ECLI:NL:RBAMS:2019:1942

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 17/6266, AMS 17/6270, AMS 17/6271, AMS 17/6273, AMS 17/6276

en AMS 17/6321

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2019 in de zaken tussen

Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. R. Hörchner),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).

Aan dit geding hebben zes – hierna te noemen - derde-partijen deelgenomen.

Procesverloop

Eiseres heeft op 25 oktober 2017 zes afzonderlijke beroepen ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar. Deze zijn door de rechtbank geregistreerd onder de nummers:

AMS 17/6266 met
[naam 1] Handelsonderneming te [plaats](hierna te noemen: [naam 1] ) als derde partij;

AMS 17/6270 met
Nailtra B.V.te Grou (hierna te noemen: Nailtra) als derde partij;

AMS 17/6271 met
[naam 3] Holding Almere B.V.te [plaats] (hierna te noemen [naam 3] ) als derde partij;

AMS 17/6273 met
Global Wood B.V.te Den Haag (hierna te noemen: Global Wood) als derde partij;

AMS 17/6276 met
De Ru Houtimport B.V.te Ossendrecht (hierna te noemen: De Ru) als derde partij;

AMS 17/6321 met
Houthandel [naam 6] en Zoon B.V. te [plaats] (hierna te noemen: [naam 6] ) als derde partij.

Met het besluit van 30 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaard en aan eiseres een dwangsom toegekend van € 1260,-. Verweerder heeft met dit besluit alsnog beslist op het bezwaar en dat bezwaar ongegrond verklaard.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Verweerder heeft op verschillende tijdstippen stukken ingediend, met het verzoek om ten aanzien van deze stukken artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toe te passen. In de beslissingen van 31 juli 2018, 20 september 2018 en 17 december 2018 heeft de rechtbank beslist dat de beperking van de kennisgeving van de stukken gerechtvaardigd is.

Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 29 januari 2019.

Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en [naam 7] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, ing. M. Wortel MSc, werkzaam bij de Nederlandse voedsel en waren autoriteit (NVWA) en mevrouw [naam 8] .

Namens [naam 6] is verschenen [naam 6] , bijgestaan door haar gemachtigde

mr. T. Nieuwenhuis. Namens [naam 1] zijn verschenen [naam 9] en [naam 10] , werkzaam bij ingenieursbureau [naam bureau] .

Overwegingen

Wat ging er vooraf aan deze procedure

1. Voor de feiten die vooraf gingen aan de onderhavige procedure wijst de rechtbank op de uitspraak van deze rechtbank van 4 juli 2017.^[1]Kort samengevat gaat de rechtbank ervan uit dat eiseres op 15 mei 2014 de NVWA heeft verzocht om handhavend op te treden tegen een aantal bedrijven, die door eiseres zijn aangemerkt als importeur van hout uit de Braziliaanse Amazone met een zeer hoog risico op illegale kap. Met het primaire besluit van 30 december 2014 heeft de hoofdinspecteur Divisie Landbouw en natuur van de NVWA zich op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding bestond om handhavend op te treden tegen de in het verzoek om handhaving genoemde bedrijven. Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar is met het besluit van 26 februari 2016 ongegrond verklaard. Met de uitspraak van 4 juli 2017 heeft deze rechtbank het tegen dit besluit op bezwaar ingediende beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit van 26 februari 2016 vernietigd en verweerder opgedragen om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

2. Eiseres heeft verweerder op 28 augustus 2017 in gebreke gesteld omdat verweerder niet heeft beslist binnen de door de rechtbank gestelde termijn. Eiseres heeft op 25 oktober 2017 zes afzonderlijke beroepen ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

3. Met het bestreden besluit heeft verweerder de beroepen gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar gegrond verklaard, aan eiseres een dwangsom toegekend van

€ 1.260,- en de proceskosten gemaakt in beroep vergoed tot een bedrag van € 495,-. Daarnaast heeft verweerder het bezwaar van eiseres inhoudelijk beoordeeld en dit bezwaar ongegrond verklaard.

4. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb hebben de beroepen van eiseres tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar mede betrekking op het alsnog genomen bestreden besluit.

De beoordeling door de rechtbank

5. In deze uitspraak ziet de rechtbank zich met betrekking tot de beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar voor de vraag gesteld (1) of verweerder heeft kunnen volstaan met het toekennen van één keer een vergoeding van de proceskosten in bezwaar van € 495, -, en (2) één keer een dwangsom van € 1.260,-.

Met betrekking tot het beroep gericht tegen het inhoudelijke besluit op bezwaar ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of (3) verweerder bevoegd was om het bestreden besluit te nemen en of (4) verweerder in redelijkheid van handhaving heeft afgezien. Deze vragen zal de rechtbank hierna beantwoorden.

Ten aanzien van het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar

6. Eiseres voert aan dat verweerder haar in het bestreden besluit ten onrechte slechts eenmaal € 495,- aan proceskosten heeft toegekend. Volgens eiseres had er zes keer € 495,- moeten worden toegekend omdat er sprake is van zes afzonderlijke beroepschriften.

7. Verweerder vindt dat sprake is van samenhangende zaken. Eiseres heeft aanvankelijk één handhavingsverzoek ingediend dat betrekking had op elf bedrijven. Verweerder heeft beslist in één gezamenlijk primair besluit en één besluit op bezwaar.

8. In het eerste lid van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht is bepaald dat samenhangende zaken voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, als één zaak worden beschouwd. In het tweede lid is bepaald dat samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek kunnen zijn.

9. De rechtbank stelt vast dat de beroepen zijn gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit in de zes aanhangige zaken. De beroepschriften zijn nagenoeg identiek, de werkzaamheden met betrekking tot deze beroepen zijn ook nagenoeg hetzelfde en verricht door dezelfde persoon. Bovendien zijn de zaken gelijktijdig behandeld. De beroepschriften hebben geen betrekking op de inhoudelijke beoordeling van de zaak. Het enkele geschilpunt is of verweerder al dan niet tijdig heeft beslist. De rechtbank is van oordeel dat er - gelet op deze omstandigheden - sprake is van samenhangende zaken. Omdat er sprake is van samenhangende zaken bedraagt de wegingsfactor 1,5. Verweerder kon daarom niet volstaan met de toekenning van één keer € 495,- aan proceskosten voor de ingestelde beroepen maar had aan eiseres (1,5 maal € 512,- = ) € 768, - moeten vergoeden. Verweerder heeft aan eiseres dus (€ 768,- - € 495,- =) € 273,- te weinig vergoed. Het beroep is gegrond.

Ten aanzien van de toegekende dwangsom

10. Eiseres voert aan dat, omdat sprake is van afzonderlijke beroepen, verweerder haar ook zes keer een dwangsom had moeten toekennen.

11. De rechtbank vindt dat, omdat de zes ingebrekestellingen zien op het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar gericht tegen de niet-inwilliging van één handhavingsverzoek, een redelijke toepassing van artikel 4:17 van Pro de Awb met zich brengt dat als gevolg van het uitblijven van een besluit op dit bezwaar één dwangsom is verbeurd.^[2]De beroepen slagen niet.

Was verweerder bevoegd om het bestreden besluit te nemen?

12. De rechtbank moet allereerst ambtshalve beoordelen of het bestreden besluit bevoegd is genomen. Dat betekent dat de rechtbank moet onderzoeken of de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ten tijde van het bestreden besluit de bevoegdheid had om het bestreden besluit te nemen.

13. De rechtbank stelt vast dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (nog) niet bevoegd was. Dit is door verweerder ter zitting bevestigd. Het beroep is al om die reden gegrond.

14. Echter, omdat de rechtbank streeft naar finale geschillenbeslechting, en gebleken is dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit inmiddels wel het bevoegde orgaan is om op het bezwaar van eiseres te beslissen, zal de rechtbank hierna ook ingaan op de vierde vraag, zoals geformuleerd in overweging 5.

Heeft verweerder in redelijkheid van handhaving kunnen afzien?

15. Volgens verweerder staat ten aanzien van de zes bedrijven vast dat er overtredingen zijn geconstateerd en dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met een waarschuwing maar in beginsel verplicht was om te handhaven. Dat betekent volgens verweerder echter niet dat ten tijde van het bestreden besluit tot handhaving moest worden overgegaan. De omstandigheden dat de overtreding inmiddels is beëindigd, de gebreken zijn hersteld of de onderneming is gestopt met het importeren van hout, kunnen volgens verweerder redenen zijn om nu van handhaving af te zien. De last is gericht op het herstel van de geconstateerde gebreken. Dit betekent volgens verweerder dat als de bedrijven nu handelen volgens het stelsel van zorgvuldigheidseisen er geen grond meer is om handhavend op te treden. Dan is voldaan aan de last onder dwangsom die in het primaire besluit had moeten worden opgelegd. Verweerder geeft daarna een toelichting per bedrijf waarom van handhaving is afgezien.

16. Eiseres voert aan dat, omdat vaststaat dat de bedrijven hun verplichtingen op grond van de Verordening (EU) nr. 995/2010 van het Europese Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 oktober 2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen (de Houtverordening) hebben overtreden, op verweerder in beginsel de plicht rust om handhavend op te treden. De omstandigheid dat de bedrijven inmiddels - vier jaar later - geen hout meer zouden importeren dan wel zich inmiddels bij een toezichthoudende organisatie zouden hebben aangesloten, maakt dat niet anders. De overtredingen zijn bij controles vastgesteld en eiseres vindt dat de beginselplicht tot handhaving met zich mee brengt dat dan dus handhavend moet worden opgetreden. Met de constatering van een of meerdere overtredingen is de grondslag voor een last onder dwangsom gegeven.

17. De rechtbank heeft in de uitspraak van 4 juli 2017 overwogen dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.

18. De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat de NVWA op 16 juli 2015 “Specifiek interventiebeleid natuurwetgeving” (het interventiebeleid) heeft vastgesteld. Het interventiebeleid is volgens de rechtbank niet redelijk. Volgens de rechtbank past het niet om tegen een overtreding van artikel 4, tweede of derde lid, of artikel 5 van Pro de Houtverordening alleen met een schriftelijke waarschuwing op te treden. Gelet daarop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de geconstateerde overtredingen door de bedrijven Nailtra, [naam 6] en [naam 1] niet onder verwijzing naar het interventiebeleid kunnen afzien van handhaving. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden tegen deze bedrijven had mogen afzien. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook onvoldoende gemotiveerd. Ten aanzien van de bedrijven De Ru, [naam 3] en Global Wood heeft verweerder na het primaire besluit alsnog een waarschuwing opgelegd. In het bestreden besluit heeft verweerder zich echter op het standpunt gesteld dat de bedrijven gestopt zijn met het importeren van hout, waardoor geen sprake (meer) is van een overtreding en om die reden afgezien kon worden van handhavend optreden. Ten aanzien van deze bedrijven is de rechtbank net als ten aanzien van de eerder genoemde bedrijven van oordeel dat verweerder ten onrechte op grond van het beleid heeft afgezien van handhavend optreden en slechts een waarschuwing heeft opgelegd. Ook is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat de overtredingen door deze bedrijven inmiddels zijn beëindigd. Voor deze bedrijven zijn weliswaar wel enkele bijlagen bij de inspectierapporten overgelegd, maar geen stukken waaruit blijkt dat de overtredingen zijn beëindigd. Al om die reden is het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd.

19. Verweerder voert in de onderhavige procedure aan dat er ten aanzien van een aantal bedrijven concreet zicht is op beëindiging van de overtreding en dat er bij een incidentele overtreding geen aanleiding bestaat een last onder dwangsom op te leggen. Pas als sprake is van een herhaling van de overtreding kan aanleiding bestaan voor een last onder dwangsom. Verweerder heeft vervolgens per onderneming gemotiveerd dat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen aanleiding (meer) bestond om een last onder dwangsom op te leggen.

20. De rechtbank volgt dit betoog van verweerder niet. Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State blijkt dat indien sprake is van een overtreding op verweerder in beginsel de plicht rust om handhavend op te treden. Het uitgangspunt is dus of er op het moment van het primaire besluit, 30 december 2014, aanleiding bestond om een last onder dwangsom op te leggen. Ten aanzien van de zes ondernemingen blijkt uit het dossier dat verweerder heeft geconstateerd dat deze ondernemingen ten tijde van het primaire besluit niet voldeden aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen dat is neergelegd in artikel 4 en Pro 6 van de Houtverordening.

21. Verweerder voert aan - zo begrijpt de rechtbank - dat er sprake is van bijzondere omstandigheden om af te zien van het opleggen van een last onder dwangsom. Verweerder heeft in dit verband gewezen op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) van 29 april 2015.^[3]Naar het oordeel van de rechtbank is de situatie in die uitspraak niet vergelijkbaar omdat daarin de vraag aan de orde was of er na het opleggen van eerdere lasten onder bestuursdwang en onder dwangsom aanleiding bestond om ter voorkoming van herhaling van dezelfde overtreding opnieuw lasten onder bestuursdwang of dwangsom op te leggen, terwijl aan de vorige lasten was voldaan en de onrechtmatige situatie was opgeheven. Die situatie doet zich hier niet voor.

22. Uit het dossier blijkt dat [naam 1] , [naam 6] en Nailtra ten tijde van het primaire besluit niet voldeden aan een of meer verplichtingen genoemd in de Houtverordening. Bovendien bestonden op dat moment geen bijzondere omstandigheden, in de zin van een concreet zicht op legalisatie of een situatie waarin het opleggen van een last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien. De omstandigheid dat deze drie ondernemingen na de constatering van de overtreding (tijdelijk) geen hout hebben geïmporteerd is daarbij niet van belang. Een incidentele overtreding is geen bijzondere omstandigheid om van het opleggen van een last af te zien. Het zijn bestaande bedrijven die op elk moment weer kunnen overgaan tot het importeren van hout, waarvan het risico bestaat dat dit illegaal gekapt hout betreft. De omstandigheid dat [naam 6] en Nailtra zich hebben aangesloten bij een ‘monitoring organisation’ maakt dat niet anders omdat deze omstandigheid zich niet voordeed op het moment van het primaire besluit. De rechtbank stelt vast dat er tussen partijen geen verschil van mening (meer) bestaat over het feit dat marktdeelnemers volledig en exclusief verantwoordelijk blijven voor de naleving van de Houtverordening en dat het gebruik van een stelsel van zorgvuldigheidseisen beschikbaar gesteld door een ‘monitoring organisation’ de aansprakelijkheid van de marktdeelnemer voor het voldoen aan de vereisten niet vermindert.

23. Ten aanzien van Global Wood en [naam 3] stelt de rechtbank vast dat niet in geschil is dat deze ondernemingen nog steeds staan ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. De omstandigheid dat zij momenteel geen hout zouden importeren is niet van doorslaggevend belang. Zij kunnen elk moment opnieuw marktdeelnemer worden. Gelet op de vastgestelde overtreding had verweerder niet kunnen afzien van het opleggen van een last onder dwangsom. De omstandigheid dat zij volgens verweerder maar eenmaal een overtreding hebben begaan, maakt dat niet anders.

24. Ten aanzien van De Ru stelt de rechtbank vast dat deze onderneming ten tijde van het primaire besluit niet voldeed aan de zorgvuldigheidseisen genoemd in de Houtverordening, zodat er voor verweerder aanleiding bestond om aan De Ru een last onder dwangsom op te leggen. De onderneming is echter inmiddels - na het bestreden besluit - uitgeschreven uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel. De rechtbank ziet daarin aanleiding om het beroep ten aanzien van De Ru gegrond te verklaren maar de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.

Conclusie

25. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er voor verweerder - gelet op de beginselplicht tot handhaving - in deze gevallen geen andere mogelijkheid meer dan om aan [naam 6] , Nailtra, [naam 1] , [naam 3] , Global Wood een last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, omdat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bepaald dat dit bij het opleggen van een herstelsanctie, zoals een last onder dwangsom, niet aangewezen is.^[4]De omschrijving van de last, het vaststellen van de lengte van de begunstigingstermijn, de hoogte van de dwangsom en het bedrag dat maximaal kan worden verbeurd wordt daarom aan verweerder overgelaten.

26. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover het ziet op De Ru in stand te laten. Ten aanzien van [naam 6] , Global Wood, Nailtra, [naam 3] en [naam 1] zal verweerder een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.

27. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van samenhangende zaken, was eiseres slechts eenmaal griffierecht verschuldigd. Verweerder wordt daarom opgedragen om eenmaal het griffierecht ter hoogte van € 333,- aan eiseres te vergoeden. De rechtbank heeft echter zes keer in plaats van eenmaal griffierecht geheven. De rechtbank zal vijf maal € 333,- op de rekening van eiseres terugstorten.

28. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1,5).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit voor zover dat besluit ziet op De Ru in stand blijven;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen ten aanzien van [naam 6] , Global Wood, Nailtra, [naam 3] en [naam 1] met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1809,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter, en

mr. C.F. de Lemos Benvindo en mr. D. Sullivan, leden, in aanwezigheid van

mr. A.E. van Duinen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

12 maart 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Vernietiging besluit minister over handhaving houtimport met dwangsom en proceskosten