Uitspraak
201809458/1/A3.
Datum uitspraak: 29 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 17 oktober 2018 in zaak nrs. 18/2571 en 18/2572 in het geding tussen:
[appellanten]
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2017 heeft de minister het verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) van Zilveren Kruis Zorgverzekeringen N.V. (hierna: Zilveren Kruis) gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 8 augustus 2018 heeft de minister het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Zilveren Kruis heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2019, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. A.I. Keur, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.A. ter Schure en mr. V.M. Feberwee, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 12 februari 2015 hebben inspecteurs van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd een inspectie gehouden bij [tandartsenpraktijk]. Naar aanleiding daarvan is een inspectierapport opgesteld. Zilveren Kruis heeft de minister bij brief van 5 april 2017 op grond van de Wob verzocht om ‘informatie en/of documenten die betrekking hebben op [appellant A], praktijkeigenaar van [tandartsenpraktijk], [adres] , en/of diens tandartsenpraktijk(en) over de afgelopen vijf jaar’. De minister heeft gelet op het algemene karakter van het Wob-verzoek op 19 juni 2017 telefonisch contact opgenomen met Zilveren Kruis. Daarbij heeft Zilveren Kruis te kennen gegeven dat zij met name geïnteresseerd is in de uitkomsten van de inspectie bij de tandartsenpraktijk en in alle gegevens met betrekking tot röntgentoepassingen. Bij het besluit van 8 november 2017 heeft de minister het Wob-verzoek gedeeltelijk toegewezen en bepaalde documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Daarbij heeft de minister een inventarisatielijst gevoegd waarop per document is vermeld wat daarover is beslist. De minister heeft, nadat [appellanten] bezwaar hadden gemaakt, de gedeeltelijke toewijzing van het verzoek, in bezwaar gehandhaafd.
Wet- en regelgeving
2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Hoger beroep
3. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 8 augustus 2018 op hun bezwaar tegen het besluit op het Wob-verzoek van Zilveren Kruis niet onrechtmatig is. Daartoe voeren zij aan, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1198, dat Zilveren Kruis misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om een Wob-verzoek in te dienen, omdat daar geen redelijk doel mee gediend was dan wel een ander doel dan waarvoor de Wob bedoeld is.De rechtbank had bij de beoordeling van het Wob-verzoek de voorgeschiedenis tussen de tandartsenpraktijk en Achmea, handelend namens Zilveren Kruis, moeten betrekken. Achmea weigert kenbaar te maken waarom zij tot de conclusie is gekomen dat [appellant A] afwijkend declaratiegedrag vertoonde en zij tot onderzoek naar de tandartsenpraktijk is overgegaan. Ook had bij de beoordeling betrokken moeten worden dat Zilveren Kruis verzoekt om aan de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd vertrouwelijk verstrekte informatie, waarop zij in de civielrechtelijke verhouding niet zomaar aanspraak kan maken. Verder staat tegen het inspectierapport geen rechtsmiddel open, aldus [appellanten].
Wat de reikwijdte van het Wob-verzoek van Zilveren Kruis betreft had de minister hen moeten informeren over de precisering daarvan door Zilveren Kruis tijdens de hoorzitting per telefoon. De minister heeft zich niet aan die precisering gehouden en is met het bestreden besluit de reikwijdte van het Wob-verzoek te buiten gegaan door onder meer correspondentie, protocollen van de tandartsenpraktijk en reacties op conceptverslagen openbaar te willen maken terwijl geen van de documenten over röntgentoepassingen gaat en deze geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen. Met het Wob-verzoek is geen publiek belang van een goede en democratische bestuursvoering gemoeid. Het begrip bestuurlijke aangelegenheid is door de rechtbank te ruim uitgelegd. Alleen de brief van de minister van 3 oktober 2016 had gedeeltelijk openbaar gemaakt mogen worden. Onder de documenten bevinden zich verder, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel degelijk bedrijfs- en fabricagegegevens die zij vertrouwelijk aan de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd hebben verstrekt in de vorm van protocollen van de tandartsenpraktijk, waarin methoden en gebruiken zijn vastgelegd, en kwaliteitsjaarverslagen, waarin wetenswaardigheden over bijvoorbeeld de praktijkinrichting, opleidingskeuzes en visies zijn opgenomen. Voorts heeft de minister, anders dan de rechtbank heeft overwogen, onvoldoende informatie onleesbaar gemaakt om te voorkomen dat de documenten herleidbaar zijn tot de tandartsenpraktijk of haar personeel, aldus [appellanten]
Gelet op de gelijkenissen met het geval dat aan de orde was in de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BX5021, is het verder onbegrijpelijk dat de rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van onevenredige benadeling. De rechtbank heeft miskend dat de belangenafweging door de minister niet in hun nadeel had mogen uitvallen. Daarbij is het van belang dat het inspectierapport onjuiste en gedateerde informatie bevat en onduidelijk is hoe de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd aan document 1, het Plan van aanpak, komt aangezien de tandartsenpraktijk dit niet heeft verstrekt. De minister handelt, gelet op de omstandigheden, onzorgvuldig en in strijd met het evenredigheidsbeginsel door de documenten te verstrekken aan Zilveren Kruis in plaats van de informatie in andere vorm te verstrekken. Ook zijn de rechtbank en de minister voorbijgegaan aan het feit dat zij een procedure aanhangig hebben gemaakt teneinde vernietiging van het inspectierapport te bewerkstelligen, aldus [appellanten].
Beoordeling
4. De Afdeling heeft kennisgenomen van de geheime stukken nadat [appellanten] en Zilveren Kruis daarvoor toestemming hebben verleend zoals bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Is sprake van misbruik?
5. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4256, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals de Afdeling voorts heeft overwogen in de uitspraak van 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3985, laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
5.1. Het standpunt van [appellanten], dat Zilveren Kruis misbruik van recht heeft gemaakt door de bevoegdheid van artikel 3, eerste lid, van de Wob te gebruiken, slaagt niet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen volgt uit die bepaling dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen. Niet is gebleken dat Zilveren Kruis met haar Wob-verzoek geen openbaarmaking voor eenieder heeft beoogd. Evenmin is gebleken dat het verzoek zonder redelijk doel is gedaan. Dat een verzoeker de Wob gebruikt om informatie te verkrijgen die hij in een andere procedure wil gebruiken maar in die procedure niet zonder meer kan verkrijgen, maakt niet dat sprake is van misbruik. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een verzoek om informatie met het oog op een andere procedure misbruik opleveren. Dergelijke omstandigheden doen zich hier niet voor.
De lezing van [appellanten] van de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017 volgt de Afdeling niet. Uit die uitspraak volgt slechts dat het feit dat een verzoeker in een andere procedure wellicht de mogelijkheden heeft of heeft gehad om de beschikking te krijgen over de verzochte informatie, niet maakt dat hij de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft aangewend zonder redelijk doel.
De reikwijdte van het Wob-verzoek
6. Over hetgeen [appellanten] aanvoeren over de reikwijdte van het Wob-verzoek overweegt de Afdeling het volgende. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister hen niet hoefde te betrekken bij het vaststellen van de reikwijdte van het Wob-verzoek van Zilveren Kruis. Ingevolge artikel 3, eerste en tweede lid, van de Wob is het aan de verzoeker om te vermelden welke informatie hij verzoekt. Vervolgens kan het bestuursorgaan, indien nodig, ingevolge het vierde lid van dit artikel, de verzoeker vragen het verzoek te preciseren. Daarmee hebben derden op wie de verzochte informatie betrekking heeft, niets van doen. Hun belang komt pas aan de orde bij de beoordeling van het verzoek. Ook het standpunt van [appellanten], dat de minister alleen informatie had mogen verstrekken over de uitkomsten van de inspectie bij de tandartsenpraktijk en alle gegevens met betrekking tot röntgentoepassingen, volgt de Afdeling niet. Zilveren Kruis heeft in het Wob-verzoek verzocht om ‘informatie en/of documenten die betrekking hebben op [appellant A], praktijkeigenaar van [tandartsenpraktijk], [adres], en/of diens tandartsenpraktijk(en) over de afgelopen vijf jaar’. De minister heeft in verband met het algemene karakter van het Wob-verzoek op 19 juni 2017 telefonisch contact opgenomen met Achmea. Daarbij heeft Achmea te kennen gegeven dat zij met name geïnteresseerd is in de uitkomsten van de inspectie bij de tandartsenpraktijk en alle gegevens met betrekking tot röntgentoepassingen. Uit die bewoordingen volgt niet dat informatie die daarbuiten valt, geen deel meer uitmaakt van het Wob-verzoek.
Is sprake van een bestuurlijke aangelegenheid?
7. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de verzochte informatie bestuurlijke aangelegenheden betreft zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. [appellanten] geven een te beperkte uitleg aan het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’. De Afdeling wijst op de definitie van dat begrip in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:777, ziet het begrip "bestuurlijk" in artikel 3 van Pro de Wob, gelet op het doel van de Wob, op het openbaar bestuur in al zijn facetten. Het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie en de wijze waarop het de taken van het bestuursorgaan vervult. De verzochte informatie berust onder de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, en is verkregen in het kader van haar toezichthoudende taak op de zorg. Dat bepaalde informatie die in dat kader is verstrekt na de verstrekking geen verdere rol van betekenis heeft gespeeld bij het toezicht, maakt niet zonder meer dat deze informatie geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. Ook het feit dat bepaalde informatie geen reden is geweest voor verdere toezichtsactiviteiten kan bestuurlijk relevant zijn. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen vallen onder bestuurlijke aangelegenheden ook correspondentie van de inspectie met de praktijk, en daarnaast ook protocollen en andere voor de inspectie van belang zijnde, op de geïnspecteerde praktijk betrekking hebbende informatie. De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat uit artikel 7 van Pro de Wob volgt dat alleen de verzoeker en het bestuursorgaan gaan over de vorm waarin de verzochte informatie verstrekt wordt.
Is een van de weigeringsgronden van toepassing?
8. De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of openbaarmaking van de verzochte informatie achterwege moet blijven in verband met een van de weigeringsgronden uit de Wob. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675) dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. De weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden, maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat zich tussen de verzochte informatie geen bedrijfsgegevens bevinden. De protocollen en kwaliteitsjaarverslagen van de tandartsenpraktijk betreffen slechts algemene informatie over de werkwijze binnen de tandartsenparktijk en zijn dusdanig van aard, dat derden bij openbaarmaking daaruit geen wetenswaardigheden kunnen afleiden of inzicht kunnen krijgen in de wijze waarop de tandartsenpraktijk wordt gevoerd. Daarbij betrekt de Afdeling dat, zoals ter zitting door [appellanten] is bevestigd, tandartsenpraktijken zelf verplicht zijn jaarlijks tot openbaarmaking van kwaliteitsjaarverslagen over te gaan.
Verder is de Afdeling na bestudering van de geheime stukken gebleken, dat uit de documenten alle namen, adressen of andere tot de praktijk of het personeel te relateren gegevens door de minister zijn weggelakt. Anders dan [appellanten] stellen, zijn de documenten in zoverre geanonimiseerd, dat de informatie niet meer herleidbaar is tot het personeel. Gelet hierop hoeft openbaarmaking niet achterwege te blijven omdat daaruit persoonsgegevens kunnen worden afgeleid.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat openbaarmaking van de verzochte informatie geen onevenredige benadeling van de tandartsenpraktijk tot gevolg heeft waarbij het belang van het voorkomen daarvan zwaarder weegt dan het algemene belang bij openbaarmaking. Voor zover [appellanten] stellen dat de onevenredigheid daarin gelegen is dat Zilveren Kruis conclusies zal baseren op onjuiste of gedateerde informatie uit het rapport, volgt de Afdeling hen niet. Naast de bevindingen van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd bevat de verzochte informatie ook de reacties daarop en opvattingen van de tandartsenpraktijk zelf. Daarnaast is van belang dat uit de geheime stukken ook blijkt dat de tandartsenpraktijk op verscheidene punten naar aanleiding van de inspectie, verbeteringen heeft doorgevoerd. Gelet hierop ontstaat na openbaarmaking een gebalanceerd en volledig beeld van de tandartsenpraktijk, zodat niet gesproken kan worden van onevenredige benadeling. Ook het feit dat informatie achterhaald is brengt niet met zich dat openbaarmaking tot onevenredige benadeling leidt. Een inspectierapport is bij uitstek een momentopname. De uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2012 leidt niet tot een ander oordeel. In die zaak ging het om de weigering om namen van ondernemingen, namen van eigenaars, straatnamen, huisnummers en postcodes te anonimiseren bij openbaarmaking van inspectiegegevens van uitgevoerde horecacontroles. In dit geval heeft de minister alle namen, adressen of andere tot de praktijk of het personeel te relateren gegevens geanonimiseerd. Alleen al daarom zijn beide gevallen niet vergelijkbaar. Gelet op het vorenstaande is niet gebleken dat sprake is van onevenredige benadeling van de tandartsenpraktijk waarbij het belang van het voorkomen daarvan zwaarder weegt dan het algemene belang bij openbaarmaking. De weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid en onder g, van de Wob is in dit geval niet van toepassing.
Slotsom
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Klein
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2020
176-898.
BIJLAGE
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
Artikel 3
1 Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2 De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3 De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4 Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.
5 Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 7
1 Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:
a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,
b. kennisneming van de inhoud toe te staan,
c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of
d. inlichtingen daaruit te verschaffen.
2 Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:
a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;
b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.
Artikel 10
1 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.