Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/5015 en AMS 19/5909
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[eiser] , te [plaatsnaam] , eiser, bijgestaan door [naam]
en
Commissie Joodse Erfpachttegoeden,te [plaatsnaam] , verweerder, (hierna verder: de Commissie of verweerder)
(gemachtigden: [naam] en [naam] )
Procesverloop
In de zaak AMS 19/5909
Eiser heeft op 8 juli 2019 verzocht om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Met het besluit van 18 september 2019 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder daarop beslist.
Het door eiser gemaakt bezwaar tegen het bestreden besluit 1 wordt, met instemming van verweerder, behandeld als rechtstreeks beroep, geregistreerd onder zaaknummer AMS 19/5909.
In de zaak AMS 19/5015
Eiser heeft op 26 juli 2019 verzocht om informatie op grond van de Wob. Op 19 september 2019 heeft hij beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek om informatie.
Met het besluit van 8 oktober 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder (alsnog) op het Wob-verzoek van eiser beslist.
De rechtbank heeft op 7 november 2019 uitspraak gedaan zonder een zitting te houden, het beroep wegens het niet-tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaard en eisers brief van 1 november 2019 als zijnde een bezwaarschrift doorgestuurd naar verweerder.
Het door eiser gemaakte bezwaar tegen het bestreden besluit 2 is vervolgens, met instemming van verweerder, ook behandeld als rechtstreeks beroep, geregistreerd onder zaaknummer AMS 19/5015.
In beide zaken
Eiser heeft een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend hangende het beroep in de hiervoor genoemde zaken.
Bij uitspraak van 6 april 2020 (in de zaak met zaaknummer AMS 20/1346) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
Verweerder heeft op 29 mei 2020 (het bestreden besluit 3) een aanvullend besluit genomen. Met het aanvullend besluit heeft verweerder documenten, waarvan openbaarmaking (deels) is geweigerd, overgelegd met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid van de Awb om van die stukken kennis te nemen.
Eiser heeft gronden en nadere gronden van de beroepen ingediend.
Op 14 juli 2020 heeft eiser de rechtbank gewraakt. De wrakingskamer van deze rechtbank heeft het wrakingsverzoek op 12 augustus 2020 afgewezen.
Intussen had verweerder op 7 augustus 2020 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 september 2020.
Partijen zijn daar verschenen zoals hierboven weergegeven.
Overwegingen
Achtergrond van de zaken
1. Tijdens en na de Tweede Wereldoorlog heeft de gemeente Amsterdam erfpachtgelden en (nadien) opgelegde boetes geïnd van Joodse Amsterdammers die waren gedeporteerd door de bezetter of die waren ondergedoken.
2. De Amsterdamse gemeenteraad heeft besloten dat daarvoor rechtsherstel dient plaats te vinden. Daarbij is uiteindelijk gekozen niet voor een vorm van individueel rechtsherstel, maar voor een collectieve vergoeding aan Joodse instellingen. Uiteindelijk heeft dat geleid tot het beschikbaar stellen van ruim € 10.000.000,- aan subsidie voor Joodse organisaties.
3. De gemeenteraad van Amsterdam heeft de Commissie ingesteld om over de subsidie aanvragen te adviseren. Dit is gebeurd op basis van de “Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent de Verordening Commissie Joodse erfpachttegoeden” (hierna: de Commissieverordening). Verweerder adviseert op basis van de “Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam houdende regels omtrent subsidie Subsidieverordening Joodse erfpachttegoeden” (hierna: de Subsidieverordening).
4. Verweerder is samengesteld uit vertegenwoordigers uit de Amsterdamse Joodse gemeenschap. Eiser behoort ook tot de Joodse gemeenschap in [plaatsnaam] .
Volgens eiser vertegenwoordigt verweerder niet de hele Amsterdamse Joodse gemeenschap. De commissie is ook op een top-down-manier samengesteld.
Overwegingen ten aanzien van de positie van verweerder en de gemeente Amsterdam
5. De rechtbank stelt vast dat de Commissie, zoals hiervoor is weergegeven, is ingesteld door de Amsterdamse gemeenteraad. Die raad vertegenwoordigt alle Amsterdammers, ook die welke behoren tot de Joodse gemeenschap. Een andere wijze van samenstelling van de commissie is natuurlijk denkbaar, maar dat maakt niet dat de besluitvorming van de raad op het punt van de samenstelling van de Commissie met enige juridische norm in strijd is. Eiser heeft desgevraagd ter zitting ook niet kunnen aangeven welke rechtsnorm daarbij is geschonden.
6. Eiser stelt wel dat de keuze voor een publiekrechtelijke commissie in plaats van voor een privaatrechtelijke stichting, meebrengt dat alle informatie van de Commissie openbaar is.
7. Die stelling vindt echter geen steun in het recht. De keuze voor een publiekrechtelijke commissie brengt met zich dat op haar handelen het publiekrecht, en niet het privaatrecht van toepassing is, niet meer en niet minder. Vraag is vervolgens welke publiekrechtelijke normeringen met betrekking tot de openbaarheid op de commissie van toepassing zijn.
8. De in geding zijnde besluiten zijn ook genomen door de Commissie. In geding is ook of de Commissie wel zelfstandig mag opereren in procedures als deze.
In artikel 1:1, eerste lid van de Awb is het volgende bepaald:
Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
De Commissie is ingesteld bij verordening, dus krachtens publiekrecht. In dat geval geldt niet de eis dat zij met openbaar gezag is bekleed. Dat de Commissie slechts adviseert, en niet besluit, maakt daardoor niet dat zij geen bestuursorgaan is. [1]
9. Eiser heeft gewezen op de lokettenproblematiek die zo is ontstaan. Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam en de Commissie kunnen hem dan gemakkelijk van het kastje naar de muur sturen. Dat hebben zij ook gedaan.
10. De rechtbank onderkent dat de problematiek van meer loketten kan ontstaan. Die problematiek speelt overigens niet alleen in procedures als deze, maar ook breder, en was en is bekend in de juridische literatuur. Toch heeft de wetgever gekozen voor het zijn van bestuursorgaan als aanknopingspunt voor procedures bij de bestuursrechter, en niet (zoals gebeurt bij de civiele rechter) voor de publiekrechtelijke rechtspersoon (de gemeente Amsterdam ).
11. Eiser voert aan dat het risico zich ook heeft voorgedaan. De gemeente spreekt met meerdere monden: stukken die er volgens de Commissie niet zouden zijn, doken op bij het college van burgemeester en wethouders. Eiser heeft op zitting ook een concreet stuk aangehaald.
12. Verweerder betwist de conclusie van eiser. Binnen de gemeente Amsterdam is intern juist zorggedragen voor doorzending van de aanvragen van eiser.
Dat het stuk door het college is geopenbaard kan eenvoudig worden verklaard door de datum van het stuk. Van met twee monden spreken is geen sprake.
13. Deze laatste uitleg is door eiser ter zitting niet betwist. De rechtbank komt dan tot de slotsom dat er noch juridisch noch feitelijk bezwaar bestaat om de Commissie aan te merken als verwerend orgaan.
14. Eiser heeft ook bezwaar gemaakt tegen de gemachtigden van verweerder. Zij treden ook vaak op namens het college van burgemeester en wethouders en namens de raad van Amsterdam , en dragen dus meerdere petten.
Verweerder heeft dit gemotiveerd betwist, en voorafgaand aan de zitting de gemachtigden nog eens uitdrukkelijk aangekondigd als zijn gemachtigden.
15. De rechtbank stelt voorop dat zowel justitiabelen als bestuursorganen in en uit beginsel vrij zijn om zelf hun vertegenwoordigers te kiezen, zonder dat daarop invloed kan worden uitgeoefende door de wederpartij. Dat is hier niet anders. Het is verder ook bepaald niet ongebruikelijk dat bij de gemeente als procesvertegenwoordigers werkzame juristen taken verrichten voor verschillende organen van diezelfde gemeente, ook indien dat in een dossier is waarbij meerdere organen van de gemeente betrokken zijn.
16. Eiser heeft de rechtbank ook verzocht op de voet van artikel 8:26 van Pro de Awb de Stichting Yeshive als derde-belanghebbende aan de procedure te laten deelnemen.
17. In het verlengde van het oordeel van de voorzieningenrechter wijst de rechtbank dit verzoek af. Eiser is wel de gelegenheid geboden om de gevoelens van delen van de Joodse gemeenschap voor wie hij zich inzet te laten verwoorden op zitting, bij monde van [naam] , die daarvan ook gebruik heeft gemaakt. Ook dat heeft de emotionele impact van de besluitvorming rond de Joodse erfpachttegoeden laten zien, en heeft ook duidelijk gemaakt dat er de nodige concrete vragen leven bij de gang van zaken rond de subsidieverlening.
Plaats van de Wob
18. De voorliggende besluiten zijn genomen op grond van de Wob. Voor eiser zijn deze Wob-procedures onlosmakelijk verbonden met de procedures die lopen met betrekking tot de subsidietoekenningen uit de erfpachtgelden. De Wob is voor eiser een middel om de Commissie tot openheid te brengen en zo meer inzicht te verkrijgen in de wijze waarop verweerder tot zijn adviezen is gekomen. Dat is nodig, want de besluitvorming is onbegrijpelijk, aldus eiser. De subsidiebesluiten zijn nauwelijks gemotiveerd, en argumenten worden selectief of willekeurig gehanteerd, ook bij grote bedragen. Het gesprek daarover moet mogelijk zijn. De Commissie mag zich niet verschuilen achter haar opdracht tot geheimhouding. Er is nu alleen sprake van een juridisch discours, en niet van een open gedachtenwisseling.
19. Verweerder meent dat in een procedure op grond van de Wob de beweegredenen en de belangen van de betrokken aanvrager geen rol spelen. Hij verwijst daarbij naar diverse uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Stukken waarover verweerder niet beschikt, kunnen ook niet openbaar worden gemaakt.
20. De rechtbank ziet het grote persoonlijke, historische en maatschappelijke belang waarvoor eiser wil opkomen. De taak van de rechtbank is echter eerst en vooral om recht te spreken op grond van de wet.
21. Onder de Wob komt het recht op openbaarheid iedere burger in gelijke mate toe, onafhankelijk van rang, stand, maatschappelijke positie of persoonlijk belang. Het belang van openbaarheid onder de Wob is geen persoonlijk, maar een algemeen of publiek belang, dat het functioneren van de democratie als geheel bedoelt te dienen. [2] Dat staat los van de positie van degene die om openbaarmaking verzoekt.
22. De Wob gaat daarmee niet uit van een beoordeling en weging van de concrete belangen die eiser heeft bij openbaarheid. Voorzover eiser meent dat dat leidt tot een gat in de rechtsbescherming, volgt de rechtbank hem daarin niet. De subsidieverlening zelf is onderwerp van procedures die zich thans in de bezwaarfase bevinden en waaraan eiser ook deelneemt. De bezwaren die eiser koestert ten aanzien van de subsidieverlening kan hij daarin naar voren brengen.
Bereik van de Wob: documenten
23. Doel van de Wob is het dienen van een democratische bestuursvoering. Dat maakt echter niet dat de Wob ziet op alle aspecten van het democratisch functioneren van het bestuur. Het toepassingsbereik van de Wob is uitdrukkelijk beperkt tot overheidsinformatie die is neergelegd in documenten die berusten onder een bestuursorgaan. [3] Opvattingen die leven binnen een bestuursorgaan of gedachtewisselingen die daarbinnen plaatsvinden vallen niet onder het bereik van de Wob zo lang zij niet zijn vastgelegd in documenten. Ook de vraag of van een dergelijke vastlegging sprake had moeten zijn, of nog zou moeten zijn, al dan niet met (betrokken) burgers, ligt buiten het toepassingsbereik van de Wob.
Wob-beroepsgronden
24. Allereerst zijn de besluiten volgens eiser niet, althans onvoldoende, gemotiveerd. Er is niet per document of onderdeel daarvan gemotiveerd dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt. Er is onvoldoende gemotiveerd op welke weigeringsgrond en in welk geval het bestuursorgaan zich beroept.
Het integraal weigeren van stukken is onterecht en ongemotiveerd. Verweerder had wel bepaalde delen kunnen openbaar maken.
De identiteit van alle adviescommissieleden is bekend en van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van deze personen kan dan ook geen sprake zijn. Hen is ook niet gevraagd of zij bezwaar hadden tegen openbaarmaking. De persoonlijke beleidsopvattingen hadden zonder naam verstrekt kunnen worden. Datgene dat tijdens vergaderingen en overleggen is besproken en heeft geleid tot de adviezen is cruciale informatie en dient meer openbaar te worden gemaakt.
Van bevoordeling of benadeling van de subsidieaanvragers is geen sprake, de namen van de organisaties zijn bekend. Hen is niet gevraagd of zij bezwaar hebben tegen openbaarmaking.
Verweerder handelt willekeurig, omdat zij tijdens raadsvergaderingen over het ene advies wel en het andere advies niet spreekt en informatie deelt. Bij de besluiten zijn diverse documenten wel overgelegd. Waarom die documenten dan niet onder beslotenheid/ geheimhouding zouden vallen is niet duidelijk, daarmee is ook sprake van willekeur.
Eiser stelt verder dat verweerder over meer relevante documentatie beschikt. Er is bijvoorbeeld specifiek gevraagd naar contacten, zoals telefoongesprekken, huisoverleg, verzoeken om schriftelijke bevestiging en verslag, maar van geen van deze contacten zijn stukken verstrekt.
Tot slot stelt eiser dat de besluiten en de daaraan gekoppelde documenten niet zijn geopenbaard voor het grote publiek door bijvoorbeeld plaatsing op internet, terwijl dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling wel had gemoeten. Eiser verzoekt de rechtbank het bestuursorgaan te gelasten de besluiten en daarmee verband houdende documenten te publiceren.
Beoordeling door de rechtbank
25. Verweerder heeft met het aanvullend besluit 105 documenten (deels) openbaar gemaakt. Van een integrale weigering is geen sprake. De 105 documenten bevatten ook inhoudelijke teksten met betrekking tot de beoordeling van de ingediende subsidieaanvragen.
Er is dan ook geen reden om te twijfelen aan de stelling van verweerder dat zich met betrekking tot de verzoeken van eiser niet meer stukken onder haar bevinden, waarbij de rechtbank ook nog terugverwijst naar overweging 23. De stelling van de Commissie is geloofwaardig, en deze beroepsgrond van eiser slaagt niet. [4]
26. Verweerder heeft per document aangegeven op welke weigeringsgronden het niet openbaar maken van de passages is gebaseerd. Dit is in overeenstemming met de eisen die worden gesteld in de rechtspraak. [5] Van een onvoldoende kenbare motivering is evenmin sprake.
27. Bij alle stukken gaat het om e-mails tussen de Commissieleden. Op een bijgevoegde inventarislijst heeft verweerder per document het onderwerp van de mail en de van toepassing zijnde weigeringsgrond(en) genoteerd. Verweerder heeft op deze stukken de volgende weigeringsgronden van de Wob toegepast: artikel 10, eerste lid, onder d, artikel 10, tweede lid, onder d, e en g en artikel 11. Verder heeft verweerder bij bepaalde documenten naast de Wob verwezen naar artikel 3 van Pro de Commissieverordening.
28. In een groot aantal documenten (de nummers [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] , [nummer] en [nummer] ) is (uitsluitend) toepassing gegeven aan artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d respectievelijk 10, tweede lid aanhef en onder e van de Wob. In die documenten zijn de desbetreffende identificerende passages weggelakt.
29. Anders dan eiser ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder verplicht was aan de betrokkenen te vragen of zij bezwaar hadden tegen openbaarmaking van hun naam, vooraleer daarop te beslissen. De wet verplicht daar niet toe, waarbij de rechtbank nog verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 19 april 2006. [6]
Overigens heeft eiser ook aangegeven dat dit argument voor hem van beperkt gewicht is, mede omdat hij ook bekend is met de namen van de commissieleden.
De toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en sub e respectievelijk 10, eerste lid, aanhef en sub d van de Wob acht de rechtbank dan ook rechtmatig.
30. Op meer dan vijftig documenten is toepassing gegeven aan artikel 10, tweede lid, onder e en g en artikel 11 Wob Pro (persoonlijke levenssfeer, onevenredige bevoordeling/ benadeling en intern beraad).
Bij een aantal van die stukken zijn grotere delen integraal weggelakt die betrekking hebben op het te nemen besluit en de motivering van de Commissie.
31. De rechtbank stelt voorop dat bij artikel 11 van Pro de Wob de bescherming van de vertrouwelijkheid van het interne beraad centraal staat. Dat uitgangspunt staat op gespannen voet met het uitgangspunt dat overheidsinformatie in beginsel openbaar is. De kritiek van eiser op dit punt is dan ook bepaald niet zonder grond. Eiser staat daarin overigens ook niet alleen: in het verleden is zowel in het parlement als in de samenleving op artikel 11 van Pro de Wob de nodige kritiek geleverd. [7] Dat heeft echter niet geleid tot een wijziging van het wettelijk regime.
32. De stelling van de Commissie dat die stukken zijn opgesteld voor intern beraad, is in lijn met het onderwerp van de weggelakte stukken. Het past bovendien geheel in de adviserende taak van de Commissie, en de in artikel 3 van Pro de Verordening aan de Commissie opgelegde geheimhouding. Ook overigens is er geen reden om te twijfelen aan dit standpunt van de Commissie.
33. Eiser heeft gesteld dat verweerder dan de feiten diende te scheiden uit de persoonlijke beleidsopvattingen en die feiten wel had dienen te openbaren. Na kennisname van de stukken volgt de rechtbank eiser daarin niet. In de betreffende stukken is sprake van een onlosmakelijk verband tussen de feiten en de persoonlijke beleidsopvattingen. Het betreft in wezen concepten dan wel voorlopige adviezen. De uiteindelijke adviezen zijn wel openbaar, en eiser beschikt daar ook over.
34. Verweerder heeft uitsluitend toepassing gegeven aan onderdeel g van het tweede lid van artikel 10 van Pro de Wob in samenhang met het al besproken artikel 11. Beoordeling van die toepassing voegt feitelijk dan ook niet veel toe. Wel overweegt de rechtbank nog dat verweerder bij de toepassing van onderdeel g veelal ook heeft verwezen naar artikel 3 van Pro de Commissieverordening. Dat artikel was aan een ieder, ook aan de subsidieaanvragers vooraf bekend, en zij mochten dan ook rekenen op vertrouwelijkheid. Een openbaarmaking van informatie in strijd met dat artikel kan dan (ook)(alsnog) een onevenredige benadeling opleveren van een of meerdere subsidieaanvragers.
35. Anders dan eiser stelt, brengt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob geen rechtsplicht met zich om bij de aangelegenheid betrokken derden navraag te doen of zij bezwaar hebben tegen openbaarmaking. Een dergelijke rechtsplicht zou in de praktijk ook snel tot problemen kunnen leiden, bijvoorbeeld omdat die kring van derden nogal groot en/of onbepaald blijkt te zijn.
Ook de beroepsgronden met betrekking tot de toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob slagen dus niet.
36. Openbaarmaking op grond van de Wob betekent openbaarmaking voor eenieder, niet alleen voor de aanvrager. Dat betekent echter niet dat verweerder verplicht was de bestreden besluiten ook bekend te maken op internet. Een dergelijke vorm van bekendmaking moge goed passen bij het doel van de Wob (naar de rechtbank ambtshalve bekend is gaat de gemeente Amsterdam daar ook in toenemende mate toe over, net als bestuursorganen bij andere publiekrechtelijke rechtspersonen); de Awb verplicht daartoe echter niet. Verweerder heeft er verder op gewezen dat de verstrekte stukken op grond van de Wob openbaar zijn voor eenieder. Inzage daarin wordt dan ook verleend aan eenieder die daarom verzoekt.
Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Conclusie
37. Al hetgeen eiser heeft aangevoerd leidt niet tot de conclusie dat de motivering van de besluitvorming van verweerder inhoudelijk niet deugt.
38. Verweerder heeft op 29 mei 2020 alsnog een gedetailleerd gemotiveerde beslissing genomen, waarbij ook nog tot aanvullende openbaarmaking van enkele documenten is overgegaan.
Door het nemen van die beslissing, die de eerste bestreden besluiten vervangt, is strikt genomen het belang komen te ontvallen bij een oordeel over die eerdere besluiten. Wel zullen de beroepen gegrond worden verklaard tegen de eerste twee bestreden besluiten, onder vernietiging van die besluiten. Verweerder zal worden opgedragen aan eiser eenmaal het griffierecht te vergoeden (dit omdat al is geoordeeld dat verweerder in de zaak onder nummer AMS 19/5909 het griffierecht aan eiser diende te vergoeden).
Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond voor zover zij zijn gericht tegen de eerste twee bestreden besluiten;
- vernietigt die besluiten;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
- verklaart de beroepen ongegrond voor het overige.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, rechter, in aanwezigheid van mr. L.C. Trommel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.