Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 15/1488, AMS 15/1490, AMS 15/1702, AMS 15/1705, AMS 15/1706, AMS 15/1707, AMS 15/1708, AMS 15/1710, AMS 15/1712, AMS 15/1714
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 november 2015 in de zaken tussen
[persoon 1] , te [woonplaats 4] , eiseres in de zaak AMS 15/1488
[persoon 2]te [woonplaats 1] , eiseres in de zaak AMS 15/1490
[persoon 3] ,te [woonplaats 2] , eiseres in de zaak AMS 15/1702
[persoon 4] ,[woonplaats 3] , eiseres in de zaak AMS 15/1705
[persoon 5] ,te [woonplaats 5] , eiseres in de zaak AMS 15/1706
[persoon 6] ,te [woonplaats 6] , eiseres in de zaak AMS 15/1707
[persoon 7] ,te [woonplaats 7] , eiseres in de zaak AMS 15/1708
[persoon 8] ,te [woonplaats 8] , eiseres in de zaak AMS 15/1710
[persoon 9] ,te [woonplaats 9] , eiseres in de zaak AMS 15/1712
[persoon 10] ,te [woonplaats 10] , eiseres in de zaak AMS 15/1714
gezamenlijk te noemen: eiseressen
(gemachtigde: mr. E. van den Bogaard),
en
de raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, verweerder
(gemachtigden: J.Y van den Berg en W. van den Berg).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 15 augustus 2014 – en in de zaken van [persoon 2] en [persoon 10] op
27 augustus 2014 – (de primaire besluiten) heeft verweerder ambtshalve de rechten van eiseressen op een uitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) herzien.
Bij afzonderlijke besluiten van 4 februari 2015 – en in de zaken van [persoon 1] en [persoon 2] op
28 januari 2015 – (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben afzonderlijk tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2015.
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 1 juli 2012 is de Wet Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Wwsz) in werking getreden. Met deze wet is onder meer artikel 17 van Pro de Anw gewijzigd. Door de wijziging van het derde lid van dat artikel wordt aan rechthebbenden die niet in Nederland, een lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, of Zwitserland wonen, een uitkering verstrekt ter hoogte van een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het (kort samengevat) in Nederland geldende bedrag aan nabestaandenuitkering. Voor Marokko is dit percentage voor 2013 vastgesteld op 60%. Dit percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar de nabestaande woonachtig is en dat van Nederland, waarbij dat percentage nooit hoger dan 100% kan zijn. Voor de rechthebbenden die al voor 1 juli 2012 een Anw-uitkering ontvingen, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 17 van Pro de Anw bepaald op 1 januari 2013.
2. Eiseressen wonen in Marokko en ontvingen allen vóór 1 juli 2012 een nabestaandenuitkering op grond van de Anw.
3. Verweerder heeft in de zaken van [persoon 1] , [persoon 3] , [persoon 4] , [persoon 5] , [persoon 6] , [persoon 9] en [persoon 10] bij afzonderlijke besluiten van 11 december 2012 en in de zaken van [persoon 7] en [persoon 8] bij besluiten van respectievelijk 19 december 2012 en
20 december 2012 meegedeeld dat de hoogte van hun Anw-uitkeringen vanaf 1 januari 2013 wordt aangepast aan het kostenniveau van het woonland. Namens [persoon 1] , [persoon 3] , [persoon 5] , [persoon 6] , en [persoon 9] is door de voorzitter van de Marokkaanse vereniging voor hulp aan migranten afzonderlijk tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Vanwege het ontbreken van een machtiging zijn die bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. De door [persoon 4] en [persoon 9] gemaakte bezwaren zijn wegens onverschoonbare termijnoverschrijdingen eveneens niet-ontvankelijk verklaard. Tegen de beslissingen op bezwaar zijn door voornoemde eiseressen geen rechtsmiddelen ingesteld. Door [persoon 7] , [persoon 8] en [persoon 10] zijn geen rechtsmiddelen ingesteld tegen de besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel.
4. Bij besluit van 18 juli 2013 heeft verweerder een Anw- en een halfwezenuitkering aan [persoon 2] toegekend vanaf februari 2011. Hierbij heeft verweerder tevens meegedeeld dat de hoogte van die uitkeringen wordt aangepast aan het kostenniveau van het woonland. Door [persoon 2] zijn geen rechtsmiddelen tegen dit besluit ingesteld.
5. De Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft in de uitspraak van 9 mei 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1466) geoordeeld dat de vermindering van de nabestaandenuitkering van Anw-gerechtigden die in Marokko wonen en die de uitkering voor 1 juli 2012 ontvingen, in strijd is met artikel 5 van Pro het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (het NMV). Dit artikel verbiedt dat door – aangepaste – nationale wetgeving uitkeringen op grond van het wonen in Marokko op een lager bedrag worden vastgesteld, aldus de Raad.
6. Bij de primaire besluiten heeft verweerder naar aanleiding van de uitspraken van de Raad van 21 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:845, inzake in Turkije wonende Anw-gerechtigden) en 9 mei 2014 ambtshalve zijn eerdere besluiten van 11, 19 en
20 december 2012 tot toepassing van het woonlandbeginsel herzien. Deze herziening houdt in dat de Anw-uitkeringen van eiseressen vanaf 1 maart 2014 niet meer worden aangepast aan het kostenniveau van het woonland. Het bedrag dat eiseressen vanaf 1 maart 2014 te weinig hebben ontvangen, zal door verweerder worden nabetaald.
7. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. Verweerder heeft hiertoe – kort samengevat – overwogen dat de besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel rechtens onaantastbaar zijn geworden. De uitspraak van de Raad van 21 maart 2014, waaruit de beslissing van de Raad van 9 mei 2014 had kunnen worden afgeleid, is de aanleiding geweest om de besluiten van 11, 19 en 20 december 2012 te herzien. Overeenkomstig zijn beleid (SB1076) en gelet op artikel 8:106 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft verweerder daarom de Anw-uitkeringen van eiseressen vanaf de maand waarin de Raad uitspraak heeft gedaan, dus vanaf 1 maart 2014, herzien. Eiseressen hebben er niet op mogen vertrouwen dat de uitspraak van de proefprocedures tegen de besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel ook op hen van toepassing waren. Het komt voor hun rekening en risico dat zij hun rechten niet hebben veiliggesteld. Er zijn geen ongeclausuleerde toezeggingen gedaan over de afhandeling van de zaken, aldus verweerder.
8. Eiseressen hebben in beroep – kort samengevat – aangevoerd dat hun Anw-uitkeringen met ingang van 1 januari 2013 hadden moeten worden hersteld. Hiertoe hebben zij aangevoerd dat artikel 17, derde lid, van de Anw door de uitspraken van de Raad kan worden gekwalificeerd als onrechtmatige wetgeving en de uitvoering daarvan als onrechtmatige daad aan verweerder kan worden toegerekend. In dit verband hebben eiseressen verwezen naar de arresten van de Hoge Raad van 9 mei 1986 (ECLI:NL:HR:1986:AC0867, Staat/Van Gelder) en 12 juni 1992 (ECLI:NL:HR:1992:AN4622, Bedrijfsvereniging/Boulogne). Door de verlaging van hun Anw-uitkeringen niet volledig te herstellen is bovendien sprake van schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) behorende bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het volledig terugdraaien van die verlaging is op grond van artikel 13 van Pro het EVRM de meest effectieve ‘remedy’. Door dit niet te doen heeft verweerder zich ongerechtvaardigd verrijkt als bedoeld in artikel 6:212 van Pro het Burgerlijk Wetboek, waardoor eiseressen schade hebben geleden. Door de verplichting tot schadebeperking is verweerder gehouden om gebruik te maken van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheid om volledig terug te komen van de in rechte onaantastbare besluiten. Voorts volgt ook uit verweerders beleid dat volledig herstel van de Anw-uitkeringen moet plaatsvinden, omdat sprake is van een fout van verweerder en op basis van zijn beleid in dat geval een terugwerkende kracht van vijf jaar mogelijk is. Hierbij hebben eiseressen gewezen op de omstandigheid dat tijdens de parlementaire behandeling al duidelijk was dat er een aanzienlijke kans bestond dat de Wwsz in strijd met internationale normen zou zijn. Verder hebben eiseressen aangevoerd dat de meervoudige kamer van deze rechtbank er in de uitspraak van 2 juli 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:4634) aan voorbij is gegaan dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) in rechtsoverweging 77 van het arrest Byankov (ECLI:EU:C:2012:608, te vinden op http://curia.europa.eu onder zaaknummer C-249/11) heeft overwogen dat het gaat om een evenwicht tussen het vereiste van rechtszekerheid en het vereiste van rechtmatigheid. Door de beoordeling te beperken tot de vraag of sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb, heeft de meervoudige kamer het aspect van rechtmatigheid volledig buiten de beoordeling gehouden en is van een evenwicht tussen beide belangen geen sprake. Daarnaast volgt uit de brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) van 29 september 2015 betreffende het bilaterale sociale zekerheidsverdrag met Marokko dat eiseressen moeten worden behandeld alsof zij in bezwaar of beroep zijn gegaan, hetgeen er ook toe leidt dat hun Anw-uitkeringen met ingang van 1 januari 2013 moeten worden hersteld. De gemaakte afspraak tussen Nederland en Marokko leidt er dan ook toe dat de weging tussen de rechtszekerheid en de rechtmatigheid in het voordeel van de rechtmatigheid dient uit te vallen.
Ter zitting hebben eiseressen nog aangevoerd dat verweerder ook in strijd met het beginsel van fair trial, dat voortvloeit uit artikel 6 van Pro het EVRM, en het discriminatieverbod uit artikel 14 van Pro het EVRM heeft gehandeld, omdat herzieningen ten voordele van betrokkenen en herzieningen ten nadele van betrokkenen in de rechtspraak ten onrechte verschillend worden getoetst. Dit is een ongelijke behandeling die niet is gerechtvaardigd, aldus eiseressen.
9. Op grond van artikel 19, eerste lid, van de Anw wordt de nabestaandenuitkering bij wijziging van het inkomen herzien. Deze herziening gaat in op de eerste dag van de maand waarin de wijziging zich voordoet.
Op grond van artikel 19, tweede lid, van de Anw gaat die herziening in met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin de wijziging zich voordoet, indien wijziging van andere omstandigheden dan wijziging van het inkomen leidt tot een lagere uitkering. Indien dit leidt tot een hogere uitkering, gaat die herziening in op de dag, bedoeld in het eerste lid.
10. Allereerst stelt de rechtbank vast dat de besluiten van 11, 19 en 20 december 2012 in rechte onaantastbaar zijn. Hetgeen eiseressen ten aanzien van die besluiten hebben aangevoerd, wat daar ook van zij, kan in dit geding dan ook niet aan de orde komen en valt buiten de omvang van het geding. Die gronden behoeven dan ook geen bespreking.
11. De rechtbank stelt voorop dat er geen rechtsregel of –norm valt aan te wijzen die verweerder verplicht om
ambtshalveeen eerder genomen, in rechte onaantastbaar geworden, besluit met
volledigeterugwerkende kracht te herzien. Overigens hebben eiseressen een dergelijke norm ook niet concreet genoemd. Het door verweerder gevoerde beleid bij het terugkomen van een rechtens onaantastbaar besluit ten voordele van de belanghebbende (SB1076), kent een dergelijke norm evenmin.
ambtshalveeen eerder genomen, in rechte onaantastbaar geworden, besluit met
volledigeterugwerkende kracht te herzien. Overigens hebben eiseressen een dergelijke norm ook niet concreet genoemd. Het door verweerder gevoerde beleid bij het terugkomen van een rechtens onaantastbaar besluit ten voordele van de belanghebbende (SB1076), kent een dergelijke norm evenmin.
12. Namens eiseressen is niet gesteld dat sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden op grond waarvan verweerder van de besluiten van
11, 19 en 20 december 2012 had moeten terugkomen. In dit verband merkt de rechtbank op dat het vaste rechtspraak is dat rechterlijke uitspraken op zichzelf geen grond vormen voor het doorbreken van rechtens onaantastbare besluiten waartegen niet (tijdig) in rechte is opgekomen. In de bestreden besluiten en ter zitting heeft verweerder een uiteenzetting gegeven van zijn beleid inzake het terugkomen van een eerder, onherroepelijk geworden, besluit. Uit artikel 4:6 van Pro de Awb volgt dat verweerder bevoegd is te volstaan met een verwijzing naar het eerdere besluit, tenzij van die bevoegdheid in redelijkheid geen gebruik kan worden gemaakt. In dat laatste geval hanteert verweerder als beleid dat hij zich in redelijkheid gehouden acht terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit indien dit besluit onmiskenbaar onjuist moet worden geacht. Dit beleid is door de Raad, onder meer in de uitspraak van 2 april 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BI1217), in zijn rechtspraak aanvaard. In voornoemd beleid wordt ten aanzien van de te hanteren terugwerkende kracht een aantal gevallen onderscheiden. Zo kan de onjuistheid van het besluit het gevolg zijn van een fout van verweerder. Daarvan is sprake als verweerder op basis van de gegevens die ten tijde van de toekenning beschikbaar waren of die bij een normaal onderzoek van verweerder beschikbaar zouden zijn geweest, de uitkering correct had kunnen vaststellen aan de hand van de toen geldende wetgeving en beleidsregels en de belanghebbende alle relevante informatie tijdig heeft verstrekt. Voorts kan een besluit op enig moment onjuist worden geacht als gevolg van een wijziging van het beleid van verweerder ten gunste van belanghebbenden. In zo’n geval beslist verweerder per categorie van gevallen of, en zo ja met welke terugwerkende kracht, uitkeringen moeten worden herzien. Als het nieuwe beleid is gebaseerd op een rechterlijke uitspraak dan zal de beleidswijziging in het algemeen ingaan op de datum van de uitspraak. Herziening zal plaatsvinden met terugwerkende kracht van ten hoogste één jaar. In bijzondere gevallen kan de uitkering met een langere terugwerkende kracht worden herzien, maar ook dan tot ten hoogste de ingangsdatum van het nieuwe beleid dan wel de datum van de rechterlijke uitspraak.
13. Nu geen rechtsregel of –norm valt aan te wijzen die verweerder verplicht om
ambtshalveeen eerder genomen, in rechte onaantastbaar geworden, besluit met
volledigeterugwerkende kracht te herzien en verweerder gevallen als hier aan de orde beoordeelt aan de hand van de hiervoor (verkort) weergegeven uitgangspunten, ziet de rechtbank zich
ambtshalveeen eerder genomen, in rechte onaantastbaar geworden, besluit met
volledigeterugwerkende kracht te herzien en verweerder gevallen als hier aan de orde beoordeelt aan de hand van de hiervoor (verkort) weergegeven uitgangspunten, ziet de rechtbank zich
– evenals de Raad in de uitspraak van 12 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1984) – voor de vraag gesteld of verweerder in strijd met deze uitgangspunten heeft gehandeld. In de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden om die vraag bevestigend te beantwoorden. Van een fout als in het beleid omschreven, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De rechtens onaantastbare besluiten van 11, 19 en
20 december 2012 zijn immers met inachtneming van de op dat moment geldende wet- en regelgeving genomen. Hetgeen eiseressen hebben aangevoerd met betrekking tot het toerekenen van onrechtmatige wetgeving aan verweerder omdat hij zijn besluiten daarop heeft gebaseerd, maakt niet dat sprake is van een fout
in de zin van het beleidvan verweerder bij het terugkomen van in rechte vaststaande besluiten. Verder stelt de rechtbank vast dat in de onderhavige gevallen de grond om terug te komen van de besluiten van 11, 19 en
in de zin van het beleidvan verweerder bij het terugkomen van in rechte vaststaande besluiten. Verder stelt de rechtbank vast dat in de onderhavige gevallen de grond om terug te komen van de besluiten van 11, 19 en
20 december 2012 is gelegen in de uitspraken van de Raad van 21 maart 2014 en 9 mei 2014. De toepasselijke wetgeving is naar aanleiding van deze uitspraken niet gewijzigd. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, heeft hij gelet daarop wetsinterpreterend beleid gemaakt door voor bepaalde groepen betrokkenen, waaronder de in Marokko wonende Anw-gerechtigden, de besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel te herzien per
1 maart 2014. Gezien voornoemde omstandigheden zijn eiseressen in elk geval niet benadeeld met 1 maart 2014 als ingangsdatum van het buiten toepassing laten van het woonlandbeginsel.
14. Eiseressen hebben zich op het standpunt gesteld dat het arrest Byankov met zich meebrengt dat verweerder de in rechte vaststaande besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel met volledige terugwerkende kracht dient te herzien. De rechtbank overweegt dat in het arrest Byankov, waar het ging om het recht van vrij verkeer van Unieburgers, in rechtsoverweging 77 door het Hof is overwogen dat een nationaal bestuursorgaan in bijzondere omstandigheden gehouden kan zijn een definitief geworden bestuursbesluit opnieuw te onderzoeken teneinde rekening te houden met de uitlegging die het Hof nadien aan een relevante bepaling van Unierecht heeft gegeven. Het Hof heeft verder overwogen dat uit haar rechtspraak volgt dat zij in dit verband rekening heeft gehouden met de bijzonderheden van de situaties en de betrokken belangen teneinde een evenwicht te vinden tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht. Uit deze rechtsoverweging van het Hof volgt niet dat verweerder gehouden is in rechte vaststaande besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel met volledige terugwerkende kracht te herzien. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
15. De grond van eiseressen dat sprake is van schending van artikel 6 in Pro samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM, nu de rechtspraak een verschillende toets hanteert bij besluiten waarbij ten voordele van betrokkenen wordt teruggekomen op eerdere besluiten en waarbij ten nadele van betrokkenen wordt teruggekomen op eerdere besluiten, volgt de rechtbank niet. De rechtbank vermag niet in te zien hoe deze stelling kan leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten, reeds nu er in de door eiseressen met elkaar vergeleken gevallen geen sprake is van gelijke gevallen.
16. Ook worden eiseressen niet gevolgd in hun standpunt dat de brief van de minister van SZW van 29 september 2015 zou moeten leiden tot herziening met volledige terugwerkende kracht. De minister laat zich in die brief uitsluitend uit over een financiële tegemoetkoming voor Anw-gerechtigden uit Marokko van vóór 1 juli 2012 alsof zij in bezwaar of beroep zouden zijn gegaan voor de periode die loopt van 1 januari 2013 tot
1 maart 2014. De minister laat zich niet tevens uit over de vraag of verweerder met volledige terugwerkende kracht moet terugkomen op de in rechte vaststaande besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel. Deze brief maakt dan ook niet dat de in deze procedure bestreden besluiten onrechtmatig zijn.
17. Ten aanzien van de grond dat in de onderhavige gevallen sprake is van schending van artikel 1 van Pro het EP overweegt de rechtbank als volgt. Op grond van artikel 1 van Pro het EP heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Dit recht kan worden ontnomen in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. In de onderhavige gevallen ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel
1. van het EP. Daarbij tekent de rechtbank in het bijzonder aan dat deze bepaling niet ziet op alle eigendomssituaties. In de rechtspraak van het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) is meermaals geoordeeld dat artikel 1 van Pro het EP wel betrekking heeft op de ontneming van eigendom, maar geen recht op verkrijging van eigendom omvat. De rechtbank verwijst hierbij naar het arrest van het EHRM van 24 oktober 2013 inzake Damjanac (in het Engels te vinden op http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-127227). Voor zover eiseressen menen dat verweerder hen bij de bestreden besluiten ten onrechte niet ambtshalve met een verdergaande terugwerkende kracht hogere Anw-uitkeringen heeft toegekend dan zij op dat moment hadden, baat het beroep op artikel 1 van Pro het EP hen dan ook niet. Er is in deze gevallen immers geen sprake van eigendomsontneming.
18. Tot slot kan ook de stelling van eiseressen dat sprake zou zijn van ongerechtvaardigde verrijking van verweerder, wat daar ook van zij, niet leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten. Als eiseressen van mening zijn dat sprake is van ongerechtvaardigde verrijking, staat het hen vrij zich met een vordering tot de civiele rechter te wenden. De bestuursrechter komt ter zake daarvan geen bevoegdheid toe. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Raad van 8 mei 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BW5111).
19. Nu geen van de beroepsgronden slaagt, zijn de beroepen ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling of vergoedingen van de griffierechten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A Broekhuis, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.M. van Breenen-van der Zee, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 november 2015.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 november 2015.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.