiser door het verlenen van de vergunning niet te zeer wordt aangetast onder andere belang te hechten aan de omstandigheid dat het restaurant elke dag van de week is geopend en dat sprake is van een terras aan zowel de voor- als aan de achterkant van de inrichting, zodat geen sprake meer is van een zogenoemde luwe kant en dat het is gelegen midden in het centrum van Naarden-Vesting.
3.10. De rechtbank is met eiser van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende tot uiting heeft gebracht dat het deze aspecten van het woon- en leefklimaat voldoende heeft laten meewegen in zijn beslissing tot het verlenen van de vergunning en teveel waarde heeft gehecht aan de levendigheid van de [straatnaam adres 1 en 2]. Tevens is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit tegenstrijdigheden bevat. Zo heeft verweerder zich in het bestreden besluit voor wat betreft het achterterras bijvoorbeeld op het standpunt gesteld dat de [straatnaam adres 1 en 2] zich niet of nauwelijks leent voor het exploiteren van meer dan een bescheiden terras, terwijl een terras voor een gezonde horeca-exploitatie van zeer groot belang kan worden geacht. Om die reden is verweerder van mening dat het exploiteren van een terras aan de achterzijde van de [straatnaam adres 1 en 2] kan bijdragen aan de aantrekkelijkheid, levendigheid en bloei van het centrum van Naarden-Vesting. De rechtbank is van oordeel dat deze motivering niet deugdelijk is, nu juist dit stuk van de [straatnaam adres 1 en 2] de ruimte en mogelijkheid biedt voor de exploitatie van een groot voorterras aan de overkant van de straat.
Gelet hierop zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met motiveringsbeginsel zoals neergelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het bestreden besluit zeer onduidelijk is opgesteld. De rechtbank ziet echter aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, en overweegt daartoe als volgt.
3.11. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat verweerder niet tot de conclusie heeft kunnen komen dat het woon- en leefklimaat in de nabijheid van de inrichting niet in ontoelaatbare mate wordt aangetast door het geproduceerde geluidsniveau. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het terras beperkte openingstijden kent en, gelet op het aantal dagen per jaar dat het weer dat toelaat, eveneens beperkt geopend zal zijn. Voor zover eiser in dit verband eveneens verwijst naar de notitie van [B], overweegt de rechtbank dat deze notitie andere mogelijke keuzes benadrukt waar het gaat om overlast van geluid, maar onvoldoende is om aan te nemen dat sprake is van een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat. Indien eiser overlast ervaart dient dat te worden aangepakt in het kader van de handhaving van de normen uit het Activiteitenbesluit.
3.12. Eiser heeft aangevoerd dat vergelijkbare vergunningen zijn geweigerd voor andere horecagelegenheden in de omgeving en dat aldus sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat verweerder gehouden is om in het verleden gemaakte fouten te herhalen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 augustus 2009, LJN: BJ5554). Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder bovendien uitgelegd dat de motivering van de eerdere weigeringen een achterterras toe te staan voor de betreffende horecagelegenheden niet langer juist wordt geacht. Indien de betreffende uitbaters opnieuw een vergunning zouden aanvragen, zullen deze op dezelfde wijze worden beoordeeld als onderhavige aanvraag. Gelet op deze toelichting acht de rechtbank het aannemelijk dat verweerder op grond van nieuw beleid anders heeft beslist en er aldus geen grond is voor het oordeel dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel.
3.13. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat het toestaan van een voor- en een achterterras komt bovenop de belasting die een horecagelegenheid met zich meebrengt, en dat de functies horeca en wonen in het algemeen niet samengaan. De rechtbank overweegt dat de onder paragraaf 2 genoemde regelgeving er juist voor is bedoeld deze twee functies te reguleren en dat het de bevoegdheid van verweerder en het gemeentebestuur is te bepalen wat zij in hun gemeente wenselijk achten. Dit heeft verweerder neergelegd in de APV en het Terrassenbeleid. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk. Dit brengt wel met zich mee dat handhaving van deze regelgeving, inclusief de regels uit het Activiteitenbesluit, van groot belang is. Verweerder dient er strikt op toe te zien dat vergunninghouder zich hier aan houdt en dat in het geval van klachten of meldingen daadwerkelijk wordt opgetreden, met name ook op het binnenterrein.
3.14. De rechtbank gaat voorts voorbij aan het betoog van eiser dat het in bedrijf zijn van het restaurant ook binnen hinderlijk geluid veroorzaakt, nu deze bezwaren op geen enkele wijze zijn onderbouwd en reeds hiervoor uitgebreid is ingegaan op de door eiser gestelde geluidsoverlast. De rechtbank wijst eiser er nogmaals op dat – indien hij overlast ervaart – hij dit in het kader van de handhaving aan de orde dient te stellen.
3.15. De rechtbank kan eiser voorts niet volgen in zijn betoog dat het toestaan van het voorterras een aantasting van zijn recht op privacy impliceert. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen vinden dat sprake is van een terras van bescheiden omvang in een reeds zeer levendige omgeving, welke opgaat in het bestaande omgevingsgeluid en de omgevingsactiviteiten. Voor zover eiser heeft aangegeven overlast te ervaren van sigarettenrook overweegt de rechtbank dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat dit losstaat van de exploitatie van het voor- dan wel het achtterras. Immers, sinds de inwerkingtreding van algehele rookverbod in de horeca op grond van artikel 11a, eerste lid, van de Tabakswet, is met ingang van 1 juli 2008 roken in de horeca verboden omdat horecapersoneel recht heeft op een rookvrije werkplek. Ook indien geen sprake zou zijn van de exploitatie van een terras zouden de bezoekers van het restaurant, indien zij zouden willen roken, zich naar buiten dienen te begeven om daar te roken. Van een ontoelaatbare beïnvloeding van de woon- of leefsituatie door het voorterras is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
3.16. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte de economische motieven van de vergunninghouder heeft meegewogen in de beslissing de exploitatievergunning te verlenen overweegt de rechtbank als volgt. In het kader van de belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de aanvrager bij het exploiteren van een terras en anderzijds het belang van eiser dat daardoor zijn woon- en leefklimaat niet te zeer nadelig wordt beïnvloed. In dat kader mogen ook economische belangen worden meegewogen in de beoordeling. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder – door ook aan deze belangen enige waarde toe te kennen in de besluitvorming – misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. De beroepsgrond slaagt niet.
3.17. Nu het beroep van eiser gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser met het instellen van het beroep tegen het bestreden besluit heeft gemaakt. De rechtbank stelt de proceskosten vast op € 351,40 (te weten € 320,- voor de akoestische contra-expertise en € 31,40 voor de reiskosten van [B]). Tevens dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 152,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van €351,40,-, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.I. van der Does, voorzitter, mrs. J.C. Boeree en G.M. Beunk, leden, in aanwezigheid van mr. L.D. Wevers, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB